Systémová podjatost v judikatuře Nejvyššího správního soudu Zdroj: Redakce

Systémová podjatost v judikatuře Nejvyššího správního soudu

Dnes bych rád pohovořil o institutu systémové podjatosti. Již jsem se totiž setkal s názorem, že po novele správního řádu provedené zákonem č. 176/2018 Sb., kterou byl do správního řádu vložen § 14 odst. 2, je vlastně tento institut mrtvý a přežitý.

JUDr. Mgr.  Ivo Pospíšil Ph.D.

JUDr. Mgr. Ivo Pospíšil, Ph.D.

Soudce Nejvyššího správního soudu

JUDr. Mgr. Ivo Pospíšil, Ph.D.

Soudce Nejvyššího správního soudu

Byl bych rád, kdyby obecným poselstvím mého dnešního vystoupení bylo vědomí toho, že to tak není. Jde stále o institut validní, se kterým se musí počítat. Současně ale, podobně jako novela šla určitým omezujícím směrem ve vztahu k tomuto institutu, i recentní judikatura Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) minimálně tzv. zatáhla za ruční brzdu, nezařadila-li přímo zpátečku. Nejdříve bych se rád věnoval obecně podjatosti ve veřejné správě a pokusil se reinterpretovat otázku systémové podjatosti, tj. proč vlastně existuje, proč byla judikaturou správních soudů do rozhodování orgánů veřejné správy vnesena, co je jejím účelem a smyslem. Vím, že pro většinu z vás z praxe, jsou to otázky známé, ale je to dobrý odrazový můstek pro další debatu o judikatuře NSS a vymezení se vůči zmiňované novele správního řádu. To, co dnes uslyšíte, jsou mé osobní názory, které ne vždy musejí konvenovat s většinovými názory mých kolegů na NSS. Pokusím se být objektivní v komentování judikatury NSS, avšak tu a tam se pustím i do vlastní interpretace těchto judikátů. Nepřikládejme to tedy k tíži NSS, nýbrž pouze mně osobně.

Problém systémové podjatosti a jejích důsledků v praxi je dvojí. První problém tkví v tom, že systémová podjatost byla vymezena a do praxe vnesena soudní judikaturou. Sám správní řád s ní nepočítal. Podle původního navrhovaného znění správního řádu bylo počítáno s tím, že by otázku systémové podjatosti sám upravoval, nicméně během diskuze v Senátu převážil názor, že jde o institut v praxi obtížně uplatnitelný, který by vybízel k různým obstrukcím, pročež byl nakonec ze správního řádu vyřazen. Téma však zvedla judikatura správních soudů, zejména NSS, který ji po určitých peripetiích do praxe uvedl. Dlužno říci, že v současnosti je to právě NSS, který naopak směřuje krajské soudy k jakési obezřetnosti či větší benevolenci, pokud jde o reakce správních orgánů na námitky systémové podjatosti. Právě v tom spatřuji onu pomyslnou ruční brzdu, kdy ne všechny případy, v nichž je namítána systémová podjatost, jsou způsobilé projednání a toho, aby se úřad takovou námitkou vůbec musel zabývat.

Druhá problematická rovina vyvěrá ze skutečnosti, že tento institut je do jisté míry ovlivněn tím, jak sami soudci nahlížejí na podjatost a zejména nezávislost rozhodujícího orgánu. Mám za to, že v podmínkách veřejné správy systémová podjatost tak trochu supluje institut nezávislosti, se kterou se setkáváme v soudnictví a při rozhodování soudců. V podmínkách veřejné správy je ale nezávislost něčím nedosažitelným a ani není žádoucí, aby úředník veřejné správy byl nezávislý ve stejném smyslu, jak nezávislost známe ze sféry soudnictví. Nicméně to, že systémová podjatost pracuje s logikou institucionálních vazeb uvnitř veřejné správy, připomíná do jisté míry to, co známe jako nezávislost soudnictví a nezávislost soudce. Problém je v tom, že judikatura se snaží koncept této kvazi-nezávislosti „roubovat“ na institut podjatosti a nestrannosti úředníka veřejné správy, což ne vždy zcela sedí. Navíc skutečnost, že tento koncept podjatosti vyvinula soudní judikatura, vede k tomu, že je riziko systémové podjatosti velmi kazuistickou záležitostí. Zmíním později judikáty, ve kterých se s tímto institutem pracuje (a domnívám se, že je potřeba s ním takto pracovat i po zmíněné novele správního řádu). Je to ale vždy kauza od kauzy, vstupuje sem celá řada dalších okolností, které se mohou lišit, intenzita může být v každé kauze jiná a může být dospěno k jinému výsledku. Jinak řečeno, lze dospět k určitému zobecnění, avšak s vědomím toho, že posouzení existence systémové podjatosti se může lišit v individuální intenzitě okolností, které přistupují k jejímu základnímu znaku, jímž je pracovní či služební poměr úřední osoby.  

Systémovou podjatost tedy vlastně chápu jako jakési omezené „naroubování“ požadavků institucionální nezávislosti na podmínky a vymezení nestrannosti úředníka. Běžná podjatost a nestrannost tak, jak ji známe z § 14 správního řádu, se týká vnitřního poměru úředníka k věci, účastníkům či zástupcům. Ten je potřeba objektivními hledisky zkoumat.Maximálně by byl naplněn, pokud by měl úředník rozhodovat sám ve své vlastní věci (nemo iudex in causa sua).Systémová podjatost ale pracuje s jinými nástroji. Nikoli s vnitřním vztahem úředníka, ale s vnějšími faktory, které by potenciálně mohly ovlivnit rozhodování úředníka a jeho vztah k věci. 

Kolega z NSS Karel Černín tvrdí, že systémová podjatost je pouze jedním z typů podjatosti, založené vnějšími důvody (Černín, K.: Úvahy o nestrannosti úředního rozhodování. ČPVP č. 4/2015). Tedy koncept systémové podjatosti je součástí širšího pojetí této „vnější podjatosti“, kdy není příčina pochybností o nepodjatosti/nestrannosti dána přímo osobním poměrem úředníka, ale vnějšími vlivy, které mohou jeho nestrannost ovlivnit. Karel Černín uvádí jako extrémní případ smyšlenou kauzu, kdy by rozhodoval úředník, jehož manželku unesl účastník řízení s tím, že ji propustí, pokud bude rozhodnuto v jeho zájmu. Vnitřní vztah úředníka ke kauze je nulový, k účastníkovi je jeho vztah dán v důsledku vnějšího podnětu. Přesto bychom dospěli k závěru, že co jiného může být „podjatějšího“ a nikoli nestrannějšího než právě tato situace vnější výhružky. Často se setkávám s názory úředníků, že systémová podjatost je zlo, které vyvolává při rozhodování ve veřejné správě velké problémy. Já sám považuji tento institut za legitimní, ale nahlížejme na něj právě jako na určitý subtyp vnější podjatosti, u níž bychom neměli pochybnost, že například v citovaném případě úředník nemůže mít nepředpojatý vztah k věci a účastníkům. Jak již bylo uvedeno, domnívám se, že soud ho zavedl jako jakýsi prostředek suplující v podmínkách veřejné správy zásadu nezávislosti a narouboval ho na požadavek nestrannosti. 

Není tedy náhodné, že se jedná o koncept dovozený soudní judikaturou správních soudů. Z justičního prostředí pramení obecně metodologie zkoumání podjatosti. Podle ní platí, že nestačí subjektivní přesvědčení, ale je potřeba objektivně prokázat pochybnosti, a to nikoli jen tak, jak by se jevily účastníku řízení a těm, kdo jsou zainteresováni, ale jakémukoli třetímu vnějšímu pozorovateli. Asi nejpregnantněji je to vyjádřeno v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 371/04, který je použitelný pro jakékoli posuzování podjatosti. Podle Ústavního soudu je podjatost kategorií subjektivní, vnitřní psychickou, nicméně je potřeba ji prokazovat objektivními hledisky. Tedy postačí objektivně vyjádřená pochybnost jakéhokoli vnějšího třetího pozorovatele o tom, že daný člověk není nestranný. K tomuto nálezu je třeba uvést -  a není to pro naše pojednání bez zajímavosti - že kauza se týkala záležitosti, která je do jisté míry velmi podobná myšlence a konceptu systémové podjatosti ve správním řízení. Šlo o otázku, zda je nestranný konkursní soudce, který rozhoduje jak v konkursním řízení (nález pochází ještě z doby, kdy se vedla konkursní a nikoli insolvenční řízení), tak incidenční spor vzešlý z totožného konkursního řízení. Konkursní soudce rozhodoval o úpadku a jeho vypořádání a v jeho rámci dozoroval konkursního správce. Pokud konkursní správce popřel přihlášenou pohledávku, soudce ho vyzval, aby podal žalobu v incidenčním sporu. Podle rozvrhu práce se běžně stávalo, že tento incidenční spor pak soudil stejný soudce. Vznikla zde námitka, zda to nezakládá institucionální, funkční podjatost soudce, neboť už má vztah k věci a účastníkovi, kterého v jiném řízení dozoruje. Ústavní soud vyslovil, že to jeho nestrannost objektivně zpochybňuje. Byť má soudce být nezávislý a nestranný, zde vzniká pochybnost právě kvůli institucionální a funkční provázanosti soudce a správce konkursní podstaty (dlužno dodat, že v insolvenčním zákoně na to zákonodárce reagoval tak, že incidenční spory zahrnul cele do rámce insolvenčního řízení). Z hlediska uvedené logiky institucionálních vazeb je to podobné tomu, co označujeme jako riziko systémové podjatosti ve správním řízení.

Systémová podjatost – její smysl a účel

Systémová podjatost je chápána jako důsledek systému nastavení institucionálních vztahů ve veřejné správě. Je tedy důsledkem zavedení smíšeného modelu ve veřejné správě, kdy územní samosprávné celky rozhodují jak v samostatné, tak přenesené působnosti. Původně byla konstruována pouze pro situaci, kdy úředník rozhoduje v řízení v přenesené působnosti, rozhoduje ale o zájmu územního celku, tedy svého zaměstnavatele.

Nejpregnantnější vyjádření bychom našli v původním znění správního řádu tak, jak bylo navrhováno. Návrh však dokonce počítal i se systémovou podjatostí v rozhodování státu. V § 131 stanovil: „Má-li být rozhodováno o žádosti státu, který podává jeho organizační složka, která je věcně a místně příslušným správním orgánem, nebo o žádosti obce, kraje nebo jiné osoby, jejíž orgán je věcně a místně příslušným správním orgánem, provede řízení jiný správní orgán v obvodu nadřízeného správního orgánu.“. Důvod, proč to takto bylo vymezeno, je služební vazba mezi úředníkem státu, obce či kraje a zájmem organizační složky státu, obce nebo kraje na výsledku řízení. Jen zopakuji, že Senátem tento návrh neprošel. 

Dlužno říci, že judikatura správních soudů koncept systémové podjatosti nejprve zcela odmítla. Jednalo se o situace, v nichž rozhodoval obecní úřad v přenesené působnosti o kácení dřevin, nebo šlo o stavební řízení, kdy žadatelem o povolení kácení, územní rozhodnutí či stavební povolení byla sama obec. V počátcích NSS odmítl, že by tyto situace per sezakládaly podjatost a důvody k nezákonnosti meritorního rozhodnutí. Později přijal soud dvě usnesení rozšířeného senátu (usnesení ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010-119, a ze dne 27. 11. 2012, č. j. 1 As 19/2010-106), v nichž sice odmítl koncept systémové podjatosti, avšak připustil existenci tzv. systémového rizika podjatosti. Podmínkou existence takového rizika je nejenom služební či pracovní poměr úředníka a orgánu, do jehož působnosti je rozhodování svěřeno a o jehož zájmech je rozhodováno, ale musí přistoupit i další vnější okolnosti, které zpochybňují nestrannost úředníka. Domnívám se, že tato judikatura se nijak diametrálně nerozchází s novelou správního řádu z loňského roku, která stanoví, že samotný poměr není důvodem pro vyloučení úředníka. To samé konstatovala judikatura, podle níž musí ještě přistoupit další okolnosti, které nepodjatost zpochybňují. Novela tedy podle mého názoru nejde zcela proti judikatuře správních soudů, bude ovšem potřeba zabývat se tím, aby byl vůbec zachován procesní prostor námitku této podjatosti uplatnit (k tomu ještě dále). 

Podle mého názoru je jistým problémem shora citovaných usnesení to, že NSS připustil, že stejné systémové riziko podjatosti nastává i při rozhodování státu, tj. úředníků, kteří jsou ve služebním poměru ke státu. V mých představách je nepochybné, že systémové riziko je tam, kde rozhoduje území samosprávný celek v přenesené působnosti, přičemž rozhoduje o věci, která se bezprostředně týká zájmu celku. Je velká otázka, jestli má smysl hovořit o systémové podjatosti tam, kde rozhoduje stát. Je obtížné rozlišit, co je parciální zájem státu či jeho organizační složky a co je veřejný zájem. Veřejný zájem je zcela legitimní kategorií, kterou má úředník hájit. Není důvodu se domnívat, že je úředník pod vnějším tlakem, a proto podjatý jen proto, že stát prosazuje svou představu veřejného zájmu. Nedávno jsem se s tím setkal v praxi, kdy šlo o rozhodování Ministerstva dopravy ohledně odstraňování billboardů u dálnic. Účastník řízení se vehementně bránil jejich odstraňování, namítal systémovou podjatost celého ministerstva, neboť ministr dopravy měl za politický cíl odstranit billboardy z dálnice. Já se domnívám, že se o systémovou podjatost nejedná už jen proto, že na odstraňování billboardů je veřejný zájem vyjádřený přímo v zákoně, a není důvodu, aby prosazování veřejného zájmu bylo shledáváno jako něco, co může zakládat nestrannost úředníka. Až takto dalece může pojetí systémové podjatosti extendovat. 

V této souvislosti lze zmínit, že Nejvyšší správní soud se aktuálně zabývá systémovou podjatostí ve věci sp. zn. 1 Afs 363/2018. Posuzuje rozhodování finanční správy, v němž účastník namítl podjatost z důvodu, že finanční správa vydala instrukci, která měla úředníky motivovat k efektivnějšímu vybírání daní tak, že je finančně zainteresovala na tom, kolik bude v daňovém řízení vyměřeno. Zde je podle mého názoru otázka už poněkud jiná než u zmíněných billboardů. Pokud bychom s institutem systémové podjatosti počítali tak, že může být uplatněn i tam, kde řízení vede stát, pak služební poměr je v tomto případě dán, zájem státu na výběru daní také, ale otázka je, zda onou další okolností není právě nastavení systému motivace úředníka ve smyslu „kolik vybereš, tolik dostaneš“ (pozn. redakce: NSS věc rozhodl rozsudkem ze dne 14. 11. 2019, v němž shledal systém finančních odměn jako problematický z pohledu požadavku nestrannosti, ale s ohledem na to, že systém byl zaveden až po konkrétních úkonech orgánů finanční správy, neměl v tomto konkrétním případě vliv na zákonnost rozhodnutí, blíže viz http://nssoud.cz/NSS-zkritizoval-praxi-financni-spravy-ktera-uredniky-provadejici-danove-kontroly-motivovala-cilovymi-odmenami/art/29731?tre_id=135). V této souvislosti mne ostatně napadá ještě jiný, extrémnější příklad: jistou dobu jsem byl členem Legislativní rady vlády, která projednávala návrh ministerstva, podle něhož by přímo výnos prostředků zadržených při vyšetřování trestné činnosti příslušel danému útvaru policie, který svou aktivitou tyto prostředky zadržel. Zde již podle mého názoru nejde pouze o narušení nestrannosti úředníků a zástupců státu, ale o jakousi „privatizaci“ státu, která je možná realizací myšlenky „řídit stát jako firmu“, ale nepochopením základních principů právního státu. Zůstává však otázka, zda je nezbytné na tyto situace nahlížet prizmatem systémové podjatosti a zda se nejedná spíše o onen případ širší vnější podjatosti, kdy je na zaměstnance státu uplatňován nepřípustný vnější tlak, byť v podobě pozitivní (finanční) motivace.      

Dlužno ještě podotknout, že na institut systémové podjatosti neexistuje na NSS jednotný názor. Proti většinovému usnesením rozšířeného senátu stojí disentní stanovisko dr. Pally, který tvrdí, že soud neměl pracovat pouze s pojmem systémového rizika podjatosti a vůbec neměl vnášet otázku dalších okolností, které k služebnímu poměru přistupují, ale důvodem systémové podjatosti je již samotný služební poměr, ovšem toliko v případech, kdy územní samosprávný celek rozhoduje v přenesené působnosti o zájmu tohoto celku. Na druhé straně stojí prof. Průcha, který ve svém článku (viz Průcha, P.: Ještě k tzv. systémové podjatosti ve správním řízení. Stavební právo, bulletin č. 2/2015.) koncept odmítl úplně. Podle něj je tím do správního řádu zaneseno něco, co do správního řízení vůbec nepatří. Je to podle jeho názoru něco, co supluje právě onu kvazi-nezávislost úředníka, což je ale v podmínkách veřejné správy nonsens. To, co institut ve skutečnosti sleduje, je případně klasická podjatost ve vztahu k věci nebo účastníku řízení. Situace, kdy úředník rozhoduje v přenesené působnosti v řízení, jehož účastníkem je jeho zaměstnavatel, není třeba posuzovat nějak specificky institutem systémové podjatosti, může se jednat o případ poměru k účastníkovi řízení, tj. vystačíme si s tradičním pojetím podjatosti. Řekl bych, že současná judikatura se nachází někde uprostřed mezi oběma těmito krajními názory. 

Vývoj judikatury k systémové podjatosti

Vývoj judikatury je tedy takový, že nejdříve byla systémová podjatost NSS zcela odmítnuta. Zmínit lze rozsudek ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004-67: „Rozhoduje-li obecní úřad v přenesené působnosti o právu či povinnosti obce, nelze bez dalšího usoudit na vyloučení jeho pracovníků pro pochybnosti o jejich nepodjatosti ve smyslu ust. § 9 odst. 1 správního řádu (z roku 1967).“Šlo o řízení o povolení kácení dřevin, přičemž žadatelem bylo město, jehož úřad ve věci rozhodoval. Obdobně judikoval soud ve vztahu ke stavebnímu řízení, v němž byla obec účastníkem řízení, neboť vlastnila pozemky, na nichž měl stavebník realizovat stavbu (rozsudek ze dne 29. 11. 2006, č. j. 4 As 42/2005-117): „Ze samotné skutečnosti, že městský úřad vykonávající přenesenou působnost je zřízen u samosprávného subjektu, kterému patří pozemky, na nichž se má stavba nacházet, neznamená, že pracovník správního orgánu má poměr k účastníkům řízení.“K tomu by musely přistoupit nějakédalšíokolnosti nasvědčujícípodjatosti. 

Důvodem k vyloučení podle judikatury nebyla ani situace, pokud úředník městského či krajského úřadu rozhoduje o přestupku, z něhož je obviněn zastupitel kraje či obce (rozsudek ze dne 10. 10. 2007, č. j. 2 As 29/2007-74). Zde nelze identifikovat zájem tohoto celku na výsledku řízení, zastupitel není vůči úřední osobě v postavení nadřízenosti a podřízenosti. Jde o individuální zájem zastupitele. Avšak pozor: tento názor je nyní překonán výslovnou změnou zákona o odpovědnosti za přestupky, k čemuž se ještě dostaneme.

Posléze rozšířený senát změnit názor. Šlo o dvě v podstatě identické věci (kácení dřevin) – věc 1 As 19/2010 se týkala podjatosti podle § 9 předchozího s. ř., věc 1 As 89/2010 pak podle § 14 současného s. ř. RS NSS rozhodl rovněž více méně identicky usneseními ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010-119, a ze dne 27. 11. 2012, č. j. 1 As 19/2010-106: rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky. Rozšířený senát tak vlastně odmítl systémovou podjatost (nestačí samotný zaměstnanecký poměr), ale připustil, že z něj plyne tzv. systémové riziko podjatosti.  Pracovněprávní či služební poměr zakládá maximálně jakousi ostražitost k věci, problematická může být až situace, přistupují-li k tomu další vnější okolnosti, které rozšířený senát obecně vymezil. Dlužno však dodat, že v rozhodnutích, která přímo v týchž věcech navazovala na usnesení rozšířeného senátu, NSS nakonec systémovou podjatost neshledal: (samotné kácení stromů není natolik zásadního významu pro obec, že by tím byla zpochybněna nestrannost rozhodujícího úředníka). 

Po usneseních rozšířeného senátu situace vypadala tak, že je potřeba se v každé jednotlivé věci zabývat otázkou, zda riziko systémové podjatosti nastalo nebo nenastalo. Proto se judikatura takto kazuisticky po usneseních rozšířeného senátu skutečně vydala. Je tedy třeba být ostražitý, protože v každém případě je potřeba počítat s tím, že by systémová podjatost mohla nastat a hrozí, že podjatost bude ex post hledána při přezkumu věci a rozhodnutí bude pro nezákonnost zrušeno. NSS byla kritéria vymezená v usneseních rozšířeného senátu následně používána v řadě rozsudků a rozšiřována z oblasti kácení dřevin do dalších oblastí, kde se v přenesené působnosti rozhoduje o zájmu územního samosprávného celku (například šlo o územní řízení, stavební řízení, v nichž obec či kraj vystupují jako stavebník, jde-li o realizaci zásadní stavby, jako byla protipovodňová stěna – rozsudek ze dne 4. 12. 2013, č. j. 3 As 60/2013-26, nebo spalovna – rozsudek ze dne 14. 5. 2015, č. j. 7 As 202/2014-66). Nejde ale například o situaci, kdy je celek účastníkem stavebního řízení s ohledem na to, že vlastní sousední nemovitosti. NSS pak neshledal systémové riziko ani v případě stavby parkoviště uvnitř nemocnice vlastněné krajem (rozsudek ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 As 18/2012-29): argumentoval tak, že parkoviště v areálu nemocnice není zpravidla vnímáno jako kontroverzní stavba, která by měla potenciál stát se předmětem sporů nebo významným politickým tématem. Obdobně hodnotil řízení o žádosti obce o určení, zda je komunikace veřejně přístupnou účelovou komunikací (rozsudek ze dne 10. 8. 2016, č. j. 6 As 190/2015-80).  

Naopak důvod pro zkoumání systémové podjatosti NSS shledal v případě, kdy má obec s investorem, který je účastníkem řízení před orgánem obce, smlouvu o spolupráci, nebo mu nabídla nějakou formu investiční pobídky. Zde je důvodem vyloučení silný ekonomický zájem celku na výsledku řízení (viz rozsudek ze dne 13. 2. 2015, č. j. 7 As 158/2014-30 – spalovna EVO Komořany, Most, obdobně rozsudek ze dne 2. 6. 2015, č. j. 7 As 57/2015-80 – spalovna Chotíkov).

Recentní judikatura

Jak již uvedeno, recentní judikatura zatahuje pomyslnou ruční brzdu, a to jak v rovině koncepční, tak v otázkách procesních. 

a)     koncepční rovina

Koncepční otázku řešil druhý senát NSS v rozsudku ze dne 3. 4. 2019, č. j. 2 As 151/2018-63, v němž konstatoval, že při výkonu samostatné působnosti nepřichází systémová podjatost vůbec do úvahy, byť právě některá ministerstva v rámci rozhodování o námitkách podjatosti delegovala celá řízení spadající do samostatné působnosti kraje na jiný kraj. Zde naopak hrozí až porušení práva územních samosprávných celků na samosprávu. Systémová podjatost tedy přichází v úvahu pouze při rozhodování orgánu územního samosprávného celku v přenesené působnosti, kdy je ve hře zájem tohoto celku. 

Ve věci šlo konkrétně o spor dopravní společnosti, která v minulosti provozovala pro Ústecký kraj dopravní obslužnost, o výplatu plnění za závazek veřejné služby spočívající v provozování veřejné linkové dopravy. Společnost namítala podjatost všech úředníků kraje, neboť rozhodují o bytostném zájmu kraje a o prostředcích, jimiž bude zatížen rozpočet kraje. Ministerstvo vnitra skutečně opakovaně v jiných řízeních rozhodlo o vyloučení všech úředníků z důvodu rizika systémové podjatosti, přičemž delegovalo rozhodování na KÚ Středočeského kraje. KS v tomto řízení skutečně shledal procesní vadu spočívající v riziku systémové podjatosti, ale tento závěr korigoval NSS. Uvedl, že systémová podjatost nemůže mít z povahy věci místo tam, kde samosprávný celek rozhoduje v samostatné působnosti, neboť z povahy věci má tento celek zájem na výsledku řízení, a proto mu byla tato věc zákonodárcem do samostatné působnosti svěřena. Delegace věci na jiný celek by mohla být až zásahem do práva na samosprávu. 

S tímto rozhodnutím zcela souhlasím. Domnívám se, že systémová podjatost je důsledkem systémového nastavení vztahů ve veřejné správě a má se aplikovat jen na otázky přenesené působnosti. Tento názor NSS už ale podle mého názoru přinejmenším zpochybňuje již zmíněné; zda lze o systémové podjatosti hovořit tam, kde rozhodují orgány státu. Judikát je založen na tom, že je přirozené, že celek prosazuje svůj vlastní zájem. Ale stát přece také prosazuje svůj vlastní zájem, který je zájmem veřejným. Pokud by prosazoval jiný zájem, pak jde o otázku nikoli systémové podjatosti, ale případně právě onoho širšího konceptu vnějších důvodů podjatosti. Pokud se například prokáže, že ministr tzv. tlačí na úředníka, aby rozhodl určitým způsobem, pak už to není otázka systémové podjatosti, ale podjatosti tohoto konkrétního úředníka, který se ocitl pod vnějším tlakem nadřízeného. 

b)    rovina procesní

NSS ale zpřesňuje judikaturu a tzv. „utahuje šrouby“ i procesně, pokud jde o nakládání s námitkami systémové podjatosti. Námitka totiž bývá často zneužívána k celé řadě procesních obstrukcí. V mnoha případech pak vede k řetězení rozhodování, neboť o tom, zda jsou úředníci v prvním stupni skutečně tzv. systémově podjatí, se musí rozhodovat hierarchicky od nadřízené úrovně (v případě krajských úřadů to znamená zapojení příslušného rezortního ministerstva). Vůči každému takovému rozhodnutí je navíc přípustné odvolání.Námitky systémové podjatosti bývají užívány i v případech, kdy o systémové podjatosti nelze z povahy věci hovořit, avšak účastník ji vznáší proto, aby řízení prodloužil a dosáhl prekluze. Jde například o námitky vznesené v přestupkových řízeních, v nichž je namítáno, že jelikož je pokuta výnosem veřejných rozpočtů, má úředník zájem na jeho výsledku. 

Toto jsou situace, do kterých v poslední době vstupuje NSS a snaží se toto hyperbolizované používání námitek racionalizovat. Jde o kauzy, v nichž NSS konstatuje, že pokud lze identifikovat, že se jedná o obstrukční taktiku, a kde z povahy věci systémová podjatost nepřichází v úvahu, není povinností správního orgánu se námitkou zabývat. Další judikát pak konstatuje, že na námitku je potřeba hledět materiálně: pokud tedy někdo vznese námitku a nekonkretizuje další vnější okolnosti, pak je taková námitka nezpůsobilá dalšího projednání. NSS nicméně konstatoval, že správní orgán by měl účastníka vyzvat, aby svou argumentaci rozhojnil (rozsudek NSS ze dne 10. 10. 2018, č. j. 6 As 75/2018-83, ve věci územního řízení o umístění Brownfields, tj. revitalizace průmyslové zóny v Bruntále soukromým investorem). Tento směr ještě prohloubil rozsudek ze dne 4. 7. 2019, č. j. 9 As 70/2019-34, podle nějž není potřeba se takovou námitkou zabývat, musí ale být zmíněna v odůvodnění konečného rozhodnutí. Účastníkovi řízení totiž přirozeně zůstává zachováno právo námitku podjatosti rozhodujících úředních osob uplatnit i v rámci opravných prostředků proti meritornímu rozhodnutí. Existuje nicméně také rozsudek, podle nějž i rozhodnutí vydané podjatým úředníkem může být rozhodnutím zákonným. NSS zde dospěl k závěru, že „…mohou nastat případy, kdy je rozhodnutí vydané podjatou úřední osobou zcela v souladu se zákonem a vyznělo by stejně i v případě, že by jej vydala nepodjatá úřední osoba. V takových případech literatura dovozuje, že by podjatost nepředstavovala důvod pro zrušení takového správního rozhodnutí v odvolacím řízení správním nebo v přezkumném řízení, neboť by bylo zbytečné rušit rozhodnutí vydané podjatou úřední osobou jen proto, aby rozhodnutí o stejném obsahu vydala nevyloučená úřední osoba. Ani zjištění podjatosti ze subjektivních důvodů tedy nemusí, podle závěrů vyslovených Ústavním soudem v citovaném nálezu, vždy per se vést ke zrušení napadeného správního rozhodnutí; naopak je třeba posoudit další souvislosti.“(rozsudek NSS ze dne 9. 3. 2016, č. j. 3 As 15/2016-47). Domnívám se však, že toto rozhodnutí jde již příliš daleko, proti smyslu institutu podjatosti: rozhodování podjaté osoby nemůže zhojit to, že by věcné rozhodnutí co do výsledku vypadalo stejně, pokud by jej vydala osoba nestranná.  

Novela správního řádu

Novelizované znění § 14 odst. 2 správního řádu zní: „Úřední osoba není vyloučena podle odstavce 1, pokud je pochybnost o její nepodjatosti vyvolána jejím služebním poměrem nebo pracovněprávním nebo jiným obdobným vztahem ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku.“

Já se nedomnívám, že novela správního řádu č. 176/2018 Sb. jde zcela proti smyslu soudní judikatury, jak někdy zaznívá. Mají společný motiv – hyperbolizované používání tohoto konceptu a jak uvedeno, i z judikatury NSS plyne, že k důvodným pochybnostem o systémové podjatosti nestačí pouze zaměstnanecký či obdobný poměr, pokud není doplněn jinými okolnostmi, z nichž plyne zvýšené riziko vnějšího vlivu na úředníka.  

Novela pouze šla oproti judikatuře ještě dál a v praxi může působit jako typické „ode zdi ke zdi“: zavedla vlastně fikci nevyloučení z důvodu zaměstnaneckého poměru. To sice na první pohled odpovídá i závěrům výše uvedené judikatury, podle níž k vyloučení jen pracovněprávní poměr nestačí, pokud k němu nepřistoupí další závažné skutečnosti, avšak v praxi půjde o to, aby účastníkovi řízení vůbec byla dána procesní možnost námitku systémové podjatosti účinně vznést. Námitka založená jen na pracovněprávním či obdobném vztahu úředníka nebude mít žádnou procesní relevanci a správní orgány o ní nebudou muset formálně rozhodnout. Pro účastníka řízení to bude znamenat namítat mnohem adresněji a zřejmě velmi podrobně konkretizovat ony další okolnosti, z nichž lze systémovou podjatost dovodit. 

Pak je zde ovšem další „nesystémový paradox“ související se systémovou podjatostí. To, že navzdory této novele se pracuje se systémovou podjatostí v některých speciálních úpravách, kupříkladu v zákoně o odpovědnosti za přestupky (§ 63), podle něhož již prosté účastenství územního samosprávného celku v řízení vede k vyloučení orgánu tohoto celku z rozhodování, tj. jinak řečeno, úředník obce nemůže projednávat přestupek této obce a je vyloučen přímo ze zákona. Podle mého názoru je naopak příliš extenzivní to, že důvod pro vyloučení zákon spatřuje i v tom, pokud je podezřelým z přestupku člen zastupitelstva – soudní judikatura v tomto případě naopak vyloučila existenci systémové podjatosti, neboť zastupitel není v žádném institucionálním, funkčním či pracovním vztahu k úředníkovi. Takový rozsah podjatosti a vyloučení je naopak zbytečnou extenzí.    

Stejně tak je systémová podjatost důvodem pro změnu příslušnosti ve vyvlastňovacím řízení, je-li vyvlastnitelem, vyvlastňovaným nebo jiným účastníkem vyvlastňovacího řízení obec, jejíž obecní úřad je příslušným k tomuto vyvlastňovacímu řízení. Dostáváme se tak do poněkud paradoxní situace, kdy zákonodárce v některých typech řízení konstruuje systémovou podjatost automaticky s tím, že vede rovnou ze zákona ke změně příslušnosti, avšak obecné pravidlo ve správním řádu je nyní přesně opačné. 

Já se proto domnívám, že novela koncept systémové podjatosti „nepohřbila“ – judikatura s ním bude dále pracovat tak, jako doposud (pracovní poměr nestačí, pokud k němu nepřistupují další okolnosti), spíše půjde nyní o vymezení, jak konkrétně musejí být tyto okolnosti účastníkem namítány, aby vůbec založily povinnost správního orgánu zabývat se námitkou podjatosti. A jak vidno, zde i judikatura NSS jde směrem ke zpřesňování: samotné obecné tvrzení systémové podjatosti, či pouhý odkaz na pracovní či zaměstnanecký poměr účastníka nestačí.

Závěr 

Osobně se domnívám, že systémová podjatost by měla být vyhrazena výlučně situacím, kdy v přenesené působnosti rozhodují úředníci územních samosprávných celků v řízeních, kde výsledek řízení je v zájmu tohoto celku a kde lze identifikovat další okolnosti svědčící o tom, že skutečně jde o výsostný zájem celku. To ale neznamená, že nelze zkoumat i další případy podjatosti úředníka a jeho vyloučení z rozhodování, bez ohledu na to, zda je zaměstnancem obce, kraje či státu a bez ohledu na předmět řízení, pokud je zde riziko vnějšího tlaku na výsledek řízení, například i ze strany jeho nadřízených. To ale pak již není koncept systémové podjatosti, ale širší pojetí vnějších důvodů podjatosti. 

Text je upraveným přepisem ústního vystoupení na konferenci Právo ve veřejné správě dne 5. 11. 2019 

judikatura konference pvvs

Líbil se vám náš článek? Ohodnoťte ho, prosím.
Hodnotili 2 čtenáři

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze

Nejčtenější články