Hned v úvodu je třeba podotknout, že častější jsou situace, kdy dochází k parciálním změnám ústav, které nevyžadují tak rozsáhlý společenský a politický konsenzus, jako je tomu u přijetí ústav zcela nových. [1] Komplexní revize bývá současně často spjata se změnou celého politického systému. Pro účely dalšího textu se o změnách ústav hovoří v kontextu obou nastíněných variant, pokud není vysloveně specifikováno, že jde o jednu z uvedených alternativ. Výklad je doplněn příklady ilustrujícími uváděné koncepty, a to na reálných případech z ústavní historie. Ve výčtu ústavních změn však nelze opomenout ani situace, kdy nedochází ke změně textu ústavy, nýbrž k proměně ústavy na základě významového posunu jednotlivých ustanovení.
Příspěvek se zabývá procesem geneze ústav jakožto základních právních předpisů, které regulují nejdůležitější vztahy v rámci organizace státu a současně vztahy mezi státem a jednotlivci. Důraz je kladen zejména na souvislost s momenty, kdy jsou ústavy přijímány a na základě jakého zmocnění a jakým způsobem ke vzniku a změnám ústav dochází. Je však třeba podotknout, že se jedná pouze o úzkou výseč témat, která souvisejí s procesem změn ústavních listin. Jelikož je pravidlem, že v demokratických konstitučních státech zastává roli suveréna lid, je třeba zabývat se otázkou, jakým způsobem se lid na přijímání změn i nových ústav podílí. Byly vyvinuty některé osvědčené modely, které jsou v praxi využívány, ale existují i takové způsoby přijímání ústav, jež jsou navázány na specifické historické nebo politické okolnosti. Tak tomu bylo i v případě vzniku Ústavy České republiky (dále „Ústava ČR“), čemuž je rovněž v tomto příspěvku věnován prostor, neboť i dnes, po 25 letech od jejího přijetí, vyvolává toto téma odborné polemiky.
Ambicí tohoto příspěvku je proto porozumět situacím, v nichž dochází ke změnám ústav v souvislosti se současnou debatou o změnách české ústavy. Cílem je tedy zmapovat situace, ve kterých jsou změny ústav realizovány, a argumenty, jež tyto změny odůvodňují. Současně je cílem zapojit se do diskuse o změnách Ústavy ČR, což je téma, které je stále aktuální, ať už se odvoláváme na příspěvky některých odborníků,[2] nebo na počet legislativních návrhů,[3] jejichž cílem je Ústavu ČR i další ústavní zákony revidovat. V této souvislosti je třeba zabývat se situacemi, kdy obecně ke změnám ústav dochází a vyhodnotit, zda je správný čas pro revizi tohoto dokumentu. Současně je důraz kladen na nepříliš akcentovanou otázku legitimity změn Ústavy ČR, ať už se jedná o analýzu změn předchozích, nebo vyjasnění, jak by se přijímala ústava nová. To znamená, že v příspěvku jsou kombinovány roviny deskriptivní i preskriptivní.
Proces vzniku ústavy a jejích následných změn je pro každý stát zásadní událostí, neboť ústavy nastavují základní parametry dalšího uspořádání státu a jeho fungování, jsou symbolem státnosti. Tento proces se vyznačuje četnými specifiky oproti přijímání zákonů běžné právní síly a ústavních zákonů s dílčí věcnou působností. O ústavách se často hovoří jako o základních nebo ústředních zákonech státu, které upravují společensky významnější otázky než zákony běžné právní síly. Historicky prošel pojem ústav rozsáhlým vývojem, během něhož bylo mimo jiné vyjasňováno nejen to, jakou formou mají být přijímány, ale i jaké věcné otázky mají upravovat.
Od konce 18. století se hovoří o ústavách v moderním smyslu, jejichž průkopníky byly nejprve Spojené státy americké a Francie. Jelikož tedy od vzniku prvních moderních ústav uplynulo již více než 200 let, vytvořil se široký prostor pro jejich výzkum. Jeden takový byl realizován trojicí autorů Z. Elkins, T. Ginsburg a J. Melton, kteří na podkladu dat o ústavách nezávislých států v období mezi lety 1789 a 2005, tedy v období, jež zahrnuje 935 různých ústavních systémů, zkoumali zejména otázku trvalosti ústav. Ačkoliv se zaměřovali primárně na tzv. úmrtnost ústav, tedy na přijímání zcela nových ústavních dokumentů, reflektovali i jejich dílčí změny. [4] Výsledkem je studie, jejímž závěrem je mimo jiné zjištění, že životnost ústavy činí v průměru 19 let. Není bez zajímavosti, že přesně tuto dobu označil kdysi T. Jefferson jako dobu optimální pro trvání ústavy, neboť věřil, že ústava by měla být vytvořena vždy pro každou novou generaci.[5] Autoři se rovněž shodli, že zásadní význam pro trvání ústav mají dva prvky. Jedná se o samotné nastavení jednotlivých ústavních institutů, kdy ústavy flexibilní a detailnější, na jejichž tvorbě se podíleli různí společenští aktéři,[6] mají delší trvání.[7] Současně mají ale na jejich trvalost vliv i vnější prostředí a zásadní zvraty, kterými jsou války, včetně válek občanských, ekonomické krize nebo rozpad složených států.[8]
Trvalost ústav je hodnotou, již ve svém výzkumu zmiňují i D. Oliver a C. Fusaro, kteří editovali sborník patnácti esejů zabývajících se vybranými jurisdikcemi, a to včetně České republiky. Jejich cílem bylo určit faktory, které ovlivňují změny ústav a současně definovat procesy těchto změn. Trvalost ústav považují za hodnotnou, neboť změny ústav jsou potenciálně nebezpečné, nesou s sebou rizika zvratů.[9] Avšak aby mohla ústava plnit svou funkci za stále se měnících okolností, musí být změnitelná vzhledem k novým poměrům. [10] Cílem tedy je, aby se ústavy dokázaly přizpůsobit vnějším okolnostem, ale současně, aby jako celek fungovaly co nejdéle. Je tedy zřejmé, že u každého jednotlivého případu změny ústavy je nutné zkoumat, jaké okolnosti ji provázely. I přesto je ale možné najít některé shodné momenty, kdy ke změnám ústav dochází.
1. Momenty vzniku a změn ústav
Teoretické zázemí problematice momentů změn ústav poskytl B. Ackerman, jenž naformuloval situace, ve kterých jsou změny ústav typické, a to na příkladu dějin Spojených států. Ve své teorii, kterou nazval jako teorii ústavních momentů, uvádí, že existují období intenzivního ústavního zákonodárství, která přerušují jinak obyčejný politický vývoj a ve kterých jsou výrazně angažováni občané.[11] V rámci těchto období dochází v první řadě k reformulaci základních principů ve společnosti, což má význam i pro změny v ústavních základech. Klíčová je skutečnost, že ke změně ústavy dochází až následně, a tedy společenský vývoj předchází novému znění ústavy. To znamená, že se tento vývoj odchyluje od dosavadní ústavní úpravy.[12] Takový postup je odůvodněn právě existencí onoho ústavního momentu. Ten má dle Ackermanovy teorie pět fází – signální, navrhovací, spouštěcí, ratifikační a konsolidační.[13] V prvních dvou fázích jde zejména o mobilizaci a zisk dostatečné společenské podpory pro potřebu ústavní změny, kterou často provádějí politické strany a další hnutí. Fáze spouštěcí je určena diskusi a projednávání návrhu v instituci tradiční nebo speciálně k tomuto účelu vytvořené. Závěrečná fáze se vyznačuje akceptací ústavní změny opozicí a fáze ratifikace tuto změnu zakotvuje i formálně. Konsolidační fáze pak zaručuje stabilizaci výsledku prostřednictvím uplatňování nové ústavy v praxi.[14]
Z výše uvedeného tedy vyplývá, že je možné provádět ústavní reformy, ale pouze za předpokladu, že existuje ústavní moment v takové podobě, jak byl výše popsán. Ústavní momenty vyrůstají z přání společnosti a její mobilizace. Je to tedy proces vzniklý zespodu. Ústavní moment vzniká přirozeně, není nastolován někým konkrétním, kdo si změnu přeje. Tato otázka úzce souvisí s problematikou dichotomie moci ustavující a moci ustavené, které bude věnován prostor v jedné z dalších částí tohoto článku.
Přesuneme-li pozornost ke konkrétním situacím, kdy ke změnám ústav dochází, nalezneme různé pohledy, jak tyto situace klasifikovat, aniž by se však vzájemně vylučovaly.
T. Ginsburg je ukazuje na historických vlnách, když tvrdí, že je možné identifikovat pět takových momentů. Jedná se o konec 18. století (Spojené státy americké, Francie, Polsko, Korsika), latinskoamerickou vlnu v 19. století, vlnu evropskou a japonskou v 19. století, období po první světové válce a období po druhé světové válce se zřetelem k demokratizaci.[15] Soudobým prizmatem však v tomto rozdělení chybí vlna vzniku nových ústav zemí bývalého Sovětského svazu. Odlišný pohled na stejnou problematiku nastiňuje R. Hirschl, který určuje rovněž pět významných momentů pro vznik ústav, ale nikoliv již v návaznosti na chronologický dějinný vývoj. V jeho pojetí se jedná o politické rekonstrukce po zásadní politické krizi (jakou je porážka ve válce nebo budování nového režimu), proces dekolonizace, tranzici z autoritářských režimů, duální tranzici k demokracii a tržní ekonomice, a inkorporaci nadnárodních standardů do ústavních listin.[16] Druhý uvedený pohled využívá v českém prostředí i J. Filip, když tvrdí, že Ústava ČR nevznikla z vítězství v revoluci nebo ve válce nebo v důsledku porážky a že nebyla ani důvodem k demokratizaci režimu. Výslovně zmiňuje, že „k této ústavě český národ cíleně nesměřoval, řešil jí pragmaticky situaci, která nastala po volbách v roce 1992“.[17] V praxi je často možné se setkat s politickými motivy různých aktérů, tedy nejenom s právě uvedenými objektivizovanými důvody. Avšak je snazší dosáhnout změny ústavy pod tlakem vnitřních i vnějších mimořádných událostí, jak uvádějí D. Oliver a C. Fusaro. [18] Momenty, kdy se ústavy mění, jsou podle všech výše zmíněných autorů spojeny se zásadními událostmi ve vývoji státu i společnosti.
Pokračování článku najdete na https://www.ilaw.cas.cz.
[1] OLIVER, Dawn – FUSARO, Carlo. Towards a Theory of Constitutional Change. In: OLIVER, Dawn – FUSARO, Carlo (eds). How constitutions change: a comparative study. Oxford: Hart Publishing, 2011, s. 426.
[2] Tento názor vyslovili kupříkladu J. Malenovský, čemuž se budu věnovat v jedné z následujících částí článku, nebo P. Rychetský, jehož názor zazněl na semináři na téma Úvahy a náměty ke změnám Ústavy České republiky konaném 9. 3. 2015. Záznam je dostupný z: (https:// www.psp.cz/sqw/hp.sqw?k=4006&td=19&cu=16).
[3] K dnešnímu dni (28. 9. 2017) bylo v aktuálním 7. volebním období Poslanecké sněmovny podáno 20 návrhů ústavních změn, z toho 10 návrhů cílilo na přímou novelizaci Ústavy ČR, jeden z těchto návrhů (sněmovní tisk č. 506/0) je návrhem sdružujícím návrhy na revizi rozličných ustanovení Ústavy ČR.
[4] ELKINS, Zachary – GINSBURG, Tom – MELTON, James. The endurance of national constitutions. Cambridge: Cambridge University Press, 2009, s. IX, 6, 9, 25, 48–51.
[5] Ibidem, s. 1.
[6] To tvrdil už Aristoteles, jenž mířil na střední třídu, která by jakožto nejpočetnější vrstva obyvatel měla mít zájem na udržení ústavy, dokud pro ni bude výhodná. Tedy, aby bylo ústavní zřízení trvalé, je nutné, aby existovala silná část občanů, kteří mají na udržení státu zájem. Viz BÖCKENFÖRDE, Ernst-Wolfgang. Geschichte der Rechts – und Staatsphilosophie: Antike und Mittelalter. 2. vydání. Tübingen: Mohr Siebeck, 2006, s. 123; MULGAN, Richard Grant. Aristotelova politická teorie: úvod do studia politických teorií. Praha: OIKOYMENH, 1998, s. 135 an.; podobně o tomto píše i J. Filip: FILIP, Jan. Deset let Ústavy ČR: východiska, stav, perspektivy. In: KYSELA, Jan. Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy: sborník příspěvků. Praha: Eurolex Bohemia, 2003, s. 30.
[7] ELKINS, Zachary – GINSBURG, Tom – MELTON, James. The endurance of national constitutions, s. 10.
[8] Ibidem, s. 3; vznik ústav spojoval s krizemi státu i James Madison. Viz ELKINS, Zachary – GINSBURG, Tom – MELTON, James. The endurance of national constitutions, s. 18.
[9] OLIVER, Dawn – FUSARO, Carlo. Changing Constitutions. In: OLIVER, Dawn – FUSARO, Carlo (eds). How constitutions change: a comparative study. Oxford: Hart Publishing, 2011, s. 5; OLIVER, Dawn – FUSARO, Carlo. Towards a Theory of Constitutional Change, s. 423–424.
[10] OLIVER, Dawn – FUSARO, Carlo. Towards a Theory of Constitutional Change, s. 424.
[11] ACKERMAN, Bruce A. We the people. Transformations. Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press, 2014, s. 32–65; ACKERMAN, Bruce A. We the people. Foundations. Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press, 2014, s. 266–290.
[12] Podobně VILE, John R. The Constitutional Convention of 1787. A Comprehensive Encyclopedia of America‘s Founding. Santa Barbara: ABC-CLIO, 2005, s. 183–184.
[13] Původní teorie zahrnovala pouze čtyři fáze – signální, navrhovací, deliberační a kodifikační. Viz ACKERMAN, Bruce A. We the people. Transformations, s. 32–65; ACKERMAN, Bruce A. We the people. Foundations, s. 266–290.
[14] ACKERMAN, Bruce A. We the people. Transformations, s. 32–65.
[15] GINSBURG, T. Introduction. In: GINSBURG, T. (ed.). Comparative Constitutional Design. Cambridge University Press, 2012, s. 2 an.
[16] HIRSCHL, Ran. On the blurred methodological matrix of comparative constitutional law. In: CHOUDHRY, Sujit (ed.). Migration of Constitutional Ideas. Cambridge University Press, 2006, s. 61.
[17] FILIP, Jan. Deset let Ústavy ČR: východiska, stav, perspektivy. In: KYSELA, Jan. Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy: sborník příspěvků. Praha: Eurolex Bohemia, 2003, s. 26.
[18] OLIVER, Dawn – FUSARO, Carlo. Towards a Theory of Constitutional Change, s. 427–428. Tito autoři současně sami uvádějí momenty, kdy dochází ke vzniku a změnám ústav. Jsou to případy, kdy je ústava udělena jiným státem, kdy ústavy vznikají v rámci nezávislostních hnutí, při změnách režimu nebo ústavy poválečné – viz OLIVER, Dawn – FUSARO, Carlo. Changing Constitutions: Comparative Analysis, s. 382–383.
Diskuze k článku ()