V praxi správních soudů se objevily nejméně dva rozdílné přístupy k otázce zániku odpovědnosti za správní delikt provozovatele vozidla v případech, kdy byl správní delikt spáchán před 7. 11. 2014 (tedy před novelizací zákona o silničním provozu), ale k jeho projednání došlo až po dni nabytí účinnosti zmíněné novely zákona o silničním provozu. Blíže je úvod k této problematice včetně podrobněji rozvedené a okomentované rozdílné rozhodovací praxe správních soudů popsán v předcházejícím článku spoluautora tohoto příspěvku.[4] V mezidobí od publikace původního příspěvku došlo k vydání několika významných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, jež do dosavadní praxe krajských soudů výrazně promluvila, resp. závěry diskutované v předchozím článku zcela postavila na hlavu. V tomto příspěvku se kriticky zaměříme na aktuální judikaturní vývoj, který pominul dřívější argumenty krajských soudů a celou problematiku pojímá zcela odlišně. Zároveň dále rozvineme úvahy ohledně povahy prekluzívní lhůty, tj. zda jde o lhůtu hmotněprávní či procesní. Otázka povahy prekluzivních lhůt ve správním trestání přitom přesahuje samotnou problematiku deliktu provozovatele vozidla, neboť i dnes je navýsost aktuální; a to především s ohledem na § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.[5]
Nejprve je potřeba upozornit na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2017, č. j. 3 As 114/2016-46, kterým byla zamítnuta kasační stížnost žalobce (provozovatele vozidla) proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 27. 4. 2016, č. j. 52 A 100/2015-63, jenž byl v původním článku uváděn jako příklad jednoho ze dvou přístupů k (ne)prodlužování lhůty pro zánik odpovědnosti provozovatele vozidla po 7. 11. 2014. Úvaha Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích byla v původním příspěvku kritizována mimo jiné z důvodu nepřiléhavého odkazu na nález Ústavního soudu ze dne 21. 12. 1993, sp. zn. Pl. ÚS 19/93, jenž se zabýval zcela specifickou (a do jisté míry i politickou) otázkou promlčení související s přerodem České republiky z totalitního v demokratický právní stát[6] a podle autorů je aplikace závěrů tohoto nálezu mimo „hard-cases“ s ústavním přesahem problematická. Nejvyšší správní soud v již zmíněném rozsudku ze dne 24. 5. 2017, č. j. 3 As 114/2016-46, závěry Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích potvrdil a taktéž odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 21. 12. 1993, sp. zn. Pl. ÚS 19/93, přičemž se na jednu stranu přiklonil k aplikaci jednoroční prekluzivní lhůty v případě, kdy ke spáchání přestupku (a tedy i správního deliktu provozovatele vozidla) došlo přede dnem 7. 11. 2014, na druhou stranu ovšem souhlasil s krajským soudem, že v případě, kdy tato lhůta k uvedenému dni ještě neuplynula, může dojít k jejímu prodloužení novelou, jejíž účinnost nastává až po dni spáchání správního deliktu. S nebývalou lehkostí se přitom ztotožnil s posouzením lhůty pro zánik odpovědnosti provozovatele vozidla, jako lhůty procesní; a dále již bez bližšího odůvodnění na závěry krajského soudu odkázal.
Podle našeho názoru takovýto přístup umožňující prodloužení jednoroční prekluzivní lhůty novou dvou, resp. čtyřletou, lhůtou své opodstatnění nemá. Vedle dříve popsaných výhrad přitom za nejpádnější argument považujeme skutečnost, že prekluzivní lhůtu (lhůtu pro zánik odpovědnosti) není možné považovat za lhůtu procesní, nýbrž hmotněprávní. Přesně v těchto intencích postupoval Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 30. 3. 2017, č. j. 30 A 146/2015-37[7], jenž posuzoval právě případ, ve kterém jednoroční lhůta ke dni 7. 11. 2014 stále běžela. Krajský soud se v tomto případě odvolával na rozhodnutí ze dne 18. 9. 2012, č. j. 7 Afs 14/2011-115, v němž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl, že je „…nutno vycházet z právní úpravy prekluzivních lhůt platné v době, kdy byl delikt spáchán, přičemž je tomu tak proto, že prekluzivní lhůty pro uložení správní sankce jsou judikaturou považovány za lhůty hmotněprávní...“ (podtržení dopl. autory; dále srov. též např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2012, č. j. 5 Afs 7/2011-619). Za hmotněprávní institut je považováno také promlčení trestní odpovědnosti dle § 34 trestního zákoníku: „…Promlčení podle § 34 je však nepochybně institutem hmotněprávním, protože jím zaniká trestní odpovědnost jako zvláštní typ právní odpovědnosti pachatele za spáchaný trestný čin, která je založena hmotněprávními předpisy – trestním zákonem ve smyslu § 110, tj. trestním zákoníkem, zákonem o soudnictví ve věcech mládeže a zákonem o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim. Tomu ostatně odpovídá i nová terminologie, kterou použil trestní zákoník v § 34 a 35: promlčením zaniká trestní odpovědnost pachatele, nikoli jen stíhatelnost pachatele…“ (PÚRY, F. § 34 [Promlčecí doba]. In: ŠÁMAL, P. a kol. Trestní zákoník (EVK). 2.vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2012, s. 452. ISBN 978-80-7400-428-5.). Obdobně také ve vztahu k již zrušenému trestnímu zákonu (zákon č. 140/1961 Sb.) nebylo sporu o hmotněprávním charakteru promlčení (srov. usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. 8 Tdo 752/2007).
Ze skutečnosti, že úprava počátku, běhu a uplynutí prekluzivní lhůty má povahu hmotněprávní, vyplývá, že v případě prekluze je třeba aplikovat právní úpravu vztahující se k době určující počátek běhu prekluzivní lhůty (právní úpravu účinnou ke dni spáchání správního deliktu). Výjimku představuje případ, kdy je pozdější právní úprava pro pachatele příznivější ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod. Tak tomu ovšem u prekluzivní lhůty v případě správního deliktu provozovatele vozidla není, neboť pozdější úprava je nepochybně přísnější – správní orgán musí zahájit správní řízení (tj. postačí pouhé zahájení řízení, nikoli pravomocné projednání) do 2 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 4 let ode dne, kdy byl spáchán. Správně by tak měla být u správních deliktů spáchaných před nabytím účinnosti novely (od 7. 11. 2014) aplikována původní jednoroční lhůta i po účinnosti této novely, tak jak učinil Krajský soud v Brně v uvedeném rozsudku ze dne 30. 3. 2017, č. j. 30 A 146/2015-37, když podle našeho závěru zcela přiléhavě a případně aplikoval citované závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.
Tyto úvahy již ve světle nejnovější judikatury Nejvyššího správního soudu nejsou aktuální. Nejvyšší správní soud hned v několika rozhodnutích z poslední doby dospěl k závěru, že se na odpovědnost provozovatele vozidla měly aplikovat lhůty stanovené pro právnické a podnikající fyzické osoby dle § 125e odst. 5 zákona o silničním provozu a analogická aplikace roční lhůty k projednání přestupku dle přestupkového zákona – bez ohledu na to, zda ke spáchání správní deliktu došlo více než rok před novelizací zákona o silničním provozu – tak nebyla namístě. Kupříkladu v rozsudku ze dne 2. 10. 2017, č. j. 3 As 266/2016-28, Nejvyšší správní soud uvedl: „…V opakovaně zmiňované Novele silničního zákona, účinné ode dne 7. 11. 2014, tedy po spáchání obou sporných správních deliktů, změnil zákonodárce v poslední větě ustanovení § 125e odst. 5 za středníkem původní zmínku o „§ 125d “ na „§ 125f “. Tento krok v důvodové zprávě okomentoval jako „legislativně technickou úpravu“. Zdejší soud tento postup zákonodárce nahlíží jako nápravu zjevné chyby v psaní, protože odkaz v § 125e odst. 5 měl od počátku mířit právě k § 125f silničního zákona. Toto ustanovení totiž upravuje právě delikty právnických a fyzických osob bez rozlišení toho, zda podnikají, nebo ne. Taková konstrukce není běžná; obvykle se (v dosavadní úpravě) jednání porušující normy správního práva dělí na přestupky (které páchají fyzické osoby nepodnikající) a správní delikty (které páchají právnické osoby a fyzické osoby podnikající); k odpovědnosti za přestupek je třeba zavinění (oproti objektivní odpovědnosti za správní delikty) a postihy za přestupky bývají nižší. V případě § 125f ale zákonodárce záměrně sloučil právnické i fyzické osoby do jedné kategorie; vychází se tu z předpokladu, že už samotný fakt provozování vozidla přináší značnou míru odpovědnosti za vozidlo a jeho osud (a tato odpovědnost tíží provozovatele stejnou měrou bez ohledu na to, zda je osobou právnickou či fyzickou, podnikatelem či nepodnikatelem). Tato značná odpovědnost je vyvážena tím, že je plně v rukou provozovatele, komu své vozidlo svěří; není důvod v tomto ohledu jakkoli zmírňovat tuto odpovědnost právě u fyzických osoby nepodnikajících, tím spíše, že pokuty za správní delikt podle § 125f silničního zákona vycházejí z výše pokut za přestupky, spočívající v obdobném jednání, a jsou dost nízké. Lze tak konstatovat, že smyslem části poslední věty za středníkem v § 125e odst. 5 silničního zákona je a vždy bylo vztáhnout pravidla o odpovědnosti právnických osob i na fyzické osoby nepodnikající, které se dopustily správního deliktu podle silničního zákona. Jediným ustanovením v celém zákoně, které upravuje právě takový typ protiprávního jednání fyzických osob nepodnikajících, byl a je § 125f. I když tedy § 125e odst. 5 silničního zákona ve znění před Novelou nelogicky odkazoval na § 125d, šlo o „překlep“ a ve skutečnosti měl (v úmyslu) odkaz mířit k § 125f…“
K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud také v rozsudku ze dne 12. 4. 2017, č. j. 1 As 337/2016-45, rozsudku ze dne 3. 8. 2017, č. j. 9 As 346/2016-56 či rozsudku ze dne 22. 6. 2017, č. j. 10 As 308/2016-20. Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud také v rozsudku ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 As 310/2016. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud na jednu stranu převzal právní názor z rozsudku téhož soudu ze dne 12. 4. 2017, č. j. 1 As 337/2016-45, že i před novelizací zákona o silničním provozu byl zánik odpovědnosti za správní delikt provozovatele vozidla upraven dle § 125e odst. 3, tedy že odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt zaniká, jestliže o něm příslušný orgán nezahájil řízení do 2 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 4 let ode dne, kdy byl spáchán; na druhou stranu zároveň soud nekonzistentně odkazuje na závěry obsažené v již uvedeném rozsudku třetího senátu[8], dle kterých do novelizace zákona o silničním provozu bylo třeba na zánik odpovědnosti za správní delikt provozovatele vozidla vztáhnout jednoroční lhůtu dle přestupkového zákona, avšak po novelizaci se na dosud neskončená správní řízení aplikovala již nová právní úprava zániku odpovědnosti.
Autoři souhlasí s úvahou Nejvyššího správního soudu potud, že ze strany zákonodárce šlo o překlep (chybu v psaní), když v poslední větě ustanovení § 125e odst. 5 za středníkem zákona o silničním provozu ve znění do 6. 11. 2014 bylo odkazováno na správní delikt dle § 125d zákona o silničním provozu, přestože správně mělo být odkazováno na § 125f (správní delikt provozovatele vozidla, jakožto nepodnikající fyzické osoby) a toto pochybení bylo napraveno až novelou účinnou od 7. 11. 2014. Tu je však podle autorů nutné přihlédnout k tomu, že v rámci správního trestání lze ukládat sankce pouze na základě srozumitelného a bezrozporného zákona. Odpovědnost za správní delikt (obdobně jako v případě trestných činů) musí být založena na jednoznačné a určité právní normě (v duchu zásady nullum crimen sine lege certa; k tomu srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2014, č. j. 5 Afs 88/2013-41). Tak tomu v tomto případě podle autorů rozhodně nebylo – správné znění předmětné normy bylo dotvořeno až Nejvyšším správním soudem. Autoři jsou přesvědčeni, že pochybení zákonodárce při vymezení podmínek trestnosti za trestné činy, resp. správní delikty, nelze takto napravovat („dohánět“), a to především z pohledu principu právní jistoty a s tím souvisejícího principu ochrany důvěry občanů v právo.
Podle našeho názoru nelze v oblasti správního trestání řešit pochybení zákonodárce dotvářením práva správními soudy, byť byl původní záměr zákonodárce od počátku zřejmý. Aplikoval-li Nejvyšší správní soud se shora citovanou argumentací na prekluzivní lhůtu deliktu podle § 125f zákona o silničním provozu ustanovení o prekluzivní lhůtě právnických a podnikajících fyzických osob, fakticky tak k zaplnění mezery v právu užil analogii jednoznačně v neprospěch pachatele.[9] Uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se nadto nijak nevypořádala s předchozím rozhodnutím třetího senátu[10], který dospěl k závěru o procesní povaze prekluzivní lhůty a možnosti prodloužení běžící jednoroční prekluzivní lhůty novelou. Byť tyto závěry nebyly nijak sofistikovaně odůvodněny, právní názor je z tohoto rozsudku jasně seznatelný. Je tak rovněž otázkou, zda nebylo na místě celou věc předložit k posouzení rozšířenému senátu.
Tím se ale opět vracíme k původně řešenému problému možnosti prodloužení již běžící prekluzívní lhůty, tak jak bylo některými krajskými soudy a následně i Nejvyšším správním soudem rozhodnuto. Přestože jsou autoři přesvědčení o hmotněprávní povaze lhůty pro zánik odpovědnosti za správní delikt (přestupek), zákonodárce při úpravě přechodných ustanovení v novém zákoně o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich patrně vycházel z toho, že taková lhůta je lhůtou svou povahou procesní a že je možné ji v důsledku přijetí nové právní úpravy prodloužit. Zákon o odpovědnosti za přestupky tak v § 112 odst. 2 normuje: „…(u)stanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí...“ Nová právní úprava se tak na běh již běžících použije bez ohledu na to, zda obsahuje mírnější nebo přísnější úpravu. Výjimku z uvedeného pravidla přitom ve větě druhé zcela nepochopitelně zákon o odpovědnosti za přestupky stanoví pro případy, kdy je nová právní úprava mírnější.[11] Tato retroaktivní úprava přitom vyvolává zřetelné otázky ohledně její ústavní souladnosti.[12] Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona tuto otázku blíže neodůvodňuje; průvodce Ministerstva vnitra k novému zákonu pak citované přechodné ustanovení odůvodňuje výslovným odkazem právě na procesní povahu prekluzivních (nově promlčecích) lhůt a shora uvedený nález Ústavního soudu.[13]
Autoři tohoto příspěvku považují dřívější závěry Nejvyššího správního soudu o možnosti prodloužení již běžících prekluzívních lhůt za nesprávné, za nesprávné tak logicky považují i citované přechodné ustanovení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky. Mají za to, že povaha prekluzivních (promlčecích) lhůt byla dostatečně (a odůvodněně) vyřešena v rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 7 Afs 14/2011-115, publikovaném pod č. 2748/2013 Sb. NSS; jediným správným postupem je proto vycházet toliko z takové právní úpravy prekluzívních lhůt, která byla platná a účinná v době spáchání správního deliktu. Pozdější úpravu lze v souladu s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod aplikovat pouze tehdy, je-li pro pachatele příznivější.
[1] Zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
[2] Od 1. 7. 2017 přestupek - viz zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“)
[3] Srov. novelu (zákon) č. 297/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů,
[4] Dostupné z: https://www.pravniprostor.cz/clanky/spravni-pravo/zanik-odpovednosti-za-spravni-delikt-provozovatele-vozidla-fyzicke-osoby-podle-zakona-o-silnicnim-provozu-pred-7-11-2014
[5] Toto přechodné ustanovení upravuje otázku běhu lhůt, resp. stanoví, že dosavadní lhůty se od účinnosti nového zákona o odpovědnosti za přestupky neužijí (podrobněji viz níže).
[6] Šlo o věc poslaneckého návrhu na zrušení zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a odporu proti němu). Je tak otázkou, zda-li posuzování prodloužení promlčecí lhůty u „komunistických zločinů“ nevyžadovalo poněkud kreativnější přístup Ústavního soudu a jestli jsou proto východiska vyřčená s vědomím, že jinak by se viníci komunistických zločinů vyhnuli odpovědnosti, plně aplikovatelná i v jiných, nikoli takto dramatických oblastech.
[7] Vycházel z rozsudků Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 2. 2016, č. j. 30 A 80/2015-43 a Krajského soudu v Brně ze dne 19. 1. 2017, č. j. 30 A 31/2016-35.
[8] Rozsudek ze dne 24. 5. 2017, č. j. 3 As 114/2016-46
[9] Autoři připouští, že dle obecné právní teorie má užití analogie v rámci zákona (analogie legis) přednost před analogií v rámci celého právního řádu (analogie iuris), nicméně současně nelze přehlížet také zásadu in dubio pro mitius. K tomu také právě i rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 19. 1. 2017, č. j. 30 A 31/2016-35 (vč. tam uvedené judikatury). Na tento pro stručnost odkazujeme.
[10] Viz shora uvedený rozsudek ze dne 24. 5. 2017, č. j. 3 As 114/2016-46
[11] Odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt však nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
[12] Viz např. Grygar, T., K ústavní (ne)slučitelnosti nepravé retroaktivity v otázce promlčení přestupků v novém přestupkovém zákoně. Právní rozhledy 19/2017, s. 665.
[13] Ministerstvo vnitra ČR – odbor legislativy a koordinace předpisů. Průvodce zákonem č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, s. 17. www.mvcr.cz.
Diskuze k článku ()