Právo na informace jako základní lidské právo

1    Slovo úvodem. Proč právo na informace jako základní lidské právo?

Dnešní doba se někdy nazývá dobou informační, kdy jak bylo konstatováno v české komedii z roku 1997 režiséra Petra Zelenky Knoflíkáři, žijeme přímo v době informační exploze, kdy na jednu informaci se objeví hned „protiinformace“. Záplavu informací, kterou není člověk schopen „vstřebávat“ a kontemplovat, lze považovat za příčinu, kdy je člověk moderní doby „vyrván sám ze sebe“[1] a tudíž je dle některých právních a politických filozofů současná společnost náchylnější k totalitarismu či jinému nedemokratickému fungování. Znakem totalitních a většiny současných nedemokratických systémů je propaganda vládnoucího režimu (státu). Tento znak jako jeden ze základních znaků totalitarismu mimo jiné identifikovala již těsně po skončení druhé světové války právě Hannah Arendtová.

Za další negativní průvodní jev současné informační společnosti je považována „diktatura okamžitosti“ („la dictature d´ instantanéité),[2] na který mimo jiné poukázal i bývalý předseda Evropské komise Jacques Delors ve svém konferenčním příspěvku v roce 2010.[3] Tato diktatura dle Delorse, jako jeden ze znaků globalizace, je de facto honbou za rychlými reakcemi (tj. rychlými odpověďmi formou moderních komunikačních nástrojů) způsobující ve společnosti a u politického a odborného rozhodování povrchní myšlení bez nedostatku reflexe a odpovědného rozhodování. Společnost je pak náchylnější k manipulaci. Dochází tak v dnešní době k paradoxu, kdy veřejná správa chrlí různé informace (a např. i novou právní úpravu), na druhou stranu se v této informační záplavě ztrácí přístup (svoboda) k ad hoc informacím, které jsou drženy veřejnou správou, ale nejsou institucemi dále šířeny z různých ne vždy legitimních důvodů.

Jedním z právních prostředků, jak řešit tyto „neduhy“ moderní společnosti, je kvalitní legislativa upravující právo široké veřejnosti na informace disponované veřejnou správou. Toto „informační právo“ však nelze zaměňovat s transparentností, tak jak je vnímáno některými zainteresovanými, kteří poukazují na možná rizika[4] hrozící individuu (resp. občanovi tj. nestátní moci), a která spíše spadají pod otázku legislativy upravující ochranu osobních údajů.[5] Tudíž zde můžeme maximálně hovořit o transparentnosti veřejné správy vůči jedinci. Naopak v našem případě se nejedná o státní kontrolu jedinců, kteří by se neměli dostat pod tlak poskytovat součinnost vůči veřejnoprávní moci rychleji (např. díky moderním telekomunikačním prostředkům), než tomu bylo dříve (např. zkracováním legislativních lhůt). Naopak v případě nároků moderní doby na rychlost zpřístupňování informací veřejnou správou (např. krátké lhůty na poskytnutí odpovědi novinářům), je leckdy diskutabilní, jestli je tento požadavek legitimní a hlavně efektivní, ku příkladu z hlediska kvality poskytnutých informací.

V souladu s principy metodologie zvážení genderových aspektů ve vědecké práci, mimo jiné dle standardů Stanfordské university,[6] autor tohoto článku konstatuje, že se při zpracování analýzy a zvážení potenciálních vlivů genderu nesetkal s genderovými aspekty, které by měly na tuto problematiku vliv.

2    Prameny a předmět práva na informace u institucí evropské unie

Autor se ve své disertační práci zaměřuje na otázku práva na informace u institucí Evropské unie. Toto právo má za úkol zpřístupnit široké veřejnosti (nejen občanům, ale i například právnickým osobám) informace, kterými disponuje veřejná unijní správa a které mohou být relevantní pro rozhodování a reflexi veřejností. Otevřený a svobodný přístup k informacím veřejné správy je jednou ze základních podmínek právního státu.

Při analýze této problematiky je potřeba si vyjasnit fundamentální teoreticko-právní otázku, jestli lze toto právo považovat za základní lidské právo uplatnitelné mimo jiné i v právu mezinárodním. V současnosti kupříkladu unijní legislativa upravující fungování institucí EU (např. Rady EU) lavíruje mezi supranacionálním (či politicky řečeno federalistickým tj. demokratickým) přístupem a pohledem intergovernmentálním, který se projevuje aplikací pravidel světa diplomacie (tj. mezinárodního práva). Existuje v případě unijních institucí prostor pro plnohodnotný přístup k informacím, tak jak jsme zvyklí z většiny[7] vnitrostátních právních řádů členských zemí? Nebo zde stále existují limity z důvodu setrvávajících intergovernmentálních prvků Evropské unie, které jsou doposud inherentně upravovány normami mezinárodního práva?

V případě legislativy upravující právo na informace u institucí Evropské unie se jedná o velice komplexní otázku, která je obsahem jak práva mezinárodního, tak je legislativně upraveno unijním primárním právem (např. právo veřejnosti na přístup k dokumentům EU, zásada transparentnosti) a dále je hlavně podrobněji rozpracováno právem sekundárním (např. nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001[8] respektive navazujícími právními předpisy) a ještě je pak specifikováno unijní judikaturou.

Dále je tato otázka rozvíjena právně nezávaznými dokumenty sloužícími k posílení demokratického fungování orgánů Evropské unie. Jako příklad lze uvést Usnesení Evropského parlamentu ze dne 6. září 2001 o schválení Kodexu řádné správní praxe, který by orgány a instituce Evropské unie, jejich správní orgány a úředníci měli dodržovat při styku s veřejností.

Problematiku zpřístupňování dokumentů vzniknuvších na půdě unijních institucí dále ovlivňují požadavky členských zemí o tom, co je možné zveřejnit, aniž by je to ohrozilo, resp. veřejný zájem, za který jsou členské státy zodpovědné v rámci svých národních právních řádů. Jedná se hlavně o dokumenty vznikající na půdě Rady Evropské unie.

Dále když se hovoří o svobodném přístupu k informacím institucí Evropské unie, většinou je tato problematika zužována na svobodný přístup k dokumentům vytvořeným na základě formálního postupu (např. legislativního či správního). Bohužel z tohoto užšího pohledu vypadává velice zajímavá a podstatná problematika „polooficiálních“ dokumentů a informací, jako je leckdy samotná příprava např. správních rozhodnutí či legislativních návrhů. Jsou případy, kdy připravovaná informace je zveřejněna unijní institucí jen velice úzkému okruhu zájemců ze strany veřejnosti. Jedná se například o tzv. „předvýzvové“ schůzky (pre-call meetings) k připravovaným grantovým výzvám Evropské komise. Na tato jednání jsou pak zváni zainteresovaní aktéři (stakeholders) bez jasného výběrového klíče, který by se opíral o formální postup a pravidla. Tato absence právní úpravy může vést k netransparentnímu jednání, kdy zástupci různých zájmových skupin mohou mít daleko větší neodůvodněnou výhodu před ostatními konkurenčními skupinami. Problematika zpřístupňování unijních informací je také obvykle zužována na informace vznikající na půdě Evropské komise, Evropského parlamentu a Rady. Ostatní unijní instituce jako například Výbor regionů, Evropský hospodářský a sociální výbor či různé agentury Evropské komise leží ve stínu zájmu nejen laické veřejnosti, ale i odborníků zabývající se touto problematikou.

Na základě výše naznačeného se ve své disertační práci zabývám širším pojetí významu „informace“ týkajícího se nejen samotných formálních dokumentů Evropské unie, ale i informací vzniklých na základě doposud neformalizovaného legislativou neupraveného postupu či informacemi připravovanými vedoucími ke vzniku dokumentu apod. Ve své práci se rovněž zabývám jak stavem de lege lata, tak i analyzuji a navrhuji opatření de lege ferenda svobodného přístupu k informacím u institucí Evropské unie (nejen nejvýznamnějších orgánů Rady, Komise a Evropského parlamentu, ale i dalších institucí EU). Dále se v práci zabývám i způsoby a možnostmi zpřístupňování informací institucemi, jejich vymáhání žadateli a právními důvody vedoucími k omezení svobodného zveřejňování informací.

Cílem mé disertační práce je analýza současného stavu práva na informace, prameny právní úpravy a možností právní úpravy v budoucnosti, která by vedla k větší transparentnosti legislativního, správního a výkonného jednání institucí Evropské unie. Ve své disertační práci se snažím ověřit hypotézu, že formalizace postupu poskytování informací institucemi EU (nejen obsažených v oficiálních dokumentech EU) prostřednictvím nové legislativní úpravy nebo akceptací práva na informace jako základního lidského práva by se efektivněji docílilo transparentnějšího fungování (např. normotvorby) institucí EU.

3    Právo na informace jako základní lidské právo

V případě dokumentů zpřístupňující informace veřejné správy se jedná obvykle o doporučující dokumenty, tato doporučení mají vliv na aplikační praxi v jednotlivých právních řádech.[9]

Zajímavou teoreticko-právní pasáží týkající se Doporučení k přístupu k oficiálním dokumentům Výboru ministrů Rady Evropy z roku 2002[10] je v něm obsažený odkaz na mezinárodní dokumenty upravující problematiku svobodného přístupu k informacím. V doporučení se uvádí například článek 19 Všeobecné deklarace lidských práv z roku 1948,[11] který definuje každému „právo na svobodu přesvědčení a projevu; toto právo nepřipouští, aby někdo trpěl újmu pro své přesvědčení, a zahrnuje právo vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky jakýmikoli prostředky a bez ohledu na hranice.“ Rada Evropy v tomto ustanovení vidí i zárodek svobodného práva k přístupu k informacím veřejné správy, i když tato není výslovně v onom článku zmíněna. Kdybychom vycházeli z teze, že Všeobecnou deklaraci lidských práv, ač původně deklaratorní dokument, lze považovat za právně závazný akt na základě teorie právního obyčeje, protože na deklaraci odkázali signatáři v části 7 Závěrečného aktu Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě (Helsinské konference),[12] tak bychom mohli toto ustanovení považovat za jeden z prvních mezinárodněprávních aktů ošetřujících danou problematiku. Otázkou je, zda právní obyčej může vzniknout deklarací jiné deklarace, protože ani Závěrečný akt nebyl právně závazný jak z pohledu mezinárodního tak ani z pohledu národního práva.

Přes výše uvedený přehled pramenů mezinárodního práva a doporučení, tak již výše zmíněný unijní klíčový právní předpis upravující zpřístupňování dokumentů institucí EU (nařízení č. 1049/2001/EU) výslovně neodkazuje ani jinak nezmiňuje prameny mezinárodního práva a ani dokumenty mající doporučující povahu (např. Rady Evropy). Výslovný odkaz nebyl uveden ani v samotném návrhu Evropské komise. Rovněž finální dokument Evropského parlamentu[13] obsahující pozměňovací návrhy vůči navrženému nařízení Komise v sobě neobsahuje jediný odkaz na jakýkoliv mezinárodní dokument.

Avšak materiál schválený k návrhu Evropské komise Výborem Evropského parlamentu pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci (LIBE), tzv. Cashmanova zpráva ze dne 27. října 2000 (Report 27 October 2000 on the proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council regarding public access to documents of the European Parliament, the Council and the Commission - Committee on Citizens' Freedoms and Rights, Justice and Home Affairs),[14] ve zdůvodnění svých pozměňovacích návrhů zmiňuje Aarhuskou úmluvu[15] a dále Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv.[16]

Na Aarhuskou úmluvu odkazuje Cashmanova zpráva na straně 20, kde se Aarhuská úmluva objevuje ve zdůvodnění návrhu dodatku k článku 2, který byl i nakonec s drobnou úpravou přijat a rozšířen a stal se tak součástí schválené verze nařízení v článku 2 odst. 6: „Toto nařízení se nedotýká práv na přístup veřejnosti k dokumentům v držení orgánů, která vyplývají z mezinárodních úmluv nebo z aktů, jež orgány přijaly k jejich provedení.“ Je zajímavé, že LIBE ve zdůvodnění svého návrhu („The scope of existing rights as defined under international law, as for example the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters, signed in Aarhus, Denmark, on 25 June 1998, cannot and should not be limited by this Regulation“) uvádí jediný příklad (Aarhuskou úmluvu), jako kdyby si předkladatelé z LIBE nebyli jisti, zda-li existuje nějaký další příklad mezinárodního pramene. Nebo možná jen chtěli ponechat otevřená legislativní zadní vrátka v případě, kdyby takováto mezinárodní úmluva byla uzavřena v budoucnu.

Na Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv je v Cashmanově zprávě odkazováno přímo v návrzích ke článkům 5 a 7 návrhu nařízení, které se týkaly zdůraznění povinnosti Evropské unie se řídit tímto lidskoprávním dokumentem, který mimo jiné uznává právo na informace (v rámci čl. 10 Evropské úmluvy týkající se svobody projevu) jako základní podmínku pro politickou účast občanů a fungování parlamentní kontroly. Oba tyto zmíněné návrhy LIBE však ve finální účinné verzi projednávaného nařízení nezůstaly a de facto tak v nařízení vypadla přímá návaznost na Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv.

Závěrem této podkapitoly lze tedy konstatovat, že současná unijní právní úprava zpřístupňující dokumenty institucí EU se výslovně neodvolává na žádný pramen mezinárodního práva a ani se neodvolává na žádný doporučující mezinárodní dokument (např. Rady Evropy). Pravdou však je, že v případě českého „informačního“ zákona č. 106/1999Sb.[17] je výslovně odkazováno jen na jeden dokument a to ještě formou odkazu v poznámce pod čarou. Ten se navíc týká unijního acquis směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2003/98/ES ze dne 17. listopadu 2003 o opakovaném použití informací veřejného sektoru. Taktéž v případě českého zákona č. 123/1998 Sb. speciálně upravujícího právo na informace o životním prostředí,[18] který je spolu se zákonem č. 106/1999 Sb. primárním zákonem implementující mezinárodní závazky České republiky vyplývající z Aarhuské úmluvy, tento zákon expressis verbis odkazuje v poznámce pod čarou jen na dvě unijní směrnice a výslovně na Aarhuskou úmluvu neodkazuje vůbec. Co se týká unijních směrnic, tak se jedná o výslovný odkaz v poznámce pod čarou na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS a dále se jedná o směrnici Evropského parlamentu a Rady 2007/2/ES ze dne 14. března 2007 o zřízení Infrastruktury pro prostorové informace v Evropském společenství

4    Slovo závěrem - aplikační dopady na právo evropské unie

Jak vidno z předchozích řádků, není jednoduché odvolat se na konkrétní ustanovení mezinárodního práva, které by bylo aplikovatelné v případě vymáhání práva na informace unijních institucí. V případě environmentálních informací specifikovaných Aarhuskou úmluvou jest toto možné, neboť je Evropská unie signatářskou stranou.

Přes výše limitující skutečnost to neznamená, že potenciální žadatel o informace je závislý jen na unijní legislativě (tj. hlavně na sekundárním právu, konkrétně na nařízení č. 1049/2001/EU), naopak nejnovější judikatura Soudního dvora Evropské unie[19] například legitimizovala nárok na zpřístupňování dokumentů souvisejících s legislativou přijímanou v Radě EU v případech, kdy koná jako zákonodárný orgán. De facto tak soud judikoval, že Rada v některých svých kompetencích jedná jako národní zákonodárný orgán a není intergovernmentálním orgánem s diplomatickým pravidly (privilegii), jakou je zachovávání mlčenlivosti týkající se mezivládních jednání. A tudíž veřejnost má nárok vědět všechny související informace týkající se legislativního procesu.

Text vznikl jako výstup konference Weyrův den právní teorie, která byla pořádána Právnickou fakultou Masarykovy univerzity v Brně, a byl publikován též v oficiálním sborníku příspěvků z této konference.

---

[1] Viz zejména ARENDTOVÁ, Hannah. Původ totalitarismu I.- III. 2. vyd. Praha: Oikoymenh, 2013, 679 s. Dále související zevrubná recenze jejího díla in DOSTÁL, Radim. „Původ totalitarismu“ Hannah Arendtové. Politologický časopis [online]. Brno: Mezinárodní politologický ústav, 1997, roč. 4, č. 4, s. 386-396 [cit. 5. 4. 2015]. Dostupné z: http://www.politologickycasopis.cz/userfiles/file/1997/4/1997-4-6-Dostal- Puvod%20totalitarismu%20Hannah%20Arendtove.pdf.

[2] LAPORTE, Stéphane. La dictature de l'instantanéité. La Presse [online]. Montréal: La Presse, publikováno 13. 11. 2011 [cit. 5. 4. 2015]. Dostupné z: http://www.lapresse.ca/debats/chroniques/stephane-laporte/201111/12/01-4467174- la-dictature-de- linstantaneite.php?utm_categorieinterne=trafficdrivers&utm_contenuinterne=cyberpresse_B13b_stephane- laporte_3270_section_POS1

[3] DELORS, Jacques. Shaping the EU of Tomorrow. In Representation of the Free State of Bavaria to the EU. Seminar Shapping the EU of Tomorrow. Brussels, 24. 11. 2010.

[4] Viz např. M. Kundera in KUNDERA, Milan. Slova, pojmy, situace. 1. vyd. (dotisk). Brno: Atlantis, 2014, 90 s. S. 39-40, který považuje za „transparenci“ následující: „V politické a žurnalistické řeči to slovo znamená: odhalení života jednotlivců před pohledem veřejnosti. Což nám připomene André Bretona a jeho touhu žít ve „skleněném domě“ na očích všech. Skleněný dům: stará utopie a zároveň jedna nejodstrašujícnějších stránek moderního života. Pravidlo: čím více jsou státní záležitosti neprůhledné, o to průhlednější musí být záležitosti jednotlivce; byrokracie, i když představuje veřejnou věc, je anonymní, utajená, kódovaná, nesrozumitelná, zatímco soukromý člověk je povinen odhalit své zdraví, své finance, svou rodinnou situaci, a jestliže tak rozhodl mediální verdikt, nenajde okamžik intimity ani ve své lásce, ani ve své nemoci, ani ve své smrti. Touha znásilnit intimitu bližního je odvěká forma agresivity, která je dnes institucionalizována (byrokracie se svými kartotékami, média se svými reportéry) a morálně ospravedlněna (právo na informace se stalo prvním z lidských práv).“

[5] Problematikou ochrany osobních údajů z pohledu legislativy EU se zevrubně zabýval ve své disertační práci např. Novák in NOVÁK, Daniel. Problémy ochrany soukromí a osobních údajů v právu EU [online]. Brno, 2012 [cit. 12. 4. 2015]. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce Filip Křepelka. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/52154/pravf_d/ nebo ještě obsáhleji z pohledu českého a unijního práva se danou problematikou zabývá D. Novák v komentáři in NOVÁK, Daniel. Zákon o ochraně osobních údajů a předpisy související: Komentář. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer, 2014, 504 s.

[6] Standford University: Demonstrate methods of sex and gender analysis [online]. Standford, 2013 [cit. 15. 5. 2015]. Dostupné z: http://genderedinnovations.stanford.edu

[7] Dle neziskové organizace Access Info Europe jedinou členskou zemí EU, která doposud nemá legislativu zpřístupňující informace veřejné správy je Lucembursko. Viz tisková zpráva Access Info Europe in QUINTANILLA, Pam Bartlett. Luxleaks Scandal Highlights Urgent Need for Corporate Transparency [online]. Access Info Europe, publikováno 12. 11. 2014 [cit. 15. 4. 2015]. Dostupné z: http://www.access-info.org/cos/12704

[8] Nařízení Evropského parlamentu a rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 17. 5. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legal- content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&qid=1431895065365&from=CS

[9] Z doporučujících dokumentů lze uvést hlavně dokumenty Rady Evropy a z nich hlavně příklady, které jsou dohledatelné krom webového portálu Rady Evropy většinou v naskenované podobě, resp. též v plných „kopírovatelných“ textech mimo jiné na webových stránkách bulharské neziskové organizace Access to Information Programme Foundation: Access to Information Programme Foundation. About us. [online]. Sofie, 2014. In: Access to Information Programme Foundation Online [cit. 17. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.aip-bg.org/en/about/

[10] Committee of Ministers Council of Europe. Explanatory Memorandum to the Recommendation Rec. (2002) 2 of the Committee of Ministers to member states on access to official documents [online]. Strasbourg, 2003. In: Access to Information Programme Foundation Online [cit. 17. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.aip-bg.org/pdf/explan_mem.pdf

[11] Všeobecná deklarace lidských práv. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 29. 7. 2014].

[12] Final Act of the Conference on Security and Cooperation in Europe [online]. Helsinki, 1975. In: Organisation for Security and Co-operation in Europe [cit. 29. 7. 2014]. Dostupné z: https://www.osce.org/mc/39501?download=true

[13] European Parliament. European Parliament legislative resolution on the proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents (COM(2000) 30 - C5-0057/2000 - 2000/0032(COD)), ze dne 3. května [online]. Evropský parlament [cit. 17. 5. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:C:2002:027E:TOC

[14] Committee on Citizens' Freedoms and Rights, Justice and Home Affairs. Report on the proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents, ze dne 29. října 2000 [online]. Evropský parlament [cit. 17. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A5-2000-0318&language=EN

[15] UNECE: Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí [online]. Ženeva: UNECE, 1998 [cit. 17. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43czech.pdf

[16] Sdělení č. 209/1992 Sb. Federálního ministerstva zahraničních věcí o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17. 5. 2015].

[17] Viz Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17. 5. 2015].

[18] Viz Zákon č. 123/1998 Sb. o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17. 5. 2015].

[19] Viz hlavně Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 17. října 2013. Rada Evropské unie proti Access Info Europe. Věc C-280/11. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 17. 5. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62011CJ0280:CS:HTML a související analýza, kterou jsem publikoval in KOLMAN, Jiří. Právo na informace v Radě Evropské unie ve světle nedávného judikátu Access Info Europe vs. Rada. Demokracie vs. diplomacie. Jurisprudence. 2014, roč. 23, č. 2, s. 27-