V listopadu vystoupíte na konferenci Právo ve veřejné správě s příspěvkem „Systémová podjatost v judikatuře NSS“. Co si pod „systémovou podjatostí“ mohou čtenáři představit?
Jedná se o podjatost, která plyne ze zaměstnaneckého, služebního či obdobného vztahu rozhodující úřední osoby k účastníku řízení, do jehož orgánů je úředník zařazen a jehož zájmy mohou být v řízení dotčeny. Označení systémová podjatost proto, že se její důvody týkají všech osob zařazených do úřadu, a také proto, že je důsledkem nastavení systému organizace veřejné správy. Soudní judikatura i právní doktrína tento typ podjatosti v minulosti spojovala především s řízením, v němž rozhoduje orgán územního samosprávného celku v přenesené působnosti ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku (typicky rozhodování o kácení stromů, pokud je žadatelem obec, územní či stavební řízení, v němž je stavebníkem obec či kraj). Taková podjatost je vlastně důsledkem systému nastavení působnosti správních orgánů a povahy právních vztahů mezi těmito orgány a zaměstnanci subjektu (územního samosprávného celku), do něhož jsou tyto orgány zasazeny, a v nichž zaměstnanci působí jako úřední osoby. Tento typ podjatosti tak plyne z institucionálního uspořádání veřejné správy (tzv. smíšeného modelu) a povahy právních vztahů mezi územním samosprávným celkem a jeho úředníky. Úředník se z povahy těchto vztahů dostává pod faktický vliv zájmů obce či kraje a nelze na něj hledět jako na nestranného.
Problém tkví v tom, že správní řád tento typ podjatosti nijak neupravil (ačkoliv v návrhu správního řádu z roku 2005 se původně s jeho úpravou počítalo) a byl řešen pouze soudní judikaturou. Ta tuto specifickou podjatost jako důvod pro vyloučení úředníka z rozhodování nejprve odmítla, avšak dvě pozdější usnesení rozšířeného senátu NSS z roku 2012 dovodila, že zaměstnanecký či jemu obdobný vztah sice nezakládá automaticky systémovou podjatost, ale představuje tzv. riziko systémové podjatosti, tj. je signálem pro pečlivé zkoumání takové podjatosti. Ta může být shledána tehdy, pokud je zde tento zaměstnanecký či obdobný poměr k subjektu veřejné správy, v řízení je dán zájem tohoto subjektu na výsledku řízení a k tomu přistoupí další skutečnosti, které mohou ovlivnit postoj úředních osob. Toto třetí kritérium však způsobilo, že každý případ a překročení onoho rizika je třeba dle judikatury zkoumat individuálně v každé kauze, neřkuli že NSS v usnesení rozšířeného senátu připustil, že stejné systémové riziko existuje nejen v rozhodování úředníků územních samospráv, ale i v případě zaměstnanců státu.
Jaké konkrétní praktické souvislosti má systémová podjatost pro činnost územně samosprávných celků?
Tento typ podjatosti plyne ze smíšeného modelu veřejné správy, takže je takříkajíc zakódován v organizaci veřejné správy; to již nelze prakticky změnit, pouze na to vhodně reagovat. Rozhodující úředníci si musejí být tohoto rizika vědomi a měli by v oblastech, které jsou již judikovány (nejedná se jen o kácení stromů či řízení dle stavebního zákona, ale například i případy, kdy má obec s investorem, který je účastníkem řízení před orgánem obce, smlouvu o spolupráci nebo mu nabídla nějakou investiční pobídku) sami vyvolat rozhodování o svém případném vyloučení, resp. delegaci. Jinak riskují, že meritorní rozhodnutí bude nezákonné pro vadu. Na druhou stranu, a to bych byl rád, aby se stalo obecnějším poselstvím mého vystoupení, není třeba tento koncept hyperbolizovat nebo podlehnout nějaké hysterii, že každé námitce systémové podjatosti je třeba automaticky vyhovovat. Recentní judikatura NSS dokonce připustila, že nikoliv každá námitka je způsobilá odkrýt toto riziko a že lze připustit i situaci, kdy se správní orgán nemusí takovou námitkou vůbec zabývat.
Systémová podjatost se dostala do správního řádu, od 1. listopadu 2018 nabylo účinnosti ust. § 14 odst. 2 správního řádu. Co nového to pro nás – občany – znamená?
Na tuto novelu existují rozporuplné názory a judikatura k ní se teprve tvoří. Na rozdíl od uváděné judikatury, která pracuje s tím, že zaměstnanecký poměr zakládá riziko, které je třeba preventivně zkoumat, novela šla opačným směrem a zavedla vlastně fikci nevyloučení z důvodu zaměstnaneckého poměru. To sice odpovídá i závěrům výše uvedené judikatury, podle níž k vyloučení jen pracovněprávní poměr nestačí, pokud k němu nepřistoupí další závažné skutečnosti, avšak v praxi půjde o to, aby účastníkovi řízení vůbec byla dána procesní možnost námitku systémové podjatosti účinně vznést. Námitka založená jen na pracovněprávním či obdobném vztahu úředníka nebude mít žádnou procesní relevanci a správní orgány o ní nebudou muset formálně rozhodnout. Pro občana to bude znamenat namítat mnohem adresněji a zřejmě velmi podrobně konkretizovat ony další okolnosti, z nichž lze systémovou podjatost dovodit.
Poněkud „nesystémově“ působí v oblasti systémové podjatosti to, že navzdory této novele se pracuje se systémovou podjatostí v některých speciálních úpravách, kupříkladu v zákoně o odpovědnosti za přestupky, podle něhož již prosté účastenství územního samosprávného celku v řízení vede k vyloučení orgánu tohoto celku z rozhodování, tj. jinak řečeno, úředník obce nemůže projednávat přestupek této obce a je vyloučen přímo ze zákona. Stejně tak je systémová podjatost důvodem pro změnu příslušnosti ve vyvlastňovacím řízení, je-li vyvlastnitelem, vyvlastňovaným nebo jiným účastníkem vyvlastňovacího řízení obec, jejíž obecní úřad je příslušným k tomuto vyvlastňovacímu řízení. Dostáváme se tak do poněkud paradoxní situace, kdy zákonodárce v některých typech řízení konstruuje systémovou podjatost automaticky s tím, že vede rovnou ze zákona ke změně příslušnosti, avšak obecné pravidlo ve správním řádu je nyní přesně opačné.
Dlužno však říci, že rozumím i motivům, které k přijetí této novely vedly, neboť institut systémové podjatosti byl řadou účastníků zneužíván k procesním obstrukcím a v mnoha případech k řetězení rozhodování, neboť o tom, zda jsou úředníci v prvním stupni skutečně tzv. systémově podjatí, se musí rozhodovat hierarchicky od nadřízené úrovně (v případě krajských úřadů to znamená zapojení příslušného rezortního ministerstva) až po úroveň rozhodujícího úředníka. Vůči každému takovému rozhodnutí je navíc přípustné odvolání. Navíc se koncept systémové podjatosti začal používat nejen v řízeních před orgány územní samosprávy při výkonu přenesené působnosti, ale rovněž v řízeních před orgány státní správy nebo před orgány územní samosprávy, avšak ve věcech spadajících do jejich samostatné působnosti.
Vzhledem k názvu Vašeho konferenčního příspěvku je systémová podjatost patrně často na stolech soudců NSS. Můžete poodhalit, jaké otázky NSS ve vztahu k systémové podjatosti dosud řešil?
Byť jsem zvolil toto téma pro své vystoupení, nemyslím, že jde o otázku, která by byla řešena v poslední době příliš často. Pokud, tak právě spíše v poloze, že účastník řízení uplatnil námitku systémové podjatosti jako součást určité obstrukční strategie. Například poměrně často se tato taktika vyskytuje v přestupkovém řízení, v němž účastník namítne podjatost všech zaměstnanců orgánu prvního stupně i odvolacího orgánu a procesně se tak snaží paralyzovat řízení s tím, že správní orgány nestihnout přestupek projednat v promlčecí době. V takových případech vzniká obecnější otázka, zda je taková námitka vůbec způsobilá formálního projednání; správní orgány se v atmosféře jakési již zmíněné hyperbolizace systémové podjatosti obávají procesních vad a z opatrnosti raději takové námitky vypořádají, a to v již uváděném řetězení od shora dolů. Význam recentní judikatury NSS je tak spíše v tom, že koriguje toto až bezbřehé používání systémové podjatosti i v případech, kde systémová podjatost nepřichází v úvahu. Konkrétně lze zmínit rozsudek druhého senátu NSS, který v dubnu letošního roku rozhodl, že při výkonu samostatné působnosti nepřichází systémová podjatost vůbec do úvahy, byť právě některá ministerstva v rámci rozhodování o námitkách podjatosti delegovala celá řízení spadající do samostatné působnosti kraje na jiný kraj. Zde naopak hrozí až porušení práva územních samosprávných celků na samosprávu.
Konference Právo ve veřejné správě je určena – jak název napovídá – zejména zástupcům veřejné správy. Máte při své rozhodovací činnosti na NSS dojem, že veřejná správa je skutečně službou veřejnosti, jak stanoví ust. § 4 odst. 1 správního řádu?
Vámi zmíněné ustanovení správního řádu považuji za důležité, ale je třeba si uvědomit, že upravuje poměrně ambiciózní koncepci správy jako služby. To zejména v právním a politickém prostředí, v němž úřednictvo historicky (a nemám na mysli jen období socialismu) bylo vedeno chovat se k občanům spíše opačně, tedy z pozice nadřazené státní moci. Je to navíc představa, kterou ne vždy lze zcela naplnit. Veřejná správa nejenom slouží, ale také rozhoduje o veřejných subjektivních právech a povinnostech a je jí svěřeno i jejich vynucování (exekuce). Služba implikuje vzájemný a rovnocenný vztah poskytovatele a jeho klienta, což nelze vždy v případě rozhodování naplnit, resp. mohou se pak střetnout představy občana o tom, že úředník má vždy sloužit jeho zájmům s tím, že úředník o tomto občanovi nestranně a autoritativně rozhoduje, přičemž musí sledovat práva a zájmy i jiných a zájem veřejný. Pojetí správy jako služby proto má i své přirozené mantinely, ale jistě platí, že veřejná správa by měla být otevřená, transparentní a maximálně vstřícná. Pokud jste se tázala na to, zda tomu tak v realitě je, nerad bych zobecňoval a činil nějaké fatální závěry – na to jsem na NSS příliš krátkou dobu, nehledě k tomu, že při soudním přezkumu dostáváte vlastně zkreslený obrázek o skutečné realitě. K soudnímu přezkumu se dostávají ty negativní případy, kdy je občan s poskytnutím „služby“ nespokojen, ať už důvodně či nedůvodně. Příklady „správné a dobré praxe“, kdy jsou s výsledkem spokojeny obě strany vztahu, se k soudu vlastně nedostanou.
Je dobré si ale uvědomit, že vztah služby by měl být takto vnímán oboustranně, tj. i my občané bychom se měli k úředníkům chovat jako jejich klienti, tj. přinejmenším slušně (někdy se mi zdá, že jako klienti přistupujeme k úředníkům s určitou apriorní nedůvěrou). Mezi poskytovatelem a klientem má být vztah vzájemné důvěry a porozumění, a to možná někdy chybí oběma stranám – veřejné správě i jejím klientům.
-52b012d5.png)
Diskuze k článku ()