Ochrana oznamovatelů v Polsku

Navzdory tomuto značnému potenciálu whistleblowingu zůstává Polsko v neustá­le se zmenšující skupině zemí střední a východní Evropy, které oznamovatelům žádnou podporu neposkytují a nevytvářejí pro ně vhodné podmínky. Zmíněné podmínky lze rozdělit do dvou základních kategorií, kterými je právní rámec (mo­hou se oznamovatelé spolehnout na právní ochranu?) a společenské klima (jsou oznamovatelé vnímáni kolegy, zaměstnavateli a svým okolím jako hrdinové nebo donašeči?). Tento text popisuje situaci polských oznamovatelů z obou hledisek.

Oznamovatelé a oznamování podle polských zákonů

V polských zákonech žádné zakotvení současného konceptu whistleblowingu ne­najdeme. To má závažné důsledky jak pro možnou ochranu proti odvetným opat­řením, tak pro účinnost takové ochrany.

Za prvé platí, že výrazné procento zaměstnaných lidí, tedy potenciálních oznamo­vatelů, nemá žádný přístup k ochraně. Údaje Eurostatu o polském pracovním trhu ukazují, že více než 30 % pracujících jsou buď osoby samostatně výdělečně činné, nebo najímané na základě flexibilních pracovněprávních vztahů, které může kte­rákoliv strana snadno vypovědět.

Za druhé, ochrana, která se prima facie zdá být relativně široká, tedy ochrana poskytovaná zákoníkem práce všem zaměstnancům se smlouvou na dobu neurči­tou, se v soudních síních ukazuje jako neefektivní. Důvody pro to jsou následující:

→ Omezení soudního procesu.

Jednou z bariér je zavedená soudní praxe, podle níž se pracovněprávní soud může věnovat pouze příčinám uvedeným ve výpovědi. Z tohoto důvodu se šet­ření soudu omezuje pouze na to, co je v jejím textu napsáno. To přirozeně vede k situacím, kde skutečné příčiny pro propuštění oznamovatele z práce u soudu ani nezaznějí, natož aby byly prošetřovány.

V praxi to znamená, že oznamovatel ani nemůže tvrdit, že mu byla dána výpověď v důsledku oznámení nějakého nekalého jednání, protože to není předmětem soudního šetření. Na skutečný důvod tak často vůbec nepřijde řeč.

→ Nadbytečnost.

Pracovněprávní soud může posuzovat, zda bylo rozhodnutí o výpovědi pro nad­bytečnost řádně podložené. Může tak rozhodnout, že uvedená nadbytečnost byla pouze fiktivní, například pokud byla pozice dříve zastávaná oznamovatelem pouze přejmenována nebo pokud brzy po jeho propuštění byl najat někdo jiný v zásadě na stejnou práci. Pokud ale společnost uvede jako odůvodnění pro propuštění organizační nebo ekonomické důvody, soud toto rozhodnutí neprošetřuje, aby zjis­til, zda je z hlediska hospodaření společnosti oprávněné. Podle zavedené soudní praxe a judikatury Nejvyššího soudu „rozhodování o tom, zda je účelné a vhodné zachovávat určitou pracovní pozici, je v kompetenci zaměstnavatele“[4] a nikoliv pracovněprávního soudu.

→ Poškození dobrého jména zaměstnavatele.

Jeden z nejčastějších důvodů pro vypovězení zaměstnanecké smlouvy je tvrzení, že zaměstnanec porušil svou povinnost loajality k zaměstnavateli zveřejněním ne­pravdivých informací, které poškodily dobré jméno organizace. V občanskoprávním řízení se obvykle předpokládá, že poškození dobrého jména je nelegitimní. Vy­hnout se odpovědnosti oznamovatel může tak, že prokáže, že příslušná „dehone­stující“ informace byla pravdivá a zveřejněná ve veřejném zájmu. Ačkoliv pracovní a občanské právo není zcela totéž, stejné pravidlo se uplatňuje i u pracovněpráv­ních soudů. Soudní praxe se může mírně lišit v závislosti na konkrétním soudci a soudu, nicméně převažuje názor, že zaměstnanec, který byl propuštěn na zákla­dě poškozování dobrého jména zaměstnavatele, musí prokázat, že k nekalému jednání skutečně došlo. Stávající zákon neumožňuje posuzovat toto zveřejnění jako legitimní krok pouze na základě jednání oznamovatele v dobré vůli.

→ Důkazní břemeno.

V Polsku je důkazní břemeno přenositelné. Co to znamená? Že zaměstnavatel musí prokázat, že odůvodnění uvedené ve výpovědi, např. nedostatečná pracov­ní výkonnost nebo časté absence, je pravdivé, konkrétní a oprávněné. Pokud by chtěl zaměstnanec prokázat, že důvody jeho propuštění byly jiné, přechází důkaz­ní břemeno na něj. Vzhledem k tomu, že zaměstnanec propuštěný z práce má jen omezený nebo nulový přístup k potřebným dokumentům a svědkům (tj. bývalým kolegům), je pravděpodobnost vítězství v takovém sporu nízká.

→ Ochrana před diskriminací.

Soudní praxe při prokazování toho, zda bylo odvetné opatření vůči oznamovateli diskriminační, se napříč polskými soudy značně liší. Soudci věnující se pracovní­mu právu v této souvislosti upozorňují na dva problémy:

→ 1. Může být obtížné najít relevantní kritérium pro identifikaci nespravedlivé­ho zacházení. Část soudců zastává názor, že seznam důvodů pro diskriminační zacházení uvedený v zákoníku práce je vyčerpávající. Seznam však nezahrnuje některé položky, přičemž v námi sledované oblasti jde především o tzv. „odhalo­vání neetického jednání“. Proto zaměstnanec nemůže tvrdit, že kvůli oznámení nekalosti byl diskriminován. V důsledku toho advokáti o porušení opatření pro dis­kriminaci mluví pouze tehdy, pokud byl oznamovatel členem odborů. To proto, že zákoník práce mezi diskriminačními kritérii uvádí „členství a aktivitu v odborech“.

→ 2. Pro soudce je obtížné a někdy i zcela nemožné nalézt skupinu zaměstnanců, ve srovnání s níž by bylo s oznamovatelem zacházeno nerovnoprávně. Není zřej­mé, zda by se mělo jednat o zaměstnance, kteří o nekalém jednání také věděli, ale mlčeli, nebo o zaměstnance, kteří zastávali podobnou pozici jako oznamovatel a mají obdobnou kvalifikaci a pracovní zkušenosti. Také nelze odpovědět na otáz­ku, co dělat v případě, když oznamovatel byl jediný, kdo k informacím měl přístup, nebo na pracovišti neexistuje žádná srovnatelná pozice (např. vedoucí účetní, je­diný specialista atd.).

→ Ochrana identity oznamovatele.

Další problematickou oblastí je to, zda zaměstnavatelé, kteří by chtěli zavést ve svém podniku mechanismus pro whistleblowing, mohou vůbec udržovat identitu oznamovatele v tajnosti. Tato podmínka je přitom zcela zásadní pro zajištění spolehlivosti a důvěryhodnosti celého systému ze strany zaměstnanců. Existující pochybnosti v tomto případě vyplývají ze dvou zákonů: ze Zákona o ochraně sou­kromých údajů a ze Zákona o přístupu k veřejným informacím. První z nich uklá­dá zaměstnavateli povinnost informovat pachatele přestupku o zdroji informace. Není zřejmé, zda z toho vyplývá, že zaměstnavatel musí pachateli přestupku ozná­mit, kdo na jeho jednání upozornil. Podle druhého zákona by bylo možné vnímat identitu oznamovatele jako veřejnou informaci v případě subjektů veřejného sek­toru, nebo dokonce i soukromých společností, které se účastní projektů financo­vaných z veřejných peněz nebo poskytují veřejné služby (např. ve zdravotnictví nebo vzdělávání).

Společenské mínění a problematika whisleblowingu v Polsku

Průzkumy veřejného mínění v Polsku ukazují zajímavý paradox. Na jednu stranu téměř 70 % Poláků uvádí, že by oznámili veškerá podezřelá jednání nebo situace ohrožující veřejný zájem, se kterými se setkají na svém pracovišti. Na druhou stra­nu by ale výrazná většina respondentů (77 %) vzápětí očekávala negativní reakci jak ze strany zaměstnavatelů, tak kolegů.[5]

Většina Poláků uvádí, že by byla obecně ochotna oznámit případy nekalého jedná­ní a to jak zaměstnavateli (68,9 %), tak i příslušným úřadům (64,5 %), ale raději by to učinili anonymně než pod svým jménem. Zároveň ale 26,1 % respondentů uvedlo, že by případnou nekalost neoznamovali vedení firmy, a 24,1 % by ji neo­známilo ani zodpovědným orgánům stojícím mimo pracoviště.

Proč nejsou Poláci ochotni oznamovat problémy svým zaměstnavatelům? Nejčas­těji udávaným důvodem je to, že se necítí za danou situaci zodpovědní, dávají od ní ruce pryč („to není můj problém“) nebo se obávají toho, jak je budou vnímat ostatní („nehlásil/a bych to, protože nejsem donašeč“), či se obávají odvetných opatření ze strany zaměstnavatele („nehlásil/a bych to, aby mi zaměstnavatel ne­dělal problémy“).

Většina respondentů, kteří uvedli, že by věc nahlásili, byly osoby samostatně vý­dělečně činné, zaměstnanci na manažerských pozicích a odborníci s vyšším vzdě­láním. Stejná skupina se také staví vstřícněji k whistleblowingu jako takovému. Naopak ty, kteří jednak otevřeně říkají, že by vedení firmy nekalé jednání nehlásili, a jednak mají na ty, kteří to dělají, negativní názor, nalezneme především mezi kvalifikovanými i nekvalifikovanými dělníky. Situace se poněkud mění, pokud se dotaz týká oznámení nekalého jednání zaměstnavatele (např. nelegální vylévání odpadu do řeky) státnímu zastupitelství nebo jinému úřadu.

V praxi existují dva faktory, v důsledku nichž jsou Poláci výrazně méně ochotní oznámit nekalosti buď samotnému zaměstnavateli, nebo příslušným úřadům – první z nich je nedostatečná zákonná ochrana proti potenciálním odvetným opat­řením zaměstnavatele, kterou zmiňují téměř dvě třetiny respondentů. Druhým faktorem je ostrakizace na pracovišti. Respondenti výslovně uvedli, že od zaměstnavatele očekávají negativní reakci – výpověď, obtěžování nebo formální disci­plinární kroky. Pouze 4,1 % všech oznamovatelů uvádějí, že by očekávali pozitivní reakci v podobě využití znalostí a know-how oznamovatele, a podobně nízké pro­cento se domnívá, že jejich nadřízený by informace přijal bez jakýchkoliv negativ­ních reakcí. Pouze jeden člověk ze sta si myslí, že vedení firmy by oznamovatele oficiálně odměnilo.

Další bariérou, která lidem v hlášení nekalého jednání brání, je společenské stig­ma oznamování. Oznamovatel, který vedení společnosti nahlásí jednání, jež za­městnavateli způsobuje škodu (např. že kolega tankuje do svého soukromého auta benzín placený společností), asi nemůže očekávat, že by většina kolegů ta­kový postup schválila. Počet lidí, kteří by se v takové situaci do větší nebo menší míry postavili za oznamovatele, tvoří výraznou menšinu (28 %). Oznamovatel by ale měl očekávat negativní reakci ze strany kolegů, a to přinejmenším v podobě vyčleňování z kolektivu prostřednictvím řady menších nepříjemností nebo otevře­né izolace (69 %).

Společenské vnímání oznamovatelů do velké míry závisí na konkrétních okolnos­tech, a to zejména na charakteru oznamovaného jednání. Whistleblowing je nejlé­pe akceptován v případech, kdy dochází k obecně chápaným formám ohrožení – fyzické nebezpečí (neplnění bezpečnostních postupů, řízení pod vlivem alkoholu) nebo mobbing. Zhruba dvě třetiny respondentů by v takových případech jednání oznamovatele schválily. Podobně vysoká je společenská přijatelnost oznámení korupce. Společenská přijatelnost whistleblowingu klesá v situacích, kdy se jed­ná o volně definované „jednání ve vlastním zájmu“, jako je například tankování firemního benzínu do soukromého vozidla nebo čerpání nemocenské na základě zkreslených lékařských zpráv. Výrazné procento Poláků, více než 30 %, považuje loajalitu ke kolegům v práci za důležitější než loajalitu k zaměstnavateli – více než třetina respondentů považuje za nevhodné informovat zaměstnavatele o tom, že kolega pracoval pro konkurenci.

Obecně vzato je přijímání whistleblowingu veřejností vyšší tehdy, pokud se týká problémů, jež lze přiřknout společnosti jako takové nebo jejímu vedení, spíše než problémů týkajících se kolegů. Tento trend ukazují odpovědi na následující otázku průzkumu: respondenti jasně uvedli, že očekávají, že osoby pracující v oborech, jako je zdravotnictví, vzdělávání, veřejná správa nebo policie, kteří by se o něja­kém nekalém jednání dozvěděli, by jej také nahlásili. Platí ale, že by preferovali hlášení interní (80–90 %) spíše než informování nějakého vnějšího orgánu. To se týká dokonce i případů, v nichž zjevně dochází k porušování zákona, jako je sexu­ální zneužívání dětí ve škole nebo korupce v policii, s výjimkou případů, v nichž je ohrožen život nebo zdraví zaměstnanců (např. falšování záznamů o koncentraci výbušných plynů v dole). V takovém případě by téměř 60 % respondentů očekáva­lo, že bude případ nahlášen státnímu zastupitelství.

Vysoké procento respondentů, kteří tvrdí, že by výše nastíněné nekalé jednání oznámili, poukazuje na to, že v Polsku existuje vysoký potenciál pro whistleblowing a zároveň instinktivní snaha problémy napravovat. Na základě daného průzkumu lze také tvrdit, že většině Poláků na těchto věcech záleží. Zároveň platí, že většina Poláků nesouhlasí (nebo přinejmenším vyjadřuje nesouhlas) s neetickým nebo nelegálním jednáním, které ohrožuje veřejné blaho. Znamená to ale, že by byli ochotni jednat? Ve většině případů pravděpodobně ne. Proč? Vysoké procento respondentů, kteří očekávají, že oznamovatel bude obětí sociální ostrakizace a odvetných opatření ze strany zaměstnavatele, ukazuje, že Poláci nevnímají sou­časné prostředí, ať už společenské, nebo právní, jako příznivé pro oznamovatele.

Vyhlídky do budoucna

Třebaže ani společenský, ani právní kontext není v Polsku oznamovatelům příliš nakloněn, pozorujeme v současnosti v oblasti ochrany oznamovatelů dva zají­mavé trendy.

Prvním z nich jsou výrazný a soustavný odpor k řešení problematiky ze strany hlavních aktérů, tedy ministerstva práce a sociálních věcí, odborů a zaměstnava­telských organizací. Ministerstvo svůj postoj deklarovalo např. v roce 2009, kdy ombudsman pro lidská práva vyjádřil názor, že právní ochrana před odvetnými opatřeními pro osoby, které upozornily na ohrožení veřejného zájmu, je neefektiv­ní a doporučil, aby ministerstvo přišlo s návrhem vhodného zákona nebo noveliza­ce. Ministerstvo namísto toho vydalo stručnou právní analýzu, podle níž stávající zákoník práce oznamovatele chrání dostatečně a právní reforma není zapotřebí. Tato analýza se ale nijak nezmiňuje o tom, jak se stávající opatření uplatňují v pra­xi v soudních síních a jakou podobu má judikatura v dané věci. Ministerstvo také nijak nezareagovalo na výzkum, který ukazuje na mezery mezi zněním zákona a jeho uplatňováním při ochraně oznamovatelů v praxi. Podobně ignoruje i dopo­ručení mezinárodních organizací, jako je GRECO, peer review komise UNCAC nebo Evropská komise, které polskou vládu upozorňují na nutnost efektivitu ochrany oznamovatelů zlepšit. Kromě toho podniklo ministerstvo práce aktivní kroky brání­cí dalšímu rozvoji. Např. se zasadilo o to, aby problematika oznamovatelů vypadla z vládní protikorupční strategie.

Je zajímavé, že zatímco zaměstnavatelské organizace obecně sdílejí názor, že není potřeba zavádět samostatný zákon, protože práva oznamovatelů dosta­tečně chrání zákoník práce, jsou si zároveň vědomy nejednoznačností v oblasti systémů pro whistleblowing a ochrany identity oznamovatelů vyplývajících ze zá­kona o ochraně osobních údajů, což vnímají jako příležitost pro legislativní úpravu.

Největším překvapením je ale to, že názor ministerstva sdílejí i odborové federa­ce. Zástupci odborů tvrdí, že zaměstnanci, kteří identifikovali nějaké podezřelé jednání, by jej měli nahlásit místní odborové organizaci, jejímž úkolem je upozor­ňovat zaměstnavatele na problémy. Také správně poukazují na to, že tento postup chrání identitu oznamovatelů. Jedním z možných vysvětlení zdráhavého postoje odborů vůči samostatnému zákonu o whistleblowingu může být to, že odbory vnímají oznamovatele jako konkurenci. Tato hypotéza se zdá být pravděpodobná i vzhledem k tomu, že aktuální pozice odborů v Polsku je velmi slabá. Pouze 6 % Poláků udává, že jsou členy odborových organizací.

Druhým trendem, který lze identifikovat, je fakt, že zájem o whistleblowing v po­sledních letech trvale roste. Jenom v roce 2015 se konala celá řada akcí, jako jsou konference, semináře nebo panelové debaty, věnovaných výhradně téma­tu whistleblowingu. Zároveň se zdá, že roste i skupina těch, kteří prosazují změ­ny v právní ochraně oznamovatelů. Oznamovatelé začínají být v Polsku vnímá­ni jako efektivní nástroj pro odhalování a prevenci podvodů a nekalého jednání, které škodí jak zájmům zaměstnavatele, tak i finančním zájmům Evropské unie a na celosvětové úrovni i všem aktérům, kteří se významnou měrou podílejí na ochraně konkurenceschopnosti polského hospodářství. Je zajímavé, že nově zvolený ombudsman veřejně upozornil na nedostatečnou právní ochranu oznamo­vatelů z řad policie, celníků a příslušníků armády či zvláštních složek. Stejně tak i Ústřední protikorupční úřad upozorňuje na nutnost posílit právní záruky. Vznik samostatného zákona o oznamovatelích podporují i velké společnosti nabízející služby v tzv. etické infrastruktuře.

Celkově tedy platí, že polští oznamovatelé si na vhodnější podmínky z hlediska právní ochrany a společenské akceptovatelnosti toho, že by bez problémů, na­hlas upozornili na neetické nebo nezákonné jednání, budou muset ještě nějakou dobu počkat. S rostoucím zájmem jednotlivých aktérů ale stoupá i potenciál pro přijetí vhodných změn v této oblasti.

Příspěvek byl přednesen na konferenci Výzva pro Českou republiku: Whistleblowing jako ochrana finančních zájmů občanů EU.

---

[1] Report to the Nations on Occupational Fraud and Abuse. 2014 Global Fraud Study; Association of Certified Fraud Examiners http://www.acfe.com/rttn/docs/2014-report-to-nations.pdf

[2] Např. program pro whistleblowing v americké Komisi pro cenné papíry a burzu (https://www.sec.gov/whistleblower) nebo program False Claim Act amerického ministerstva spravedlnosti.

[3] European Structural and Investment Funds. Guidance for Member States and Programme Authori­ties Fraud Risk Assessment and Effective and Proportionate Anti-Fraud Measures, 2014 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_fraud_risk_assessment.pdf

[4] Rozsudek Nejvyššího soudu ze 4. září 2007, případ č.: IPK 92/07.

[5] Bohaterowie czy donosiciele? Co Polacy myślą o osobach ujawniających nieprawidłowości w miej­scu pracy? Raport z badań ilościowych [Hrdinové, nebo donašeči? Co si Poláci myslí o lidech, kteří nahlásili nekalé jednání v práci?]; Nadace Štěpána Báthoryho, Varšava, 2012.