Úvod
V souvislosti s letošním tématem Weyrových dnů právní teorie 2017 "Právo a politika" mne zaujala nejvíce ta část, která se týkala fenoménu posledních let, a to problému tzv. soudcovské politiky. Tato problematika vystává do popředí mimo jiné v souvislosti s judikaturou správních soudů, která se týká problematiky shromažďovacího práva, které je tradičně zařazováno mezi práva politická. Nejvíce se tato debata rozhořela v souvislosti s judikáty Nejvyššího správního soudu (dále jen "NSS") známými pod označeným "Křišťálová noc I." a "Křišťálová noc II." Ačkoliv diskuzí či článků na tyto rozsudky NSS bylo již mnoho, nelze odhlédnout od toho, že v rámci shromažďovacího práva došlo poměrně k velké novelizaci. Ve vazbě na tuto novelizaci vyvstává otázka, zda shora uvedené rozsudky měly vliv na podobu současné platné a účinné právní úpravy. Pokud ano, jaké to má další důsledky pro právní prostředí.
V rámci svého příspěvku hodnotím též judikaturu správních soudů v oblasti rozpuštění shromáždění, zejména ve vazbě na použité prostředky obrany proti takovému omezení shromažďovacího práva. Následně odpovídám na otázku, zda i v těchto oblastech je judikatura správních soudů podřaditelná pod termín tzv. soudcovské politiky. Judikatura správních soudů se zejména promítá v problematice zákazů a rozpuštění shromáždění, které představují jednoznačné nejzásadnější omezení tohoto ústavně garantovaného práva.
Rozsudky o tzv. Křišťálových nocích aneb jejich vliv na vývoj právní úpravy
Rozsudek NSS ze dne 5. 11. 2007, č. j. 8 As 51/2007 - 67, publikovaný pod č. 1468/2008 Sb. NSS, je označován jako "Křišťálová noc I.". Ačkoliv to nebylo nosným důvodem uvedeného rozsudku NSS, byl v něm vysloven právní názor, dle něhož správní orgán mohl odůvodnit zákaz shromáždění jeho nedovoleným účelem, byť i odlišným od účelu oznámení. Takový závěr ale musí správní orgán prokázat a nese tomu odpovídající důkazní břemeno. Právní úprava zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, obsahovala až do 31. 10. 2016 (dále jen "zákon o právu shromažďovacím") v § 10 odst. 1 to, že úřad, jemuž bylo shromáždění oznámeno, jej zakáže, jestliže by oznámený účel shromáždění směřoval k výzvě popírat nebo omezovat osobní, politická nebo jiná práva občanů pro jejich národnost, pohlaví, rasu, původ, politické nebo jiné smýšlení, náboženské vyznání a sociální postavení nebo k rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti z těchto důvodů (viz § 10 odst. 1 písm. a) zákona o právu shromažďovacím); dopouštět se násilí nebo hrubé neslušnosti (viz § 10 odst. 1 písm. b) téhož zákona) či jinak porušovat ústavu a zákony (viz § 10 odst. 1 písm. c) téhož zákona). Zákon hovořil o omezení shromažďovacího práva v podobě zákazu shromáždění toliko ve vztahu k oznámenému účelu shromáždění, který je možné zkoumat. Rozsudek Křišťálová noc I. svým závěrem šel nepochybně za meze stanovené zákonem. Tento rozsudek nepochybně připustil, že zákaz shromáždění může být dán nejen zákonem, ale takové omezení může být dáno též aplikací ústavních či mezinárodních norem, popř. základních právních principů, které mohou kolidovat s právem shromažďovacím.
Doc. Bartoň se ve svém příspěvku pro Časopis pro právní vědu a praxi ve vztahu k předpokládanému účelu shromáždění ve smyslu rozsudku Křišťálová noc I. zabýval též testem ústavnosti omezení shromažďovacího práva, které se zde nepochybně aplikuje.[1] Ve vztahu k podmínce stanovení omezení zákonem uvedl dva možné přístupy. První přístup spočívá v možnosti chápat výše nastíněný výklad jdoucí nad rámec oznámeného účelu shromáždění tak, že se při tomto výkladu pohybujeme v mezích shromažďovacího práva (§ 10 zákona o právu shromažďovacím), který je vykládán extenzivně či teologicky. V souvislosti s tímto přístupem musím nepochybně souhlasit s doc. Bartoněm, že tento přístup koliduje s principem, že zákonné výjimky z ústavně zaručených práv a svobod musí být vykládány restriktivně a s tím souvisí podmínka jasného a předvídatelného omezení shromažďovacího práva. Zákon o právu shromažďovacím ve svém § 10 odst. 1 jednoznačně hovořil o "oznámeném účelu shromáždění", kdy tak zcela pregnantně a úzce vymezil rozsah posuzování účelu shromáždění. Možnost využití teologického či extenzivního výkladu by přicházela v úvahu pouze tehdy, pokud by text zákona byl zcela nejednoznačný, což v daném případě nebylo naplněno, jelikož zákon o právu shromažďovacím vymezil celou problematiku poměrně úzce, tj. hovořil toliko o oznámeném účelu shromáždění. [2] Jsem toho názoru, že v daném případě NSS svým výkladem jakýmsi způsobem nedotvořil zákonodárcem výslovně nevymezený rozsah posuzování účelu shromáždění, ale zcela toto ustanovení "novelizoval" bez respektování jednoznačného jazykového znění § 10 zákona o právu shromažďovacím. V tomto smyslu chápu NSS jako politického aktéra, který svým výkladem dotvořil zákon, ačkoliv jeho výslovné znění naznačovalo zcela odlišnému výkladu, který byl pro obyčejného uživatele zřejmý již ze samotného přečtení textu zákona. Nepochybně chápu úmysl NSS, že chtěl jít cestou spravedlnosti, a proto vytvořil výše zmíněnou doktrínu. Doc. Bartoň ale trefně popisuje ve svém článku úskalí této doktríny, kdy tyto nedostatky nebyly doposud odstraněny bližším vymezením, ať už v judikatuře správních soudů či na poli teoretickém.
Druhou možností chápání podmínky omezení stanoveného zákonem je dle doc. Bartoně omezení shromažďovacího práva mimo rámec čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv a svobod či čl. 11 odst. 2 Evropské úmluvy. Tudíž by šlo o aplikaci jiného základního práva či ústavní hodnoty, jež by kolidovaly s právem shromažďovacím, i když takový přístup má svá úskalí. Ani jedna z obou výše nastíněných možností chápání podmínky omezení stanové zákonem není nejvhodnější.
V testu ústavnosti omezení shromažďovacího práva má význam též podmínka existence legitimního cíle omezení, jakož i podmínka nezbytnosti omezení v demokratické společnosti. Posledně zmíněná podmínka, jak správně uvádí doc. Bartoň, nepochybně vyžaduje, aby preventivní opatření, jakým bezpochyby zákaz shromáždění je, bylo pod přísnější kontrolou, než jiné způsoby omezení shromažďovacího práva, jako je např. rozpuštění shromáždění, zásahy proti jednotlivým účastníkům shromáždění ze strany policistů z důvodu páchání přestupků proti shromažďovacímu právu apod.
Ve vazbě na Křišťálovou noc I. je vhodné upozornit také na rozsudek NSS ze dne 21. 2. 2008, č. j. 2 As 17/2008 - 77, publikovaný pod č. 5/2008 Sb. NSS. Ve zmíněném rozsudku dospěl NSS k závěru, že rozhodnutí o zákazu shromáždění vydané po uplynutí tří dnů podle tehdejšího znění § 11 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím, je nezákonné. Ačkoliv žádná souvislost tohoto rozsudku s Křišťálovou nocí I. není patrná, přesto je zde určitá souvislost, která způsobovala tiché napětí mezi oběma těmito rozsudky. Rozsudek NSS sp. zn. 2 As 17/2008 (dále jen "kauza Plzeň") se zaměřoval na lhůtu, do kdy je možné vydat rozhodnutí o zákazu shromáždění. Naproti tomu Křišťálová noc I. fakticky uplynutí této lhůty a nečinnost správního orgánu zcela tiše akceptovala, což jistě nebylo též vhodným přístupem. Takový přístup umožnil, že správní orgán mohl zkoumat předpokládaný účel shromáždění bez ohledu na jakýkoliv časový úsek. Křišťálová noc I. byla o pár měsíců starším rozsudkem, ale přesto jisté tiché pochybení v akceptování nerespektu zákonných lhůt nebylo žádoucí. V kauze Plzeň bylo zdůrazněno, že umožnění konání shromáždění musí být pravidlem, kdežto možnosti jeho zákazu je třeba vykládat restriktivně. "Proto také je logika zákona zjevně nastavena tak, že favorizuje svolavatele a naopak velmi omezuje správnímu úřadu volnost v tom, do kdy a z jakých důvodů může předem shromáždění zakázat. Toto "nastavení" je plně pochopitelné při uvědomění si podstaty oznamovacího principu a možnosti správního úřadu ve většině případů dešifrovat skutečné důvody konání shromáždění, které opravdu mohou mnohdy kolidovat se zákonem. Jde tedy o to, aby již ve fázi oznámení konání shromáždění nevedla praxe správních úřadů k nastavení restriktivně pojatých "filtrů", které by ve svém důsledku znemožňovaly realizaci tohoto ústavně zaručeného základního práva." Z citovaného rozsudku dále vyplynulo, že není možné přeceňovat splnění oznamovací povinnosti dle zákona o právu shromažďovacím či zákaz shromáždění. Pouhá skutečnost, že bylo či nebylo shromáždění zakázáno, ještě neřeší veškeré praktické problémy. NSS zdůraznil, že pokud po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí o zákazu shromáždění správní úřad zjistí okolnosti, pro které se tak mělo stát, je možné rozpustit takové shromáždění, jestliže se podstatně odchýlilo od účelu oznámeného tak, že v průběhu určitého konkrétního shromáždění nastaly okolnosti, které by odůvodnily jeho zákaz. V tomto případě byl zdůrazněn princip proporcionality, který by byl narušen. Pokud by bylo umožněno správnímu úřadu vydat rozhodnutí o zákazu shromáždění i po uplynutí zákonné lhůty, tak by nepochybně došlo k připuštění nepředvídatelného řešení a svolavatel by se musel do poslední chvíle obávat, zda jeho shromáždění bude či nebude zakázáno. I když Křišťálová noc I. stanovila možnost zkoumání i předpokládaného účelu shromáždění, který může být skryt za formálně řádně oznámeným účelem shromáždění, tak rozsudek v kauze Plzeň výslovně dokorigoval možnosti, do kdy je možné rozhodnout o zákazu shromáždění a po uplynutí zákonných lhůt pro takové rozhodnutí využít případně jiné možnosti omezení shromažďovacího práva. Kauza Plzeň tak trochu zmírnila dopady Křišťálové noci I.
V rozsudku ze dne 31. 8. 2009, č. j. 8 As 7/2008 - 116, publikovaného pod č. 1953/2009 Sb. NSS (známý též pod označením "Křišťálová noc II."), se NSS mnohem podrobněji zabýval problematikou skutečného účelu shromáždění, kterou nastínil v Křišťálové noci I. [3] Pojem "skutečný účel shromáždění" nešlo automaticky podřadit jazykovému významu oznámeného účelu shromáždění ve smyslu § 10 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím. V souvislosti s tím NSS se zabýval otázkou, zda se jedná o mezeru v zákoně, či o vědomý úmysl zákonodárce. Dospěl k závěru, že se v tomto případě jedná o nevědomou mezeru zákonodárce, který musel předpokládat, že oznámený účel bude vždy identický s účelem skutečným, a jeho vůle směřovala k zákazu shromáždění, mělo-li by vést k ohrožení právem chráněných zájmů dle § 10 odst. 1 zákona o právu shromažďování. Je-li oznámený účel shromáždění pouhou fikcí, nemůže ohrožovat práva a právem chráněné zájmy, protože není skutečný. Oproti výkladu NSS jako o nevědomé mezeře v zákoně je možné si představit argumentaci, že takto postavená úprava byla úmyslem zákonodárce. Doc. Bartoň trefně uvádí, že obecně je jakékoliv shromáždění přípustné, jeho zákaz je možný pouze tam, kde je účel předem nesporný a k němuž se oznamovatel hlásí. Jedinou sporností by mohla být případná zákonnost oznámeného účelu ve smyslu § 10 zákona o právu shromažďovacím. [4] Zvážení tohoto podstatného a poměrně logického tvrzení postrádám v rozsudku Křišťálová noc II., aby bylo možné plně uvěřit závěru o nevědomé mezeře legislativy.
V Křišťálové noci II. NSS též zdůraznil, že řešení přímého střetu shromažďovacího práva s jinými základními lidskými právy nelze zobecnit a musí se vždy odvíjet od konkrétních skutkových okolností při současném zohlednění principu proporcionality. Správní orgán se nemusí v případě zákazu shromáždění omezovat při prokázání skutečného účelu shromáždění pouze na charakteristiku osoby svolavatele, místa a času shromáždění, ale může tento účel prokázat jinými důkazními prostředky. Jedinou podmínkou je to, že důkazy musí tvořit na sebe navazující logický řetězec. NSS ve svém rozsudku výslovně připustil, že zákazy shromáždění z důvodu rozdílu mezi skutečným a oznámeným účelem budou výjimečné. Uvedené bylo jistě způsobeno minimálně tím, že příslušný úřad tehdy mohl rozhodnout o rozpuštění shromáždění do tří dnů od úplného oznámení, dnes jsou to tři pracovní dny, což jistě není dlouhá lhůta. Taktéž dospěl k závěru, že zákaz shromáždění je nepochybně krajním prostředkem, který představuje nejzávaznější zásah do tohoto politického práva ve smyslu zákona o právu shromažďovacím. Z rozsudku Křišťálové noci II. je patrná snaha doladit argumentaci užitou v Křišťálové noci I., jakož zpřísnit podmínky zákazu shromáždění, které odsunuly použití této doktríny až na samotnou hranici jeho praktické využitelnosti.
Text vznikl jako výstup konference Weyrovy dny právní teorie, která byla pořádána Právnickou fakultou Masarykovy univerzity, a byl publikován též v oficiálním sborníku příspěvků z této konference.
[1] Viz BARTOŇ, Michal. Úskalí koncepce předpokládaného účelu shromažďování - úvaha k možnostem omezení shromažďovacího práva. Časopis pro právní vědu a praxi, 2009, roč. 17, č. 3, s. 178-180. ISSN 1805-2789.
[2] Srov. k tomu blíže komentář ČERNÝ, Petr, LEHKÁ, Markéta. Zákon o právu shromažďovacím. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2010, 243 s. ISBN 978-80-7400-306-6. K této problematice srov. zejména s. 60-62 uvedeného komentáře.
[3] V bodu 120 rozsudku Křišťálová noc II. NSS zřejmě reagoval na kritiku nedostatečně propracované argumentace, kterou užil v rozsudku Křišťálová noc I. "Pouze na okraj Nejvyšší správní soud konstatuje, že na rozdíl od věci vedené u něj pod sp. zn. 8 As 51/2007 (rozhodnutí č. 1468/2008 Sb. NSS) rozhodl v nyní posuzované věci v běžném pořadí. Věc vedená pod sp. zn. 8 As 51/2007 mu byla doručena ještě před plánovaným datem tehdy posuzovaného shromáždění a přednostní vyřízení věci tedy dávalo smyslu. V nyní posuzované věci byl spis s kasační stížností předložen Nejvyššímu správnímu soudu s odstupem několika měsíců po plánovaném datu shromáždění (ostatně, samotná kasační stížnost byla podána již po tomto datu) a nebyl dán důvod k přednostnímu vyřízení věci."
[4] Viz BARTOŇ, Michal. Úskalí koncepce předpokládaného účelu shromažďování - úvaha k možnostem omezení shromažďovacího práva. Časopis pro právní vědu a praxi, 2009, roč. 17, č. 3, s. 181. ISSN 1805-2789.
Diskuze k článku ()