Vzhledem ke skutečnosti, že v praxi se lze poměrně často setkávat se situacemi, kdy se účastníci sankčních správních řízení dovolávají nižších pokut uložených v obdobných případech (za stejné protiprávní jednání), považuji za vhodné této problematice věnovat krátký článek s několika postřehy, zabývající se problematikou střetu zásady legitimního očekávání a zásady rovnosti na straně jedné a zásady individualizace sankce na straně druhé při ukládání pokuty právnické osobě, a to se zaměřením na dva faktory individualizace sankce, kterými jsou: (i) majetkové poměry právnické osoby a (ii) prospěch právnické osoby plynoucí z protiprávního jednání. Cílem tohoto článku je čtenáři představit část rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu (dále jen „NSS“ a „ÚS“) týkající se výše uvedených zásad a jejich střetu.
Zásada legitimního očekávání
Zásada legitimního očekávání je definována v § 2 odst. 4 SŘ následovně: „Správní orgán dbá, aby (…) při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.“ Tato zásada patří k tradičním institutům správního práva, což dokládá mimo jiné i skutečnost, že ačkoliv nebyla tato zásada expressis verbis upravena v zákoně č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění účinném do 31. 12. 2004 (dále jen „starý SŘ“), ÚS v nálezu IV. ÚS 690/01 ze dne 27. 3. 2003 konstatoval, že tato zásada má ústavní kořeny v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky[3] a ovládala tak i správní řízení vedené podle starého SŘ.
Doktrína charakterizuje tuto zásadu jako zásadu formální spravedlnosti, kdy sice každý případ má individuální charakter, ale všechny případy navzájem disponují určitými styčnými body a v těchto případech je správní orgán povinen rozhodovat obdobně nebo stejně. Dále zásada legitimního očekávání plní funkci určité brzdy proti zneužívání institutu správního uvážení, kdy je správním orgánům ponechána určitá svoboda rozhodování v kontextu konkrétních skutečností[4]. Doktrína také zdůrazňuje povinnost správních úřadů sledovat vlastní rozhodovací praxi za účelem předcházení rozhodování v obdobných věcech odlišně[5].
Problematice zásady legitimního očekávání se opakovaně vyjádřil i NSS. Primárně NSS v usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 6 Ads 88/2006 ze dne 21. 7. 2009 uvedl, že zásada legitimního očekávání musí být založena na dlouhodobé rozhodovací praxi správního orgánu[6]; dále, legitimní očekávání účastníka řízení se musí týkat pouze legálního postupu správního orgánu; v totožném rozsudku NSS mimo jiné uvedl, že právě rozpor rozhodovací praxe správního orgánu se zásadou legality je důvodem pro změnu rozhodovací praxe a neaplikování zásady legitimního očekávání[7]. Jak uvedl NSS v rozsudku sp. zn. 4 Ads 211/2014 ze dne 30. 12. 2014, legitimní očekávání nelze např. vztahovat na situace, kdy účastník řízení očekává nezahájení sankčního správního řízení z toho důvodu, že správní orgán nezahajoval sankční řízení s jinými subjekty v obdobných případech[8]. Ve své rozhodovací praxi NSS také zaujal stanovisko k možnosti posilování legitimního očekávání účastníků řízení prostřednictvím vydávání stanovisek a metodik správními orgány; v této souvislosti lze odkázat např. na rozsudek sp. zn. 3 As 62/2014 ze dne 26. 11. 2014[9].
Vzhledem ke skutečnosti, že zásada legitimního očekávání je těsně spjata s problematikou rozhodovací praxe správního orgánu, zabýval se v minulosti NSS i problematikou změny rozhodovací praxe správního orgánu v kontextu zásady legitimního očekávání. V této souvislosti dospěl NSS k závěru, že správní orgány jsou oprávněny měnit svoji rozhodovací praxi a tím prolamovat zásadu legitimního očekávání. Např. v rozsudku sp. zn. 9 As 4/2014 ze dne 17. 4. 2014 NSS uvedl, že změna rozhodovací praxe je možná v případě, kdy dojde: (i) ke změně dotčeného právního předpisu, (ii) změně právních předpisů souvisejících s právním předpisem, podle kterého správní orgán rozhoduje nebo (iii) změna rozhodných skutečností souvisejících s dotčeným předpisem[10]. Dále, v rozsudku sp. zn. 1 Afs 50/2009 ze dne 16. 3. 2010 NSS uvedl, že změna rozhodovací praxe správních orgánu nebo soudů je možná, pokud dosavadní rozhodovací praxe byla v rozporu s právními předpisy[11]. V případě změny rozhodovací praxe správních orgánů lze také analogicky odkázat na usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 4 Ads 77/2007 ze dne 4. 5. 2010, ve kterém NSS uvedl, že změna rozhodovací praxe je možná v případě, že se ve vztahu k interpretaci právního předpisu nabízí nová alternativa, jejíž přesvědčivost je silnější než dosud užívaná interpretace příslušného předpisu[12].
Zásada legitimního očekávání však není absolutní (viz dále); na tomto místě považuji za vhodné upozornit na skutečnost, že např. při ukládání sankce může být převážena zásadou legality nebo zásadou účelnosti sankce – viz rozsudek NSS sp. zn. 6 Ads 84/2012 ze dne 12. 12. 2012[13].
Zásada rovnosti
Zásada rovnosti je upravena v § 7 odst. 1 SŘ následovně: „Dotčené osoby mají při uplatňování svých procesních práv rovné postavení.“ Doktrína k této zásadě primárně uvádí, že rovnost postavení znamená nejen rovnost fyzických a právnických osob v právech a povinnostech během správního řízení, ale i povinnost správního orgánu přistupovat k dotčeným osobám (např. účastníkům správního řízení) stejně[14]. Dále doktrína zdůrazňuje skutečnost, že pod pojmem „rovnost“ nelze mít na mysli rovnost absolutní, ale je jím rozuměna situace, kdy je s dotčenými osobami v obdobných nebo stejných situacích zacházeno stejně, a to s cílem odstranit neodůvodněné diskriminační chování[15].
ÚS se k problematice zásady rovnosti účastníků řízení vyjádřil opakovaně. Primárně je možné odkázat na nález ÚS Pl. ÚS 6/96 ze dne 5. 11. 1996, ve kterém ÚS uvedl, že zásadu rovnosti, která má své ústavní základy v čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „LZPS“), nelze vnímat absolutně, ale relativně s tím, že cílem čl. 1 LZPS je odstranění nedůvodných rozdílů mezi subjekty a případný rozdílný přístup musí být řádně odůvodněn[16]. Obdobně se pak vyjádřil ÚS i v nálezu Pl. ÚS 15/02 ze dne 21. 1. 2003, ve kterém v kontextu mezinárodního práva uvedl, že podstatou porušení zásady rovnosti (resp. zákazu diskriminačního chování) je situace, kdy je s různými subjekty zacházeno rozdílným způsobem, aniž by zde pro takové rozdílné zacházení existoval důvod[17].
K problematice zásady rovnosti účastníků řízení se několikrát vyjádřil i ÚS a NSS. V případě rozhodovací praxe NSS je možné poukázat zejména na rozsudek NSS sp. zn. 2 Ads 171/2015 ze dne 27. 8. 2015, ve kterém NSS uvedl, že zásada rovnosti se aplikuje mimo jiné i prostřednictvím vázanosti správního orgánu vlastní rozhodovací praxí tam, kde mu zákonná úprava poskytuje možnost správního uvážení[18].
[1] Např. zásada zákonnosti (§ 2 odst. 1 SŘ), zásada ochrany dobré víry (§ 2 odst. 3 SŘ), zásada ochrany veřejného zájmu (§ 2 odst. 4 SŘ), zásada materiální pravdy (§ 3 SŘ), zásada rychlosti (§ 6 SŘ).
[2] Např. zásada individualizace sankce, zásada zohlednění majetkových poměrů sankcionovaného subjektu, zásada nullum crimen sine lege.
[3] Cit. z nálezu ÚS: „Ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. l Ústavy), jehož nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky. Tato předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci je vyjádřením maximy, na základě níž se lze v demokratickém právním státě spolehnout na to, že ve své důvěře v platné právo nikdo, tj. fyzická či právnická osoba, nebude zklamán. Pouze takto předvídatelné chování naplňuje v praxi fungování materiálně chápaného demokratického právního státu a vylučuje prostor pro případnou svévoli.“ Dále čl. 1 odst. 1 Ústavy: „Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.“
[4] Viz VEDRAL, Josef: Správní řád: komentář. 2. vydání. Praha: RNDr. Ivana Hexnerová – BOVA POLYGON, 2012, s. 103 a násl. ISBN 978-80-7273-166-4.
[5] Viz ONDRUŠ, Radek: Správní řád: nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. 1. vydání. Praha: Linde Praha, a.s. - Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví B. Hořínkové a J. Tuláčka, 2005, s. 34 a násl. ISBN 80-7201-523-0.
[6] Cit.: „(…) ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod), vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila.“ V této souvislosti je také možné odkázat na rozsudek NSS č.j. 4 As 81/2015 – 120 ze dne 25. 9. 2015: „(…) navrhovatel by se mohl dovolávat legitimního očekávání za předpokladu, že by toto bylo založeno ustálenější dlouhodobou rozhodovací praxí správního orgánu.“
[7] Cit..: „Jinými slovy, zásada legitimního očekávání účastníka správního řízení nemá v žádném případě absolutní hodnotu a je např. omezena jinými zásadami, jež je v rámci správního řízení správní orgán povinen respektovat. Zde musí Nejvyšší správní soud souhlasit s názorem krajského soudu, že zásada legitimního očekávání je omezena zejm. zásadou legality (§ 2 odst. 1 a 2 správního řádu) či zásadou účelnosti a souladu zvoleného řešení s veřejným zájmem (§ 2 odst. 4 správního řádu). Lze tedy přitakat krajskému soudu, že jedním ze závažných důvodů, na základě nichž může správní orgán prolomit legitimní očekávání účastníků správního řízení, by mohl být např. rozpor rozhodování správního orgánu s právními předpisy.“
[8] Cit.: „I pokud by správní orgány ponechávaly vědomě a opakovaně určité delikty nepotrestány, nemohlo by to zaručit beztrestnost dalších přestupců, respektive, ti by se nemohli úspěšně dovolat toho, že jiné srovnatelné případy porušení zákona ponechaly správní orgány bez stíhání a trestu. Stejně tak by se nemohl stěžovatel, který spáchal správní delikt, domoci beztrestnosti s poukazem na jiné případy, v nichž správní orgánům bylo známo, že byl spáchán obdobný delikt, avšak správní řízení nezahájily a pokutu neuložily.“
[9] Cit.: „Nejvyšší správní soud má za to, že existence veřejně přístupných standardů Akreditační komisí posiluje ochranu legitimních očekávání subjektů, jejichž činnost má Akreditační komise hodnotit. Zároveň vytvářením těchto standardů a jejich aplikací Akreditační komise plní svou úlohu spočívající ve standardizaci úrovně vysokoškolského vzdělávání.“
[10] Cit.: „Za racionální (nikoliv svévolnou) změnu správní praxe lze s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem považovat změnu interpretovaného zákona, změnu zákonů souvisejících s interpretovaným předpisem (systematický výklad) a změnu skutečností rozhodných pro interpretaci zákona (teleologický výklad).“
[11] Cit.: „Lze tedy přitakat krajskému soudu, že jedním ze závažných důvodů, na základě nichž může správní orgán prolomit legitimní očekávání účastníků správního řízení, by mohl být např. rozpor rozhodování správního orgánu s právními předpisy.“
[12] Cit.: „Změna judikatury je proto namístě vždy, dospěje-li soud k závěru, že dosud aplikovaná interpretační alternativa není správná, tj. že je z dobrých důvodů méně přesvědčivá než jiné nabízející se interpretace a že i při zohlednění hodnoty, kterou za daných okolností i se zohledněním délky dosavadní aplikační praxe, od níž se má ustoupit, představují právní jistota a s ní spojený zájem na stabilitě právních (a tedy společenských) vztahů, nelze dosavadní interpretaci přesvědčivě hájit“
[13] Cit.: „Nejvyšší správní soud nadto považuje za nutné připomenout, že zásada předvídatelnosti či legitimního očekávání účastníka správního řízení nemá absolutní hodnotu a je omezena mimo jiné dalšími zásadami, které je nezbytné respektovat ve správním řízení. Jedná se například o zásadu legality či zásadu účelnosti a souladu zvoleného řešení s veřejným zájmem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, č. j. 1 Afs 50/2009 - 233; všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu citovaná v tomto rozsudku jsou dostupná na www.nssoud.cz).“
[14] Viz ONDRUŠ, Radek: Správní řád: nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. 1. vydání. Praha: Linde Praha, a.s. - Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví B. Hořínkové a J. Tuláčka, 2005, s. 45. ISBN 80-7201-523-0.
[15] Viz VEDRAL, Josef: Správní řád: komentář. 2. vydání. Praha: RNDr. Ivana Hexnerová – BOVA POLYGON, 2012, s. 94 a násl. ISBN 978-80-7273-166-4.
[16] Cit: „Ústavní zásadu rovnosti, v právech zakotvenou v čl. l Listiny, nelze pojímat absolutně a rovnost chápat jako kategorii abstraktní. Již Ústavní soud ČSFR vyjádřil své chápání rovnosti, v uvedeném článku zakotvené, jako rovnosti relativní, jak ji mají na mysli všechny demokratické ústavy, požadující pouze odstranění neodůvodněných rozdílů (nález Ústavního soudu ČSFR uveřejněný pod č.11 Sbírky usnesení a nálezů ÚS ČSFR). Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět také tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům mezi právními subjekty nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však, že by každému muselo být přiznáno jakékoliv právo.“
[17] Cit.: „Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání s jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněno několik podmínek: S různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.“
[18] Cit.: „Ve správním právu je ústavní zásada rovnosti vyjádřena principem zásadní vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení a pokud se taková praxe vytvořila…“
Diskuze k článku ()