Taková mírnější omezení zákon označuje jako tzv. zvláštní opatření za účelem vycestování cizince a nalezneme je v ustanovení § 123b a § 123c zákona o pobytu cizinců. Mezi tyto zvláštní opatření můžeme zařadit oznámení policii adresu místa pobytu cizince, přičemž cizinec má povinnost se na uvedené adrese zdržovat a jakoukoliv změnu ohlásit policii nebo složení peněžních prostředků, tedy tzv. finanční záruka, dále povinnost hlásit se policii v době stanovené nebo povinnost cizince zdržovat se v místě určeném policií a ve stanovené době být na tomto místě přítomen za účelem provedení pobytové kontroly.
Tato zvláštní opatření je možné uložit, je-li důvodné nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo jinak ztěžovat průběh řízení, jehož předmětem je vycestování cizince. Takové maření může být spatřováno především v tom, že cizinec neprokáže svoji totožnost nebo adresu místa pobytu, případně odmítá tyto údaje uvést nebo se nedostavil na předvolání policie. Dalším důvodem, proč uložit zvláštní opatření může být i situace, že v době stanovení v rozhodnutí, jehož předmětem je vycestování cizince, cizinec nevycestuje.
Při rozhodování o tom, zda Policie přistoupí ke zvláštním opatřením, je třeba, aby zkoumala, zda nebude ohrožen výkon správního vyhoštění u cizince a dále přihlíží i v případě uložení tohoto omezení k dopadům takového rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince. Ukládání zvláštních opatření je tak možné jen za určitých podmínek a spolu s dostatečným odůvodněním individuální situace cizince.
Zákon dále vymezuje podmínky, kdy se zvláštní opatření neukládají, a to v případě, že se jedná o nezletilého cizince bez doprovodu nebo se jedná o cizince, u kterého je zjevné, že má v úmyslu neoprávněně vstoupit na území jiného smluvního státu.
Rozhodnutí o uložení zvláštního opatření je zpravidla součástí rozhodnutí o správním vyhoštění nebo u rozhodnutí o povinnosti opustit území nebo území členských států Evropské unie. Z procesního hlediska je důležité zdůraznit, že odvolání proti výroku o uložení zvláštního opatření nemá odkladný účinek. Samozřejmě v případě, že cizinec poruší povinnost uloženou rozhodnutím o uložení zvláštního opatření, Policie takového cizince zajistí a musí setrvat v zajišťovacím zařízení pro cizince.
Naskýtá se zde zásadní otázka a to ta, zda je nutné vždy, v případě, že dojde k zajištění cizince, nejdříve přezkoumat možnost uložení zvláštních opatření. Pokaždé při ukládání takové povinnosti by bylo dle mého pohledu vhodné odůvodnit, proč k případnému zvláštnímu opatření nebylo přistoupeno, a to alespoň krátce. Správní orgán stejně musí zvážit různé možnosti, které se v situaci cizince nabízejí, a jistě by naopak posílilo transparentnost rozhodování orgánu, kdyby stručně odůvodnil, proč nepřistoupil k uložení zvláštních opatření před zvolením samotného zajištění.
K tomu, aby bylo vůbec přistoupeno k uložení zvláštního opatření, je třeba, aby cizinec při realizaci takového opatření spolupracoval se správními orgány a případnému výkonu správního vyhoštění by se nevyhýbal. Cizinec tak musí být schopen plnit povinnosti plynoucí z uloženého zvláštního opatření a zároveň nesmí existovat důvodná obava, že uložením určitého zvláštního opatření by nebyl ohrožen výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Pokud by existovaly nějaké skutečnosti, které by naopak nasvědčovaly, že bude mařeno správní vyhoštění, nelze přistoupit k aplikaci zvláštních opatření za účelem vycestování cizince.[1] Při takovém postupu, kdy je třeba vyhodnotit, zda vůbec je možné přistoupit k zajištění, každý správní orgán musí projít i další možnosti, mezi které právě patří zvláštní zajištění, tudíž analýzu a posouzení správní orgán musí provést, a proto již samotné začlenění alespoň krátké argumentace týkající se zvláštního opatření do odůvodnění nemusí být takovým zásadním problémem. Je však nutné zdůraznit, že při každém rozhodování a s o to větším důrazem u uložení zajištění, je třeba brát v potaz veškeré individuální znaky dané situace u cizince a v žádném případě nepřistupovat k obecným závěrům, které nejsou podloženy správním spisem a situací cizince.
Důležitý je závěr uvedený v rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 5 Azs 20/2016-38, který zdůrazňuje, že uvedené „důvody zajištění podle § 124 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, paušálně nevylučují možnost použití zvláštního opatření (§ 123b téhož zákona). Vždy je povinností správního orgánu zvážit zejména osobní, majetkové a rodinné poměry cizince, charakter porušení povinností souvisejících s vyhošťovacím řízením, jeho dosavadní chování a respektování veřejnoprávních povinností stanovených Českou republikou nebo jinými státy EU (včetně charakteru porušení těchto povinností ze strany cizince).“
Ustanovení § 124 zákona o pobytu cizinců je však dle mého názoru koncipováno ve všech bodech prvního odstavce písmen a) až e) tak, že je na správním orgánu, zda přistoupí k aplikaci zvláštních ustanovení nebo ne, ale vždy je třeba důsledného odůvodnění a individuálního přístupu. Ustanovení § 124 zákona o pobytu cizinců v odstavci prvním zní: „Policie je oprávněna zajistit cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění anebo o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto nebo mu byl uložen jiným členským státem Evropské unie zákaz vstupu platný pro území členských států Evropské unie a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, pokud…“
Již samotné užití slovesa "je oprávněna" jasně naznačuje, že není povinna, ale má tu možnost zajistit v uvedených případech cizince a má k tomu pravomoc. Zásadní je uvedené slovní spojení na konci ustanovení, a to, že se přistoupí k zajištění tehdy, nepostačuje-li uložení zvláštního opatření. Samotné znění zákona tak evokuje to, že správní orgán má zvážit, zda nepostačuje aplikace zvláštních ustanovení, než dojde k samotnému zajištění a toto zvážení by tak mělo být zahrnuto i v argumentaci týkající se případného zajištění cizince.
O tom, že je třeba ukládat vždy mírnější omezující prostředky, pokud je taková možnost, se zmiňuje i v čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115/ES (dále též „návratová směrnice“) [2]. V článku 15 odstavce prvního návratová směrnice uvádí, že „Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění,…“ I evropská právní úprava zdůrazňuje to, že zajištění je poslední možností, ke které má dojít v případě vyhoštění cizinců. Návratová směrnice především apeluje na prvek dobrovolnosti a možnosti vytvořit prostor pro to, aby cizinec odcestoval ze země sám a dobrovolně, aniž by bylo nutné dospět k zajištění či jiným prostředkům.
Přestože zákon vymezuje různé situace, za kterých může být cizinec zajištěn, je dle mého názoru třeba zvážit mírnější řešení, které zákon předkládá, přestože se může zdát, že důvody zajištění mají různou váhu. Zajištění se řadí mezi prostředky, které zásadně omezují svobodu, přestože se nejedná o trest dle trestního zákoníku, vykazuje prvky silného zásahu do základních lidských práv, a proto by k němu mělo docházet pouze po zvážení a vyčerpání jiných možností, které právní řád předkládá.
Samotné zvažování správního orgánu při ukládání zajištění by tak mělo, dle mého názoru, obsahovat krátké zhodnocení situace cizince i v případě, že již cizinec zvláštní opatření v minulosti porušil. Mělo by v rozhodnutí zaznít proč a z jakého důvodu již nebylo ke zvláštním opatřením případně dále přihlíženo. Situace u cizinců může být velmi různorodá a výjimečně nalezneme případ zcela totožný, o to více je třeba klást důraz na samotné hodnocení a odůvodnění individuálního případu. Pokud je možnost uložit jiné opatření, než zajištění cizince v zajišťovacím řízení, správní orgán by k takovému kroku měl přistoupit, nebo alespoň takový krok dostatečně zvážit.
[1] Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Azs 356/2018-28 ze dne 29. 5. 2019
[2] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. Prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navrácení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32008L0115&from=EN
Diskuze k článku ()