Shrnutí případu
ÚOHS zahájil správní řízení se dvěma stavebními společnostmi v létě 2012, a to na základě anonymního podnětu, který mu postoupila Policie ČR. Podnět specifikoval tři veřejné zakázky jednoho zadavatele, u nichž měl anonym podezření na možné protisoutěžní jednání (koordinace postupu ve výběrovém řízení, tzv. bid rigging). Na základě podnětu ÚOHS podnikl neohlášená místní šetření v obchodních prostorách obou dotčených společností a současně s nimi zahájil správní řízení.
Předmět správního řízení (v oznámení o zahájení správního řízení), jakož i účel místních šetření (v pověření k provedení místního šetření) byl ze strany ÚOHS vymezen jako "jednání ve shodě a/nebo dohodě mezi účastníky správního řízení spočívající v koordinaci účasti a nabídek ve výběrových řízeních v oblasti stavebnictví, a to zejména ve výběrových řízeních vyhlašovaných veřejnými zadavateli v České republice na stavební práce v oblasti inženýrského stavitelství v roce 2011 a 2012“.
Ke zmíněným třem zakázkám se ÚOHS v rámci prvních dvou místních šetření ani na základě dalšího šetření nepodařilo jeho podezření potvrdit. Během těchto místních šetření však ÚOHS vyhledal a zajistil mnoho podkladů týkajících se zcela jiných veřejných zakázek, než byly tři, na které poukazoval podnět, a zcela jiných zadavatelů.
Na základě takto zajištěných informací pak ÚOHS postupně rozšiřoval okruh účastníků řízení až na 15 s tím, že u většiny z nich také současně prováděl další šetření na místě. Přitom po celou dobu nechal původní vymezení předmětu řízení a rovněž místní šetření prováděl s takto popsaným účelem. Teprve v roce 2014 (tedy poté, co proběhla všechna neohlášená místní šetření) došlo ze strany ÚOHS k upřesnění předmětu správního řízení tím způsobem, že specifikoval konkrétní veřejné zakázky, u nichž měl podezření na protizákonné jednání. Tyto zakázky neměly s původním podnětem nic společného, netýkaly se ani stejného okruhu uchazečů a ve velkém rozsahu dokonce nespadaly ani do let 2011 a 2012.
Dne 6. 11. 2015 vydal ÚOHS rozhodnutí prvního stupně, ve kterém uložil 11 účastníkům správního řízení (v roce 2014 došlo k vyčlenění určité části zakázek do samostatného řízení, s čímž souviselo rovněž zúžení okruhu účastníků řízení) pokutu v celkové výši přesahující dvě miliardy Kč. Proti rozhodnutí podalo sedm účastníků řízení rozklad. Předseda ÚOHS o rozkladu rozhodl dne 8. 2. 2016 tak, že snížil uložené pokuty na celkovou částku ve výši 1.659.993.000 Kč. Ve zbývajícím rozsahu rozklady zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Všichni účastníci řízení, kteří podali rozklad, se následně bránili žalobou proti rozhodnutí správního orgánu u Krajského soudu v Brně.
Rozsudek krajského soudu a důvody zrušení pokuty
Krajský soud zrušil rozhodnutí ÚOHS na základě procesních pochybení. Ta se vztahovala k otázce správnosti vymezení předmětu správního řízení a dále k otázce zákonnosti místních šetření.
Nesprávné vymezení předmětu správního řízení
Krajský soud k otázce způsobu vymezení předmětu řízení uvedl, že správní orgán nemůže správní řízení deliktní zahájit kdykoli, ale jen tehdy, má-li důvodné podezření ohledně protiprávnosti určitého a konkrétního jednání. Podle soudu tímto důvodným podezřením ÚOHS sice disponoval, ale jen ve vztahu ke třem veřejným zakázkám z roku 2012 identifikovaným v anonymním podnětu, jenž stál na počátku šetření.
Pokud tak ÚOHS na základě vyhodnocení anonymního podání a z něho plynoucího podezření přistoupil k zahájení formálního správního řízení (s tím, že žádné jiné podklady nebyly ve správním spise obsaženy), pak bylo podle krajského soudu jeho povinností vymezit předmět řízení dostatečně konkrétním způsobem s vazbou na získané podezření, tedy s vazbou na dotčené tři zakázky jako konkrétní skutky, kterých se mělo vedené řízení týkat. To se však v daném případě nestalo. Soud poznamenal, že jednání bylo v klíčových dokumentech „vymezeno typově s téměř nulovou individualizací – tou je jedině zmíněná oblast stavebnictví“ a že nelze připustit „v podstatě bezbřehé a všeobjímající vymezení“. Proto také soud uzavřel, že v rámci vymezení předmětu řízení byl popis protiprávního jednání příliš obecný, neurčitý a neodpovídal konkrétnímu podezření, pro které bylo řízení zahájeno, resp. ÚOHS podle soudu nevymezil skutky, pro které mělo být řízení vedeno, čímž porušil celou řadu základních procesních zásad (mj. právo na obhajobu).
Nezákonnost místních šetření
Ke stejným závěrům dospěl krajský soud i ve vztahu ke způsobu vymezení účelu provedených neohlášených místních šetření. Ani zde totiž nebyla ze strany ÚOHS zachována vazba na konkrétní podezření, tedy rozsah pověření k místnímu šetření byl neodůvodněně široký. Tento postup ÚOHS je proto třeba podle krajského soudu považovat za zakázané tzv. rybářské výpravy (fishing expeditions), tedy lov informací, který je zakázaný.
Soud s odkazem na rozsudek ESLP ve věci Delta Pekárny připomněl, že v demokratickém právním řádu musejí neohlášená místní šetření (jakožto vyšetřovací oprávnění hrubě zasahující do práv a svobod soutěžitelů) naplňovat následující kritéria: zákonný rámec, legitimní cíl a přiměřenost. Ač byl podle soudu v případě velkého stavebního kartelu naplněn test zákonného rámce i legitimního cíle, toto neplatí ve vztahu k přiměřenosti, kterou je nutné zkoumat z pohledu kritérií (i) vhodnosti (důvodnosti), (ii) délky šetření a (iii) rozsahu. Právě skutečný rozsah prvních dvou šetření šel nad přípustný rámec (ÚOHS se měl omezit pouze na tři zakázky uvedené v podnětu). Navíc poté, co zjistil, že u těchto zakázek se podezření v podnětu nepotvrdilo, měl celé správní řízení zastavit. Jestliže na místo toho pokračoval v dalších navazujících místních šetřeních, u těchto bylo možné významně pochybovat i o jejich vhodnosti (vedle rozsahu), když pro tato další šetření nebyl vůbec dán důvod k jejich realizaci.
Krajský soud nevyloučil, že by ÚOHS mohl v rámci místního šetření náhodně (nikoli však systematicky) najít dokument, který se původního podezření netýká. V takovém případě však měl zahájit nové správní řízení s k tomu odpovídajícím předmětem, a v něm případně provádět další místní šetření k této věci.
Všechna provedená místní šetření tak byla nezákonná (nenaplnila test přiměřenosti, resp. tzv. „delta test“).[1] Proto jsou podle soudu nezákonné rovněž veškeré důkazy zajištěné v jejich průběhu, a ty nelze ve správním řízení dále použít.
Věc byla rozsudkem krajského soudu vrácena předsedovi ÚOHS k dalšímu řízení; pokuta tedy neplatí, pravomocné rozhodnutí neexistuje. ÚOHS je povinen se právním názorem krajského soudu vysloveným v rozsudku v dalším řízení řídit.
ÚOHS proti rozsudku již druhý den jeho doručení podal kasační stížnost (která však nemá odkladný účinek). Věc tak definitivně rozhodne Nejvyšší správní soud.
Komentář Roberta Nerudy
Rozsudek Krajského soudu v Brně vítáme a, upřímně řečeno, doufali jsme v něj. Proti předmětnému postupu ÚOHS se spolu s našimi klienty ve správních i soudních řízeních (včetně těch, na které odkazuje tento článek) i veřejně vyhrazujeme již řadu let. Opakovaně poukazujeme na to, že si ÚOHS vystavuje „bianko“ oprávnění, které mu umožňuje šetřit prakticky veškeré obchodní záznamy dotčených společností z neomezeného časového období. To ochromuje možnost těchto společností identifikovat rozsah jejich povinné spolupráce a případně využít svého práva na obhajobu, včetně účinné možnosti ohradit se proti excesivnímu postupu ÚOHS. Věříme, že právě vydaný rozsudek krajského soudu povede definitivně ke změně této nezákonné praxe ÚOHS.
[1] Srov. např. rozsudek Krajského soudu v Brně čj. 29 A 165/2016–150 ze dne 31. 3. 2017 či rozsudek Krajského soudu v Brně čj. 62 A 236/2016–91 ze dne 23. 3. 2017. Krajský soud v těchto rozsudcích zdůraznil, že by mělo existovat rovnítko mezi podezřením ÚOHS (tj. mezi tím, co zjistil před místním šetřením), rozsahem pověření (tedy tím, co napíše do pověření k provedení šetření) a skutečným rozsahem samotného šetření (tedy tím, co ÚOHS skutečně šetří v obchodních prostorách). Pokud rovnítko neexistuje, je třeba zkoumat, zda se to fakticky projevilo na újmě šetřené společnosti. Krajský soud zásahové žaloby doposud zamítal s tím, že se ÚOHS v průběhu místního šetření fakticky neodklonil od deklarovaného rozsahu místního šetření. Jinými slovy, ÚOHS si sice vystavil široké pověření, které ho mohlo opravňovat k prošetření velmi širokého (či dokonce neomezeného) okruhu obchodních záznamů dané společnosti, což nebylo správné, ÚOHS však této skutečnosti (v daných případech) nezneužil a v průběhu šetření se držel svého původního podezření.
Diskuze k článku ()