V odst. 1 jsou uvedeni veřejní funkcionáři, které bychom mohli označit za politiky, ale i někteří další představitelé orgánů veřejné moci – typicky poslanci, senátoři, členové vlády, starostové, uvolnění zastupitelé, viceprezident a prezident NKÚ, členové bankovní rady ČNB atd. V odst. 2 jsou pak uvedeni funkcionáři, které označujeme jako nepolitiky, tj. vedoucí úředníci státní správy a samosprávy, příslušníci bezpečnostních sborů, soudci, státní zástupci a další. Těmto funkcionářům zákon ukládá celou řadu povinností. Ty nejdůležitější jsou uvedeny v § 3 – nalezneme zde tzv. prevenční povinnost, tj. povinnost předcházet situacím, ve kterých nastává konflikt osobního zájmu se zájmem, který je veřejný funkcionář povinen z titulu své funkce prosazovat nebo hájit. Na tuto povinnost navazuje povinnost upřednostňovat v případě střetu zájmů ty zájmy, které je veřejný funkcionář povinen prosazovat nebo hájit. Zákon tedy předpokládá, že veřejní funkcionáři se při výkonu funkcí do střetu zájmů dostávají, pouze na ně apeluje, aby se v takové situaci chovali určitým způsobem. Další významnou povinností je zákaz zneužití postavení pro soukromý prospěch. Veřejný funkcionář tedy například nesmí dát svolení ke svému vyobrazení či využití svého jména pro komerční účely, nesmí využít informace, ke kterým má z titulu své funkce přístup, pro získání majetkového či jiného osobního prospěchu apod.
Další povinnosti a zákazy nalezneme v § 4 až 6 zákona. Najdeme zde omezení některých činností, například výkonu podnikání, pro některé veřejné funkcionáře, dále neslučitelnost funkcí či zákaz konkurence.
Povinnost učinit oznámení o osobním zájmu
Blíže bych se rád zastavil u povinnosti učinit oznámení o osobním zájmu. Tato povinnost dopadá na situace, kdy se veřejný funkcionář účastní jednání státních orgánů, orgánů územních samosprávných celků nebo právnických osob zřízených zákonem, kde je oprávněn hlasovat či vystoupit v rozpravě nebo kde předkládá návrh, a to pokud má na projednávané věci nějaký osobní zájem. Tento osobní zájem nemusí být nutně majetkový, může souviset s výhodou pro jeho osobu blízkou apod. V těchto situacích má veřejný funkcionář povinnost vystoupit na jednání orgánu a sdělit osobám, které jsou odpovědné za přijetí daného rozhodnutí, to, že na věci má osobní zájem a jaký ten zájem je. Trochu paradoxním se může zdát, že za nesplnění této povinnosti mu hrozí pouze přestupková odpovědnost, tj. uložení pokuty. Další následky zákon s porušením této povinnosti nespojuje. Tedy, i když dotyčný má na projednávané věci osobní zájem, je oprávněn v rozpravě vystupovat a hlasovat pro ni, a přijaté usnesení daného orgánu je platné. Ambicí tohoto ustanovení tak není zamezit veřejným funkcionářům v rozhodování, ale pouze zajistit, aby všechny osoby, které jsou za přijetí rozhodnutí odpovědné, byly včas seznámeny se všemi okolnostmi, které na rozhodnutí mohou mít vliv. Včetně toho, že jedna z osob, která se na rozhodnutí podílí, je na věci osobně zaangažovaná.
Povinnost oznamovat činnosti, majetek a závazky
Veřejný funkcionář je také povinen podávat Ministerstvu spravedlnosti oznámení podle § 9 až 11 a § 12 odst. 4. Jedná se o povinnost oznamovat své činnosti, majetek a závazky. Zde bych rád uvedl, že tato povinnost je z pohledu zákona vnímána spíše akcesoricky, tzn. není hlavním účelem zákona o střetu zájmů, ale má být spíše nástrojem kontroly toho, že veřejný funkcionář plní své primární povinnosti a svou funkci vykonává řádně. To však neznamená, že veřejný funkcionář je povinen oznamovat ministerstvu jakékoli činnosti, jakýkoli majetek. Oznamovací povinnost dopadá pouze na taxativně vymezené skutečnosti. V případě činností se jedná například o podnikání, činnost v pracovním či služebním poměru, činnost v orgánech obchodních korporací. Pokud jde o majetek, dopadá oznamovací povinnost předně na nemovité věci, cenné papíry, podíly v obchodních korporacích, také věci movité, peníze na účtu či v hotovosti, avšak pouze pokud přesáhnou zákonem stanovený limit. V případě příjmů dopadá oznamovací povinnost pouze na příjmy vedlejší, tzn. nikoli na příjmy, na které má veřejný funkcionář nárok z titulu své funkce, ale na příjmy, které vydělává tzv. bokem. Pokud jde o závazky, dopadá oznamovací povinnost pouze na nesplacené závazky, pokud přesáhnou k určitému datu či za určité období zákonem stanovený limit. Všechna tato oznámení je veřejný funkcionář povinen činit jak při vstupu do funkce, tak posléze v průběhu výkonu funkce a při ukončení funkce.
Pokud jde o vstupní oznámení, jedná se o novinku zavedenou zákonem č. 14/2017 Sb. s účinností od 1. 9. 2017, která měla za cíl nastavit jakousi přehlednou startovací čáru, tzn. udělat si dobrý přehled o tom, v jakém stavu veřejný funkcionář vstupuje do funkce, a s tímto stavem poměřovat příjmy, majetek a další skutečnosti, k nimž dochází při výkonu funkce. Bez toho, aby měl kontrolní orgán dobrý přehled o tom, s čím funkcionář nastupuje do funkce, by měla oznamovací povinnost jen omezenou vypovídací hodnotu. Veřejný funkcionář dále v průběhu výkonu funkce a při jejím ukončení pouze oznamuje změny v majetku či vykonávaných činnostech, k nimž během období výkonu funkce v kalendářním roce došlo. Veškerá oznámení jsou činěna elektronicky prostřednictvím webového formuláře na stránkách Ministerstva spravedlnosti, resp. na jím provozované doméně http://cro.justice.cz. Oznámení jsou uchovávána po dobu 5 let od skončení funkce, tzn. po celou dobu funkce a ještě 5 let poté, co veřejný funkcionář skončí.
Centrální registr oznámení
K evidenci a uchovávání oznámení slouží Centrální registr oznámení, který byl zřízen v působnosti Ministerstva spravedlnosti k 1. 9. 2017 jako mechanismus určité kontroly. Jednalo se o poměrně průlomový krok, protože do té doby byla jednotlivá oznámení veřejných funkcionářů uchovávána pouze v lokálních registrech spravovaných příslušnými obcemi, kraji nebo některými státními orgány. To se neukázalo jako efektivní, protože tím, že neexistoval žádný komplexní přehled o tom, jaké osoby jsou veřejnými funkcionáři a které z nich oznamovací povinnost plní, a dále tím, že tyto registry nebyly vždy vedeny a spravovány správně, docházelo k poměrně častému zanedbávání nebo neplnění oznamovací povinnosti, zejména v prostředí malých obcí. Centrální registr oznámení dnes obsahuje jedinou a úplnou evidenci veřejných funkcionářů s oznamovací povinností a jimi podávaných oznámení. Lze mezi nimi vyhledávat podle jména a příjmení veřejných funkcionářů, organizace, ve které působí, funkce, kterou zastávají, nebo období, za které oznámení podali.
Po celou dobu, po kterou jsou oznámení v centrálním registru uchována, je zaručeno právo veřejnosti do něj nahlížet. Pro účely nahlížení lze veřejné funkcionáře rozdělit do dvou skupin, jak uvedeno shora. První skupinou jsou tedy politici a vrcholní představitelé některých orgánů veřejné moci podle § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, druhou pak nepolitici uvedení v § 2 odst. 2 zákona o střetu zájmů. U první skupiny má veřejnost možnost nahlížet do registru prostřednictvím internetu bez jakýchkoli administrativních omezení. Tedy každý, kdo má internet, si může vyhledat oznámení veřejného funkcionáře uvedeného v § 2 odst. 1. V případě druhé skupiny je tato možnost omezena tím, že je vázána na předchozí individualizovanou žádost, kterou ministerstvo nejdříve posoudí, ztotožní žadatele, ověří jeho existenci a až následně vygeneruje žadateli přihlašovací údaje do registru, které mají platnost půl roku. To však neznamená, že by za splnění těchto podmínek byly veřejnosti přístupné všechny údaje z registru. V případě všech veřejných funkcionářů nejsou dostupné údaje týkající se data a místa narození, také data, která identifikují oznamovanou nemovitou věc, a dále údaje, které veřejný funkcionář oznamuje Ministerstvu spravedlnosti dobrovolně, bez toho, aby mu to zákon ukládal, typicky adresa pro doručování či různé poznámky a vysvětlivky, které uvádí v rámci oznámení. Rozsah nahlížení je také vymezen v závislosti na významu zastávané funkce. Zatímco oznámení funkcionářů na ústřední úrovni jsou za uvedených podmínek dostupná v podstatě v celém rozsahu, v případě komunální úrovně a nepolitiků je rozsah nahlížení podstatně omezen. V těchto případech se typicky veřejnosti nezpřístupňují údaje o oznámených movitých věcech, závazcích, a pokud jde o neuvolněné volené funkcionáře obcí ani údaje o příjmech, s výjimkou neuvolněných funkcionářů statutárních měst. Zcela zvláštní postavení mají soudci, jejichž oznámení nejsou evidována v registru, ale v listinné podobě u Nejvyššího soudu a nikdo další k nim nemá přístup. Dále mají zvláštní postavení také státní zástupci, příslušníci Policie ČR a příslušníci GIBS, jejichž oznámení se veřejnosti nezpřístupňují ani na základě žádosti podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Tato zvláštní úprava byla ve vztahu k těmto funkcionářům zaujata zejména s ohledem na riziko vydíratelnosti, které u nich existuje, proto zákonodárce viděl potřebu posílit jejich ochranu.
Vedle veřejnosti mají do registru přístup také některé orgány veřejné moci, a to v plném rozsahu. Jde zejména o orgány činné v trestním řízení, přestupkové orgány, soudy, zpravodajské služby, orgány finanční správy a Ministerstvo financí. Tím je poměrně zásadním způsobem posílena využitelnost údajů evidovaných v Centrálním registru oznámení a také podstatným způsobem posílena kontrola nad řádným výkonem funkce veřejných funkcionářů.
Kontrola oznámení
Pokud jde o kontrolní činnost vykonávanou Ministerstvem spravedlnosti, ta spočívá zejména v ověřování včasnosti, úplnosti a pravdivosti podávaných oznámení. Pro tento účel byl Ministerstvu spravedlnosti zřízen přístup do některých dalších registrů a informačních systémů veřejné správy, především do základního registru obyvatel, katastru nemovitostí, centrálního registru vozidel a veřejných rejstříků. Hlavní těžiště kontrolní činnosti ministerstva tedy spočívá v porovnávání údajů, které jsou uvedeny v oznámení veřejného funkcionáře, s údaji uvedenými v těchto jiných registrech a informačních systémech veřejné správy, popřípadě s údaji, které jsou veřejně dostupné. Ministerstvo spravedlnosti může také těžit z informací, které mu plynou z podaných podnětů veřejnosti, neboť každý, kdo zná nebo ví skutečnosti, které by mohly nasvědčovat nepravdivosti nebo neúplnosti údajů uvedených v oznámení veřejných funkcionářů, má možnost se na ministerstvo obrátit a žádat prošetření případu. Ministerstvo spravedlnosti má pak povinnost do 30 dnů takovému oznamovateli sdělit, jak bylo s jeho podnětem naloženo. Podnět k prošetření lze podat i anonymně, čímž je podstatným způsobem posílen přínos a význam tohoto institutu. Mimoto Ministerstvo spravedlnosti provádí kontrolu, spíše doplňkově, také z vlastní iniciativy.
Přestupky na úseku střetu zájmů
Pokud ministerstvo zjistí, že v případě konkrétního veřejného funkcionáře došlo k jednání, které má znaky přestupku, je povinno tuto skutečnost bezodkladně oznámit příslušným orgánům k projednání přestupku podle zákona o střetu zájmů. Těmito orgány jsou obecní úřady obcí s rozšířenou působností, místně příslušné podle místa trvalého pobytu veřejného funkcionáře, nebo Úřad pro ochranu osobních údajů, pokud jde o přestupky spáchané na úseku neoprávněného nakládání s osobními údaji. V úvahu přichází také spolupráce se správcem daně, který má možnost v případě podezření na disproporci nebo nepoměr mezi tvrzenými či oznámenými příjmy veřejného funkcionáře a jeho skutečnými příjmy ve výši 5 milionů Kč a více vyzvat tohoto funkcionáře k prokázání příjmů, popřípadě za splnění dalších podmínek k prohlášení o majetku a následně mu doměřit daň či stanovit sankci.
Přestupky podle zákona o střetu zájmů jsou jinak sankcionovány v závislosti na povaze a závažnosti příslušného přestupku. Na základě tohoto kritéria můžeme přestupky v zákoně o střetu zájmů rozdělit do tří kategorií:
- nejméně závažné přestupky – například nepodání oznámení, uvedení nesprávných, nepravdivých či neúplných údajů v oznámení. Tyto přestupky lze sankcionovat pokutou až do výše 50 000 Kč.
- středně závažné přestupky – lze sem zařadit výkon činnosti neslučitelné s výkonem funkce, například podnikání. Tyto přestupky lze sankcionovat pokutou až do výše 250 000 Kč.
- nejzávažnější přestupky – porušení zákazu konkurence podle § 6 zákona o střetu zájmů, za nějž lze uložit pokutu až do výše 500 000 Kč.
Dříve, tj. do účinnosti zákona č. 14/2017 Sb., přestupky takto rozděleny nebyly, existovala pouze jedna kategorie přestupků podle zákona o střetu zájmů z hlediska závažnosti, přičemž za všechny tyto bylo možné uložit pokutu do výše 50 000 Kč. Nebyla stanovena ani žádná dolní hranice pokuty, což v praxi znamenalo, že přestupkové orgány ukládaly pokutu v naprosto minimální výši nebo ukládaly pouhé napomenutí či upustily od uložení sankce. Současnou právní úpravou jsou trest napomenutí a možnost upuštění od uložení trestu zásadní měrou omezeny. I nadále však zůstává problémem jakási nejednotnost rozhodování o přestupcích přestupkovými orgány napříč Českou republikou. Totožné jednání bývá některým přestupkovým orgánem trestáno pouze napomenutím, jiným pokutou. Liší se také výše ukládaných pokut, aniž by byla řádně zohledněna závažnosti či recidiva. To chce Ministerstvo spravedlnosti eliminovat přípravou metodiky pro přestupkové orgány, kde by měly být stanoveny základní směrnice, jak přestupky posuzovat. Ukazuje se totiž, že mnohé obecní úřady obcí s rozšířenou působností s touto agendou nemají skoro žádné zkušenosti. Jsou orgány, které řešily už několik desítek těchto přestupků a naopak úřady, kde dosud žádný případ neřešily. Do budoucna by eventuálně šlo uvažovat o změně věcné příslušnosti k rozhodování o přestupcích, bude ale záležet na politické vůli a samozřejmě by toto téma mělo být podrobeno zevrubné odborné diskuzi. Lze uvažovat, že ministerstvo má z titulu správce registru a centrálního evidenčního orgánu patrně nejlepší přístup k informacím potřebným pro vyhodnocování těchto případů a kompletní přehled o tom, kteří veřejní funkcionáři svou povinnost plní a kteří nikoli. Dá se tedy svým způsobem říci, že má nejlepší předpoklady pro to, aby o těchto přestupcích samo rozhodovalo.
Konference Právo ve veřejné správě 2018
Dne 27. listopadu 2018 se v Praze konal již 7. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Konference tematicky navazuje na odborný kongres PRÁVNÍ PROSTOR a je určena pro zástupce z řad státní správy a samosprávy. Letos vystoupilo 7 přednášejících odborníků z oblasti právní praxe i teorie. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.
Diskuze k článku ()