Tento spor byl vyřešen jednak správními soudy a především pak novelou zákona o významné tržní síle č. 50/2016 Sb.
Ve svém příspěvku se budu ovšem zabývat jinou stránkou zákona o významné tržní síle, a to samotným způsobem kontroly dodržování zákona – vyšetřovacími oprávněními Úřadu. Východiskem mi přitom bude rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7. 10. 2016, č. j. 30 A 116/2016-68 ve spojení se shora zmíněným rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2017, č. j. 3 As 252/2016-50, které řešily případ žaloby obchodního řetězce Kaufland, který se u soudů domáhal ochrany před nezákonným zásahem ze strany Úřadu spočívajícím v nezákonné žádosti o informace. Celá věc Kaufland ovšem úzce souvisela také se širší problematikou limitů oprávnění soutěžních orgánů při šetření prováděných mimo správní řízení a tím vlastně překračovala úzkou oblast kontroly významné tržní síly. To platí tím spíše, pokud se Kaufland ve sporu odvolával na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci HeidelbergCement[1] a akcentoval i v posledních letech v oblasti soutěžního práva frekventovaný termín „rybářských výprav“[2].
Není pochyb o tom (a oba soudy to samozřejmě také uvedly), že i žádost o informace zasahuje do práv dotčeného subjektu, konkrétně pak do jeho práva na soukromí ve smyslu čl. 10 Listiny, ještě přesněji jeho práva na informační sebeurčení. Tu stojí za zmínku, že Krajský soud v Brně před meritorním rozhodnutím sporu vydal předběžné opatření, v němž Úřadu přikázal zdržet se požadování předmětných dokumentů, právě s odkazem na možný nevratný zásah do práva na informační sebeurčení. To dosvědčuje, že žádost o informace může být významným zásahem do práv subjektu, a to do práv ústavně zaručených, byť zřejmě nedosahuje takové intenzity jako místní šetření v obchodních prostorách, či dokonce mimo.
Pro žádost o informace proto samozřejmě platí dosti vysoké nároky, ty se však aplikují především ve správním řízení, ne už tolik při šetření v rámci obecného dozoru, jak ukázaly i rozhodnutí soudů ve věci Kaufland. Ve svých úvahách se hodlám zaměřit právě na možný rozsah užití vyšetřovacích oprávnění v rámci výkonu dozoru, a to s přesahem mimo samotný zákon o významné tržní síle, tj. i v souvislosti s ochranou hospodářské soutěže. Zvláště pak na to, do jaké míry je oprávněné klást na užití vyšetřovacích oprávnění rozdílné nároky v rámci různých postupů Úřadu a jak tyto nároky blíže definovat.
Skutkový a právní základ
Úřad s novelou zákona o významné tržní síle č. 50/2016 Sb. opět obnovil šetření jednotlivých řetězců (které v mezidobí z důvodu shora popsaných nejasností zastavil) a společnosti Kaufland – v rámci tzv. sektorového šetření – zaslal žádost o informace. Ve 12 bodech požadoval předložení podkladů ke smluvním vztahům s dodavateli – typové i individuální smlouvy a další související informace jako fakturační a akční ceny či uplatnění množstevních bonusů. Společnost Kaufland ovšem podání těchto informací odmítla a obrátila se na správní soud se zásahovou žalobou ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s.[3] V žalobě brojila zejména proti samotnému vedení sektorového šetření, pro které neměl mít Úřad v dané době pravomoc a proti odůvodnění jakož i rozsahu žádosti o informace.
Obě dvě roviny bezprostředně souvisí se zákonem č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZOHS“). Zákon o významné tržní síle totiž samostatně neupravuje oprávnění Úřadu, v § 5 pouze stanoví jeho obecnou dozorovou pravomoc a v § 7 pak odkazuje na úpravu řízení a vyšetřovacích oprávnění obsaženou právě v ZOHS.[4] Na základě žádosti o informace (§ 21e odst. 2 ZOHS) jsou soutěžitelé povinni na písemnou výzvu a ve stanovené lhůtě poskytnout obchodní záznamy, tj. podklady a informace, vč. obchodních knih, jiných obchodních záznamů ale i jiných záznamů, které mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení. Ve výzvě musí Úřad uvést ustanovení zákona, o které výzvu opírá, jaké obchodní záznamy požaduje, lhůtu, ve které mají být poskytnuty, a účel, pro který je požaduje.
Vedle toho ZOHS v § 20 obsahuje taktéž vymezení působnosti Úřadu pro provádění obecného dozoru nad dodržováním zákona (§ 20 odst. 1 písm. a) ZOHS) a pro provádění sektorových šetření.[5] Podle § 20 odst. 3 ZOHS pak Úřad při výkonu dozoru a při provádění sektorových šetření může přiměřeně užít i výše vymezená vyšetřovací oprávnění; ty lze tudíž užít nejen v rámci zahájeného správního řízení, ale i v rámci šetření prováděných mimo něj. Právě posledně citované ustanovení použil Úřad i v předmětné věci řetězce Kaufland a s odkazem na to, že provádí sektorové šetření (analogicky k ZOHS) využil za použití § 7 zákona o významné tržní síle právě jedno z vyšetřovacích oprávnění podle ZOHS – žádost o informace.
Závěry správních soudů
Krajský soud v Brně žalobu společnosti Kaufland zamítl. Přisvědčil jí sice v – na první pohled – klíčové námitce, že Úřad nebyl v dané době oprávněn podle zákona o významné tržní síle vést sektorová šetření[6], dovodil však, že samotné nesprávné označení šetření jako šetření sektorového, samo o sobě nezapříčiňuje nezákonnost učiněné žádosti. Klíčová v tomto případě byla samotná žádost k níž podle § 7 zákona o významné tržní síle Úřad oprávněn je. Tuto žádost pak Úřad fakticky učinil v rámci výkonu obecného dozorového oprávnění podle § 5 zákona o významné tržní síle. Krajský soud v Brně rovněž uvedl, že k využití vyšetřovacích oprávnění v rámci základní dozorové pravomoci Úřadu není potřeba existence konkrétního podezření (indicie) – může se jednat i tzv. namátkovou kontrolu. Tím se tak výkon dozoru odlišuje od vedení správního řízení, v němž již musí být jasně formulováno konkrétní podezření. V této souvislosti se krajský soud odkázal na judikaturu dovozující tyto závěry pro výkon tzv. předběžného šetření ve smyslu § 20 odst. 1 písm. a) ZOHS, konkrétně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, č. j. 5 Aps 4/2011-326. Krajský soud nepřisvědčil ani žalobním námitkám stran porušení zásady přiměřenosti a minimalizace zásahu. Podle soudu nebyl rozsah požadovaných dokumentů nijak excesivní, žádost byla řádně odůvodněna právě výkonem dozoru a její předmět nijak nevybočoval z rámce daného samotným zákonem o významné tržní síle – byl přiměřený. V žádném případě podle soudu nešlo ani o rybářskou výpravu. Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti závěry krajského soudu zcela potvrdil, včetně toho, že žádost nebyla nijak excesivní (šlo o první, nikoli opakující se žádost) a nešlo o rybářskou výpravu. Zdůraznil také, že žádost o informace je ve srovnání s dalšími oprávněními – místní šetřením – jednoznačně nejméně zasahující do právní sféry subjektu.
Hodnocení
V prvé řadě lze jedině kvitovat, že se správní soudy nezaměřily na samotné formální označení prováděného šetření, ale na úkon, který jediný měl reálný potenciál zasáhnout do práv společnosti Kaufland – žádost o informace. Co je však již více problematické, je závěr obou správních soudů ohledně možnosti Úřadu při předběžném šetření užívat žádost o informace i zcela namátkové (bez jakékoliv indicie). Z mého pohledu je v popsaném případě klíčový akcent obou soudů na pravomoc Úřadu k výkonu obecného dozoru a s tím spojené daleko nižší nároky na odůvodnění žádosti o informace. Šetření v rámci dozoru totiž musí mít už z podstaty jakousi předběžnou povahu, jeho zacílení musí být obecnější. Kontrola dodržování právních předpisů je neodmyslitelnou součástí výkonu veřejné správy obecně a tvoří jednu ze záruk zákonnosti[7], přičemž pro zahájení kontroly obecně není potřeba existence konkrétního podezření.
Stejný názor zastává i judikatura českých soudů. Ve vztahu k předběžnému šetření podle ZOHS se touto otázkou podrobně zabýval již shora uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, č. j. 5 Aps 4/2011-326, podle něhož mohou být kontroly zahájeny na základě konkrétního podezření, že se soutěžitel mohl dopustit svým jednáním soutěžního deliktu, může však jít také „o namátkovou kontrolu zahájenou, aniž by stěžovatel a priori disponoval konkrétním podezřením, že soutěžitel neplní řádně své povinnosti“. V rozsudcích ve věci Kaufland soudy citovaly také známé stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS-st. 33/11, které reagovalo na nález tohoto soudu[8] týkající se možnosti zahájení daňové kontroly a uzavřelo, že tuto je možné zahájit i bez existence konkrétního podezření. Přeneseně lze totiž tyto závěry jistě použít i na jiné oblasti veřejné správy než jen oblast daní, byť úzce související také se správním trestáním.
Takto jednoduše ovšem celou otázku zřejmě zodpovědět nelze. Nejde kupříkladu nevidět jistý logický rozpor mezi nároky na odůvodnění vyšetřovacích oprávnění v rámci výkonu dozoru a v samotném správním řízení. Na první pohled totiž žádost o informace zasahuje do právní sféry dotčeného subjektu v zásadě obdobně, ať už je vydávána v rámci správního řízení nebo jen předběžného šetření; i při výkonu dozoru samozřejmě dochází k zásahu do soukromí. Proč tedy klade judikatura na tyto postupy rozdílné podmínky?
V této souvislosti je zajímavé poukázat i na judikaturu unijních soudů, byť tato vychází z jiného procesního předpisu – nařízení č. 1/2003.[9] Ta klade na použití vyšetřovacích oprávnění poměrně přísné požadavky. Judikatura Soudního dvora (a Tribunálu) – převážně se vztahující k problematice místních šetření[10] – obecně vždy vychází z existence určitého předchozího podezření. Předmět místního šetření musí takovému podezření, alespoň v obecné rovině, odpovídat. To zajišťuje, aby se dotčený subjekt mohl seznámit s rozsahem své povinnosti spolupracovat a zachovat si právo na obhajobu.[11] Pro nároky na odůvodnění žádosti o informace lze za všechny odkázat právě na rozsudek Soudního dvora ve věci HeidelbergCement. Soudní dvůr v tomto rozsudku Komisi úplně jednoznačně nestanovil přesné mantinely, když se omezil spíše na nepřiměřenost okolností, za nichž byla žádost o informace v této věci vydána (opakování žádosti a její vágní odůvodnění několik měsíců po zahájení řízení).[12] Vycházel ovšem z judikatury vztahující se k místnímu šetření (viz shora) a uvedl, že ze žádosti o informace[13] musí být zřejmé jaké porušení pravidel Komise vyšetřuje tak, aby bylo možné posoudit, zda jsou požadované informace pro účel řízení nezbytné. A byť Soudní dvůr s odkazem na rozsudek ve věci Orkem v. Komise[14] zdůraznil význam žádosti o informace primárně pro fázi předběžného šetření (a tedy její spíše obecnější zaměření), z rozsudku lze jasně dovodit, že Komise nemůže vyžadovat informace bezdůvodně – namátkově.
Z takto naznačené pozice unijní judikatury ovšem není možné v českém prostředí mechanicky vycházet už jen proto, že vyšetřovací pravomoc Evropské komise je koncipována jiným způsobem (o vydání žádosti o informace či nařízení kontroly – místního šetření – se vydává samostatné rozhodnutí se všemi s tím spojený náležitostmi) a zejména nařízení č. 1/2003 neobsahuje výslovné zmocnění Komise užít jejích vyšetřovacích oprávnění k výkonu obecného dozoru.[15] Úřad tedy oproti Evropské komise působí v rozdílných legislativních podmínkách. Stejně tak mám za to, že v rámci předběžného šetření logicky není tak naléhavě přítomna otázka zachování práva na obhajobu. V opačném případě totiž, tj. při existenci konkrétního podezření, je namístě již zahájit správní (sankční) řízení, v rámci něhož může být výkon pravomoci Úřadu v zásadě zaměřen jen tato podezření a právo na obhajobu (možnost subjektu přizpůsobit své jednání konkrétnímu „obvinění“) je tak zajištěno.
Namátková kontrola je naopak zaměřena obecně na nalezení určitých symptomů o možném porušení zákona, její funkce však není a priori represivní (je také signalizační, nápravná). Jinými slovy, kontrola (obecný dozor) má především signalizovat možné problematické oblasti. Pokud není šetření zaměřeno na prověření konkrétního důvodného prověření, logicky pak není ve hře právo na obhajobu dotčeného subjektu – není nutné se proti ničemu konkrétnímu hájit. Soutěžní právo a oprávnění soutěžních úřadů samozřejmě mají svá specifika oproti tradičnějším oblastem veřejné správy, na druhou stranu není důvodu, vykládat obecná (a podotýkám nijak legislativně specifikovaná) dozorová oprávnění Úřadu podle § 5 zákona o významné tržní síle, resp. § 20 odst. 1 písm. a) ve spojení s odst. 3 ZOHS odlišným způsobem oproti jiným správním orgánům.[16] Zvláště, pokud jde právě jen o žádost o informace, tedy nejméně zasahující nástroj.[17] Opačný názor by vedl k podstatné paralýze Úřadu a de facto by učinil (nejen) zákon o významné tržní síle, tak jak je nastaven, naprosto neaplikovatelným.
Podle mého tak nelze obecně přijímat závěr, že k užití vyšetřovacího oprávnění potřebují soutěžní orgány (tedy Úřad) vždy existenci konkrétního důvodného podezření, jak je mnohdy, zřejmě pod vlivem uvedené unijní judikatury, automaticky dovozováno.[18] V konečném důsledku skutečnost, do jaké míry může veřejná moc zasahovat do autonomní sféry jednotlivce, značně souvisí se světonázorem každého, česká úprava de lege lata však takový postup Úřadu umožňuje. Lze tedy konstovat, že odlišnosti mezi správním řízením a šetřením v rámci administrativního dozoru odůvodňují jiný režim použití žádosti o informace, resp. jejího odůvodnění. To, že v rámci dozoru nemusí být žádost odůvodněna konkrétním podezřením (indicií), však samozřejmě neznamená, že je pravomoc Úřadu dotazovat se jakkoli bezbřehá a že by bylo rezignováno na ochranu (nejen) ústavních práv dotčeného subjektu. Vždy je ale potřeba zkoumat samotný způsob (a rozsah) užití daného vyšetřovacího oprávnění, nikoli jeho použití jako takové. I v rámci dozoru musí Úřad v nejvyšší možné míře respektovat autonomní sféru dotčeného subjektu, jeho právo na soukromí. Žádost by proto rozhodně neměla být nepřiměřeně zatěžující.
Prvým limitem žádosti o informace je samotný předmět zákona (ve věci Kaufland zákona o významné tržní síle) a přeneseně tak možný předmět dozoru. Nelze proto vyžadovat dokumenty, které např. nijak nesouvisí se vztahy s dodavateli potravinářský a zemědělských produktů, ale s dodavateli produktů jiných. Ze shora podané judikatury je zřejmé, že žádost o informace by také neměla být zasílána témuž subjektu opakovaně a s nepřiměřenou intenzitou.[19] Rozsah (intenzita) žádosti musí nepochybně obstát z hlediska určité rozumnosti (včetně např. toho, zda je Úřad všechny dokumenty schopen v rozumné době zpracovat). Mám za to, že žádost o informace nemůže požadovat veškeré obchodní záznamy subjektu – měla by být vždy nějak limitována (alespoň obecně specifikována), kupříkladu se vztahovat jen k určitému časovému období, požadovat jen dokumenty určité povahy (např. smluvní dokumenty) nebo se v případě velkých společností zaměřit jen na určitou oblast jejich činnosti. Klíčové v této souvislosti je i to, aby nedocházelo k nerovnému přístupu Úřadu. Pokud by např. od jednoho z obchodních řetězců podle zákona o významné tržní síle (odběratele) Úřad neodůvodněně požadaval dokumenty v mnohem větším rozsahu než od řetězců ostatních a vice versa, svědčilo by to o zjevné libovůli jeho postupu. Pouze za splnění těchto podmínek lze zásah do práva na soukromí považovat za zcela přiměřený a zákonný.
Je zřejmé, že neochota dotčených subjektů může být zapříčiněna také obavami z možného úniku zjištěných informací, nicméně tu je potřeba připomenout, že Úřad je povinen chránit citlivá data, která v požadovaných podkladech od subjektu obdrží a zabránit jakémukoli jejich úniku či zneužití.[20] Případnému zneužití institutu dozoru – předběžného šetření (např. pokud Úřad měl dostatečně konkrétní důvodné podezření a přesto by místo zahájení řízení postupoval způsobem namátkové kontroly zjevně přesahující rámec takového podezření – provedl by tedy nepřípustnou rybářskou výpravu) je potom možné bránit prostřednictvím soudního přezkumu případných rozhodnutí o uložení pokuty. Pokud by totiž správní soudy, byť ex post, zjistily, že Úřad přes konkrétní podezření podnikl nepřípustnou „vyšetřovací výpravu“, nepochybně by takový postup označily za nepřípustný a zjištěné informace, přesahující původní podezření, za nepoužitelné; analogicky jako v případě místních šetření ve věci tzv. stavebního kartelu.[21]
V této souvislosti se pak ale nabízí také poměrně výbušná otázka, jestli shora popsané závěry platí bezezbytku i pro použití šetření na místě podle § 21f ZOHS (šetření podle § 21g se prakticky neprovádí), tj. zda-li Úřad může při místním šetření v obchodních prostorách dotčeného subjektu prohledávat jeho dokumenty v rámci předběžného šetření zcela namátkově. Nejvyšší správní soud se ve věci Kaufland odpovědi na tuto otázku umně vyhnul, když možnost namátkové kontroly výslovně vztáhnul jen k žádosti o informace, jako nejméně zatěžujícímu oprávnění. Odpověď na tuto otázku by přesahovala možnosti tohoto článku, nicméně s ohledem na mnohem výraznější dopad místního šetření do práv subjektu[22], je zřejmě potřeba klást přísnější podmínky tak, aby takový zásah byl odůvodněn alespoň nejobecnější indicií o možném antisoutěžním jednání (resp. zneužití významné tržní síly).
[1] Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 3. 2016, C-247/14 P.
[2] Lov informací neboli vyšetřovací výpravy (fishing expeditions) jsou termínem označujícím cílené vyhledávání dokumentů, které nesouvisejí s předmětem a účelem šetření, anebo v neodůvodněně širokém vymezení předmětu řízení/šetření (viz např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 5. 2017, č. j. 30 Af 29/2016-262 ve věci tzv. stavebního kartelu). Tento termín se vyvinul na poli unijní judikatury, za všechny lze poukázat např. na rozsudek Tribunálu ze dne 14. 11. 2012, T-135/09, ve věci Nexans France SAS a Nexans SA v Komise.
[3] Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.
[4] Řízení před Úřadem je upraveno v § 21 a násl. ZOHS, přičemž v § 21e, § 21f a § 21g jsou upraveny rovněž vyšetřovací oprávnění Úřadu a jím korespondující povinnosti soutěžitelů: žádost o informace, šetření na místě v obchodních prostorách a šetření v jiných než obchodních prostorách.
[5] Podle § 20 odst. 2 může Úřad v případech, kdy situace na jednotlivých trzích naznačuje, že hospodářská soutěž je narušena, provádět šetření soutěžních podmínek a navrhovat opatření k jejich zlepšení, zejména vydává zprávy (doporučení).
[6] Tato sporná otázka byla následně vyřešena novelou zákona o významné tržní díle zákonem č. 104/2017 Sb., kterým došlo k vložení nového § 5a upravujícího pravomoc Úřadu vést sektorová šetření i podle zákona o významné tržní síle.
[7] Ostatně i obecný předpis o kontrole – kontrolní řád – obsahuje sám obecná dozorčí oprávnění vč. práva vstupu či právo požadovat poskytnutí informací a nosičů informací. K celé problematice dozoru blíže např. HENDRYCH, D. Správní právo: obecná část. 9. vydání. V Praze: C.H. Beck, 2016. Academia iuris (C.H. Beck). ISBN 978-80-7400-624-1, s. 201 a násl.
[8] Nález Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2008, sp. zn. I. ÚS 1835/07 (N 196/51 SbNU 375).
[9] Nařízení Rady (ES) č. 1/2003, o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy.
[10] Kontrolní pravomoc Komise ve smyslu čl. 20 nařízení č. 1/2003.
[11] Lze odkázat na rozsudek Soudního dvora ve věci Nexans ze dne 25. 6. 2014, C-37/13 P a ještě lépe stanovisko Generální advokátky J. Kokott v této věci ze dne 3. 4. 2014 a rozsudek Tribunálu ze dne T-135/09, body 66 a 67, stejně jako v nich uváděný rozsudek Rozsudek SDEU ze dne 21. 9. 1989 ve spojených věcech 48/87 a 227/88 Hoechst v Komise, body 29 a 41.
[12] Generální advokát se v této souvislosti vyjádřil obšírněji, mj. se zamýšlel i nad tím, zda s ohledem na povahu dotazů nemělo být v této věci postupováno v rámci šetření podle čl. 17 nařízení č. 1/2003. K tomu viz např. KREMPL, A., Ke zrušení žádosti o informace Evropské komise aneb mohl jít SDEU ve svých rozsudcích dále? In ANTITRUST č. 2/2016, str. 44-46.
[13] Rozuměj žádost ve formě rozhodnutí – čl. 18 odst. 3 nařízení 1/2003. Pouze tato žádost je na rozdíl od žádosti prosté také vynutitelná obdobně, jako žádost podle § 21e ZOHS.
[14] Rozsudek ze dne 18. 10. 1989, 374/87, bod 21.
[15] Jediným obecnějším nástrojem je právě čl. 17 nařízení č. 1/2003, ten ovšem představuje jakousi obdobu sektorového šetření ve smyslu § 20 odst. 2 ZOHS, nikoli odbou předběžného šetření – obecného dozoru.
[16] Např. kontroly České obchodní inspekce, Státní zemědělské a potravinářské inspekce atd.
[17] Tento argument velmi přiléhavě zazněl právě v rozsudku NSS č. j. 3 As 252/2016-50 ve věci Kaufland.
[18] Např. KREMPL, A., Obrana proti nezákonné žádosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o poskytnutí informací. In Právní rozhledy, č. 9/2017, s. 331.
[19] Je možné poukázat také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2016, č. j. 9 As 231/2015-64, ačkoli tento řešil již žádost učiněnou v rámci běžícího řízení. Obecná východiska pro posouzení přiměřenosti žádosti jsou z něj ovšem dovoditelná.
[20] Viz také usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 780/16.
[21] Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 5. 2017, č. j. 30 Af 29/2016-262.
[22] Jedná se o výraznější zásah do práva na soukromí, přičemž zde vstupuje do hry i právo na nedotknutelnost obydlí ve smylsu čl. 8 Evropské úmluvy na ochranu lidských práv a základních svobod, jak tento pojem vykládá Evropský soud pro lidská práva; viz rozsudek ve věci Delta pekárny ze dne 2. 10. 2014, č. stížnosti 97/11 a tam citovaná judikatura.
Diskuze k článku ()