Odpovědnost zaměstnance za škodu způsobenou organizační složce státu

V některých případech však bude záležet i na tom, zda je zaměstnavatelem chybujícího zaměstnance stát nebo soukromá osoba. Tento „detail“ totiž může hrát zásadní roli v jednom z předpokladů odpovědnosti zaměstnance za škodu, a to v otázce samotného vzniku škody.[1]

Skutkové okolnosti případu

Zaměstnanci byla u zaměstnavatele (České republiky, resp. její organizační složky – Ministerstva obrany) přidělena jako vedoucímu oddělení stavebních prací agenda veřejné zakázky týkající se rekonstrukce jedné z nemovitostí zaměstnavatele. Následně byla zaměstnavateli jako zadavateli veřejné zakázky rozhodnutím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže uložena pokuta ve výši 30.000 Kč podle ust. § 120 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách[2] z důvodu nedodržení postupu dle ust. § 84 odst. 7 tohoto zákona.

Posouzení soudem prvního a druhého stupně

Na základě výše uvedeného se zaměstnavatel žalobou domáhal po zaměstnanci náhrady způsobené škody, která mu měla vzniknout zaplacením uložené pokuty, neboť zaměstnanec podle něj jako vedoucí oddělení porušil své povinnosti vyplývající z popisu jeho pracovní činnosti, když nezajistil včasné odeslání oznámení o zrušení zadávacího řízení k přidělené veřejné zakázce. Zaměstnanec proti tomu namítal, že zaměstnavateli žádná škoda fakticky nevznikla. S poukazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu[3] uvedl, že vzhledem k tomu, že pokuta uložená Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže je příjmem státního rozpočtu, bylo její zaplacení pouhým přesunem peněžních prostředků mezi jednotlivými rozpočtovými kapitolami.

Okresní soud v Mělníku žalobu zamítl s odůvodněním, že nebyly splněny všechny obecné předpoklady odpovědnosti zaměstnance za škodu.[4] Podle okresního soudu pochybením zaměstnance nedošlo ke vzniku škody na straně zaměstnavatele, kterým je stát, a to bez ohledu na to, že jeho práva a povinnosti vykonává příslušná organizační složka. Tato složka totiž nemá právní subjektivitu, není právnickou osobou[5] a nelze ji oddělit od státu jako celku. Okresní soud přisvědčil zaměstnanci v tom, že zaplacením pokuty došlo pouze k transferu peněžních prostředků přidělených organizační složce státu zpět do státního rozpočtu, a že i když došlo ke zmenšení finančních prostředků na straně organizační složky, celkový majetek státu se nezmenšil. Státu tak nevznikla žádná škoda. Dále okresní soud uvedl, že na věc nelze vztahovat závěry Nejvyššího soudu týkající se tzv. dělené subjektivity státu,[6] neboť v tomto případě nejde o soukromoprávní vztah mezi dvěma organizačními složkami navzájem, ale o vztah mezi státem, který do vnějších vztahů vstupuje jako celek, byť jeho práva a povinnosti vykonává příslušná organizační složka, a zaměstnancem, který není jeho součástí.

Krajský soud v Praze pak rozhodnutí okresního soudu ve věci samé potvrdil. Vzhledem k tomu, že dle ust. § 9 zákoníku práce je účastníkem pracovněprávních vztahů stát, za který v těchto vztazích jedná jeho organizační složka, přičemž zaměstnanec má povinnost nahradit dle ust. § 250 odst. 1 zákoníku práce škodu zaměstnavateli, je třeba na stát nahlížet jako na jediný subjekt. Zaplacením pokuty zaměstnavateli tak dochází pouze k transferu prostředků uvnitř státu, ale jeho majetek se jinak nezmenšuje. Státu jako celku tak škoda nevzniká. Vzhledem k tomu, že vztah mezi zaměstnavatelem a Úřadem pro ochranu veřejné soutěže je vztahem veřejnoprávním, i krajský soud dovodil, že na tuto situaci nelze aplikovat konstrukci dělené subjektivity státu.

Dělená subjektivita státu

Konstrukce dělené subjektivity státu[7] znamená, že na stát nemá být v právních vztazích týkajících se hospodaření (nakládání) s jeho majetkem prostřednictvím jeho organizačních složek nahlíženo jako na kompaktní a splývající celek. Naopak, tato konstrukce vychází z toho, že stát realizuje svoji právní subjektivitu prostřednictvím různých organizačních složek (s rozličnými předměty činnosti, či právy a povinnostmi např. na různých úsecích státní správy). Praktickým důsledkem této konstrukce pak je, že organizační složka může žalovat jinou organizační složku, což byl právě případ, jehož se týkalo zmiňované usnesení Nejvyššího soudu,[8] byť na obou stranách vystupovala Česká republika. Tyto závěry se však týkaly pouze vztahu mezi dvěma organizačními složkami státu navzájem, které byly v daném případě svým charakterem soukromoprávní povahy.

Dovolání zaměstnavatele a rozhodnutí Nejvyššího soudu

Proti rozsudku krajského soudu se zaměstnavatel dovolal k Nejvyššímu soudu. Argumentoval, že i na jeho vztah se zaměstnancem je třeba uplatnit konstrukci dělené subjektivity, neboť se jedná o vztah soukromoprávní, a nikoli veřejnoprávní. Dále uvedl, že každá část majetku státu, obhospodařovaná organizační složkou, je po právní stránce relativně samostatným celkem, u něhož průběžně dochází z různých důvodů ke změnám, přičemž tyto přírůstky nebo úbytky nelze chápat jako pouhé přesuny prostředků v rámci jednoho vlastníka (tj. státu). Jiný přístup by podle něj znamenal nerovnost zaměstnanců, a to podle toho, jaký subjekt (stát nebo soukromá osoba) by vystupoval na straně zaměstnavatele. Navíc v popsané situaci, kdy by jednání zaměstnance mělo za následek uložení pokuty nebo podobné platby, by zaměstnavatel neměl vůbec možnost uplatnit vůči zaměstnanci nárok na náhradu škody. 

Zaměstnanec k dovolání zaměstnavatele s ohledem na výše uvedené závěry Nejvyššího soudu k dělené subjektivitě státu namítal, že tato koncepce se uplatní pouze ve vztahu mezi organizačními složkami navzájem, a nikoli při vystupování státu vůči třetí osobě. Dále zopakoval, že s ohledem na specifické postavení státu jako zaměstnavatele nedošlo na jeho straně ke vzniku škody.

Nejvyšší soud k dovolání zaměstnavatele nejprve připomněl obecné podmínky pro vznik odpovědnosti zaměstnance za škodu, jak jsou uvedeny v úvodu tohoto článku, včetně samotného pojmu škody. Škodou se rozumí újma, která nastala v majetkové sféře poškozeného a je objektivně vyjádřitelná v penězích. Skutečnou škodou, kterou je zaměstnanec povinen nahradit zaměstnavateli dle ust. § 250 zákoníku práce, je pak nastalé zmenšení majetku poškozeného zaměstnavatele. Nejvyšší soud přisvědčil zaměstnavateli v tom, že zaměstnanec skutečně porušil své pracovní povinnosti, když včas neodeslal oznámení o zrušení zadávacího řízení v souladu se zákonem. Došel však k závěru, že zaplacením uložené pokuty nevznikla zaměstnavateli škoda a jako velký senát občanskoprávního a obchodního kolegia pak odmítl „své“ [9] předchozí závěry týkající se konstrukce dělené subjektivity státu, mimo jiné proto, že pro ni chybí opora v zákoně. Uvedené Nejvyšší soud zdůvodnil tak, že organizační složka státu není právnickou osobou, tou je pouze stát, a organizační složka za něj jako za právnickou osobu pouze jedná. Nejedná tedy svým vlastním jménem a práva a povinnosti z jejího jednání nabývá stát. Z uvedeného pak podle Nejvyššího soudu vyplývá, že účastníkem pracovněprávních vztahů je stát jako nedělitelný subjekt.

Kromě toho Nejvyšší soud uvedl, že organizační složka nemůže vlastnit majetek. Ten vlastní stát a organizační složka ho pouze obhospodařuje. Újma na majetku tak může vzniknout v řešené situaci pouze státu, nikoli přímo organizační složce. Zaplacením pokuty z důvodu pochybení zaměstnance by tedy mohla vzniknout škoda pouze tehdy, kdyby se tím zmenšil majetek státu jako celku. K tomu však nedošlo. K případné nerovnosti mezi zaměstnanci na základě toho, kdo je jejich zaměstnavatelem ještě Nejvyšší soud dodal, že se o nerovné zacházení nerovná, protože zaměstnanci státu, stejně jako „ostatní zaměstnanci“, nejsou povinni hradit zaměstnavateli újmu na majetku, která jejich zaměstnavateli vůbec nevznikla.

Závěr

I když je výklad podaný Nejvyšším soudem logický, osobně se přikláním k názorům, které v uvedeném závěru (tedy nepoužití konstrukce dělené subjektivity státu) shledávají založení neodůvodněné nerovnosti mezi zaměstnanci. Nelze totiž přehlédnout, že za úplně stejné jednání by byl zaměstnanec u zaměstnavatele – soukromé osoby odpovědný za způsobenou škodu. Jediný rozdíl mezi ním a zaměstnancem z popisovaného sporu by byla „povaha“ zaměstnavatele, avšak zaměstnanec státu by za způsobenou škodu nebyl odpovědný, protože k jejímu vzniku by vlastně nedošlo. S nadsázkou by se tak mohlo jednat o zaměstnanecký benefit, kterému by zaměstnavatelé – soukromé osoby mohly jen stěží konkurovat. Uvedeného problému v praktické rovině si byl ostatně vědom i zákonodárce, když novelou[10] upravil znění ust. § 47 odst. 2 zákona o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích tak, že místo odpovědnosti za škodu způsobenou státu počítá s odpovědností za škodu, která vznikla na majetku, s nímž je organizační složka příslušná hospodařit.[11]

Věc má však i druhou rovinu. Nelze přehlédnout, že organizační složka státu má svůj vlastní rozpočet, kterého se nepochybně dotkne, pokud z něj musí hradit pokuty v důsledku chybného jednání svého zaměstnance. Na tom je ostatně postaven celý sankční mechanismus pokut. Dovedeno ad absurdum je z tohoto úhlu pohledu pokutování organizačních složek státu jinými organizačními složkami nesmyslné a neefektivní, protože při vyloučení konstrukce dělené subjektivity státu si stát prostřednictvím nákladného aparátu jen transferuje peníze z jedné kapsy do druhé, aniž by se tím sám jakkoli trestal. Uložená pokuta tak de facto postrádá jeden ze svých základních atributů, a to schopnost zasáhnout do majetkové sféry pokutovaného. Pokud se na stát díváme jako na jeden celek, k zásahu do jeho majetku uložením pokuty nedochází, protože zaplacením pokuty se jeho majetek nezmenší. Situace, kdy si stát sám uloží pokutu a sám si ji zaplatí se proto pohledem státu jako nedělitelného celku jeví jako poněkud schizofrenická a bezcílná. Jaký jiný smysl, než způsobení újmy v majetkové sféře organizační složky, by pak mělo ukládání pokut těmto organizačním složkám? Z této perspektivy se konstrukce dělené subjektivity státu naopak jeví jako dobře uplatnitelná a koncept státu coby nedělitelného celku jako problematický.

 

---

[1] Podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 31 Cdo 2764/2016

[2] Pokuta byla uložena v roce 2014 dle tehdy účinné úpravy, tj. zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách

[3] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2015, sp. zn. 7 As 95/2015

[4] Viz ust. § 250 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce

[5] Viz § 3 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích

[6] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 6. 2012, sp. zn. 33 Cdo 181/2011

[7] Tamtéž

[8] Tamtéž

[9] Tj. závěry senátu 33 Cdo v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 6. 2012, sp. zn. 33 Cdo 181/2011

[10] Zákonem č. 51/2016 Sb. 

[11] Osoby uvedené v odstavci 1 odpovídají za porušení stanovených povinností a za škodu, která tím vznikla na majetku, s nímž je organizační složka příslušná hospodařit, v rozsahu trestněprávních, pracovněprávních a občanskoprávních předpisů. Tím není dotčeno uplatňování odpovědnosti a sankcí vůči organizačním složkám podle zvláštních právních předpisů.