Ústavnosť mimoriadnych zákonov pre boj s Covid-19

Ich charakter, ale aj okolnosti ich prijatia nás nútia zamyslieť sa nad ústavnosťou týchto zákonov. Nepôjde nám o konkrétny obsah prijatých zákonov, ale o vyhodnotenie ústavnosti spôsobu a systému, akým sa Slovenská republika postavila k riešeniu pandémie Covid-19.

Úvod

Pandémia spôsobená prenosnou nákazlivou ľudskou chorobou Covid-19 zastihla Slovenskú republiku právne, inštitucionálne, ale aj skúsenostne nepripravenú. Ukázalo sa, že nástroje na riešenie mimoriadnych situácií, ktoré právny poriadok obsahuje, resp. pozná sú buď nedostatočné na riešenie tak rozsiahleho a intenzívneho zásahu do všetkých oblastí života spoločnosti, alebo sú skúsenosti s ich využitím výrazne limitované a ich nasadenie bolo preto viac záležitosťou improvizácie a intuície ako jasne daných právnych pravidiel.

V priebehu dvoch mesiacov došlo k bezprecedentnému vypätiu zákonodarnej činnosti v Slovenskej republike, výsledkom ktorého je viac ako dvadsiatka zákonov prijatých v skrátenom legislatívnom konaní a vydanie množstva opatrení rôznych orgánov a úradov, ktoré v rôznej miere zasahovali do každodenného života spoločenstva. S odstupom čase dôjde k ich prehodnoteniu z hľadiska ústavnosti, vhodnosti a účelnosti, ale na tomto mieste prinášame prvý pohľad na niektoré z nich z hľadiska zásahu do základných práv a slobôd.

Okrem toho dochádzalo k bezprecedentnému využívaniu takých nástrojov a opatrení, ktoré síce boli súčasťou ústavného a právneho poriadku Slovenskej republiky aj pred pandémiou Covid-19, ale s ich využitím neboli buď žiadne predchádzajúce skúsenosti, alebo iba v obmedzenom rozsahu. V predloženom príspevku sa zameriame na ich dopad na základné práva a slobody v čase pandémie, ale aj po nej. V prvom rade sa zameriame na situácie, ktoré právny poriadok Slovenskej republiky predpokladal.

Obmedzenie základných práv a slobôd v čase núdzového stavu

Ústava SR predpokladá, že ak nastane niektorá z extrémnych situácií, akou je vojna, vojnový stav, výnimočný stav alebo núdzový stav, je možné obmedziť základné práva a slobody a stanoviť niektoré povinnosti, ktoré inak osobu nezaťažujú. Podmienky a rozsah obmedzenia základných práv a slobôd a rozsah povinností v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu podľa čl. 51 ods. 2 Ústavy SR možno ustanoviť iba ústavným zákonom. Nemôže tak urobiť zákonodarný orgán svojím zákonom, ale iba ústavodarca ústavným zákonom. Ide o výhradu ústavného zákona, a to z dôvodu zásahu do úpravy základných práv a slobôd, ktorá má ústavný charakter a jej narušenie je možné len právnym predpisom rovnakej právnej sily.

Napriek tomu, že takáto ústavná úprava predstavuje vysokú mieru ochrany základných práv a slobôd, a to tak presným stanovením okolností, za ktorých môže dôjsť k obmedzeniu základných práv a slobôd a tiež tým, že toto obmedzenie musí mať charakter ústavného zákona, ukázalo sa, že nepredstavuje jediný spôsob obmedzovania základných práv a slobôd.

Prvým paradoxom, ktorý priniesla pandémia Covid-19 je poznatok, že právny poriadok Slovenskej republiky síce vyhradzuje obmedzenie základných práv a slobôd v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu alebo núdzového stavu iba na ústavný zákon, ale v čase mimo vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu alebo núdzového stavu, teda v čase normálneho stavu, umožňuje oveľa intenzívnejšie obmedzenie základných práv a slobôd iba na základe obyčajného zákona. Ale pekne poporiadku.

Blanketová norma v čl. 51 ods. 2 Ústavy SR je naplnená ústavným zákonom č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu. Predmetom nášho záujmu je núdzový stav upravený v čl. 5 tohto ústavného zákona.

Núdzový stav môže vyhlásiť iba vláda SR, a to len za podmienky, že došlo alebo bezprostredne hrozí, že dôjde k ohrozeniu života a zdravia osôb, a to aj v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie, životného prostredia alebo k ohrozeniu značných majetkových hodnôt v dôsledku živelnej pohromy, katastrofy, priemyselnej, dopravnej alebo inej prevádzkovej havárie. Núdzový stav možno vyhlásiť len na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území. Núdzový stav možno vyhlásiť v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas, najdlhšie však na 90 dní.

Z hľadiska zásahu do základných práv a slobôd, v čase núdzového stavu možno v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas podľa závažnosti ohrozenia obmedziť základné práva a slobody a uložiť povinnosti na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území, a to najviac v rozsahu podľa čl. 5 ods. 3 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z.[1] 

Obmedzenie základných práv a slobôd v čase núdzového stavu je možné iba v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas, pričom je potrebné vziať do úvahy závažnosť ohrozenia života a zdravia osôb. Cez prizmu týchto ústavných požiadaviek je potrebné preskúmať aj opatrenia vlády SR, ktorými na základe vyhláseného núdzového stavu obmedzovala základné práva a slobody.

V súvislosti s pandémiou Covid-19 vyhlásila vláda SR dňa 15. marca 2020 uznesením č. 114 dňom 16. marca 2020 núdzový stav, a to z hľadiska územného len na postihnutom území 12 okresov. Núdzový stav sa týkal poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti. Vláda SR odo dňa vyhlásenia núdzového stavu uložila pracovnú povinnosť na zabezpečenie výkonu zdravotnej starostlivosti zamestnancom poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti nachádzajúcich sa na území okresov v územných obvodoch, v ktorých bol vyhlásený núdzový stav a zakázala odo dňa vyhlásenia núdzového stavu uplatňovanie práva na štrajk osobám, ktorým bola uložená pracovná povinnosť. Toto vyhlásenie núdzového stavu bolo územne a aj sektorovo obmedzené a týkalo sa dvoch základných práv – uloženia pracovnej povinnosti zamestnancom poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti na zabezpečenie výkonu zdravotnej starostlivosti (čl. 5 ods. 3 písm. b)) a zákazu uplatňovania práva na štrajk (čl. 5 ods. 3 písm. k)).

Dňa 18. marca 2020 vláda SR uznesením č. 115 rozšírila vyhlásený núdzový stav na celé územie Slovenskej republiky. Išlo o územné rozšírenie núdzového stavu z pôvodných 12 okresov na celé územie Slovenskej republiky. Vyhlásený núdzový stav sa sektorovo aj naďalej týkal iba poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti.

K ďalšiemu rozšíreniu núdzového stavu, tentokrát sektorovému, došlo dňa 27. marca 2020 uznesením č. 169. Vláda SR schválila rozšírenie núdzového stavu podľa čl. 5 ods. 3 písm. b) ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o uloženie pracovnej povinnosti na zabezpečenie výkonu zdravotnej starostlivosti v rozsahu ošetrovateľskej starostlivosti v pobytových zariadeniach sociálnych služieb, ktorými sú zariadenia pre seniorov, zariadenia opatrovateľskej služby, domovy sociálnych služieb, špecializované zariadenia, v zariadeniach sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately, ktorými sú centrá pre deti a rodiny a o rozšírenie zákazu uplatňovania práva na štrajk podľa čl. 5 ods. 3 písm. k) pracovníkom v týchto zariadeniach.

Čas pred Veľkou nocou roku 2020 vojde do moderných dejín Slovenskej republiky ako čas, kedy došlo k najrozsiahlejšiemu zásahu do základných práv a slobôd od vzniku Slovenskej republiky, či dokonca od 17. novembra 1989. Neadekvátna reakcia polície na toto obmedzenie ešte umocnila jeho intenzitu.

Najvýznamnejším rozšírením opatrení núdzového stavu bolo uznesenie vlády SR č. 207 zo dňa 6. apríla 2020. Vláda SR týmto uznesením obmedzila slobodu pohybu a pobytu zákazom vychádzania od 8. apríla 2020 0.00 hod. do 13. apríla 2020 23.59 hod. s výnimkami uvedenými v tomto uznesení vlády.[2] Súčasne zakázala uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať s výnimkou osôb žijúcich v spoločnej domácnosti bez časového obmedzenia. 

Kým v prípade obmedzenia slobody pohybu a pobytu zákazom vychádzania bol stanovený presný časový úsek tohto obmedzenia, a to od 8. apríla 2020 0.00 hod. do 13. apríla 2020 23.59 hod., v prípade obmedzenia práva pokojne sa zhromažďovať, toto časovo obmedzené nebolo a platilo aj po Veľkej noci.

Z ústavného hľadiska ide na jednej strane o predpokladaný zásah do základných práv, ale súčasne ide o zásah, ktorý musí z hľadiska svojej intenzity (aj časovej) podliehať prísnemu testu proporcionality. Vyhlásenie núdzového stavu, jeho vecný, ale aj časový rozsah musí rešpektovať požiadavku ochrany základných práv a slobôd a minimalizácie zásahu do nich.

Prvým krokom testu proporcionality je hľadisko vhodnosti, resp. dostatočne dôležitého cieľa a racionálnej väzby medzi právnou normou a cieľom (účelom) právnej úpravy. Test dostatočne dôležitého cieľa (test of legitimate aim/effect), teda test vhodnosti (Geeignetheit) znamená posúdenie toho, či zásah smeruje k cieľu, ktorý je dostatočne dôležitý na ospravedlnenie zásahu a zahŕňa tiež test racionálnej väzby medzi zásahom a cieľom zásahu – či daným prostriedkom je možné dosiahnuť akceptovateľný cieľ.

Ohrozenie života a zdravia osôb v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie síce predstavuje dostatočne dôležitý cieľ na ospravedlnenie zásahu do základných práv a slobôd, ale jeho dôležitosť je limitovaná racionálnu väzbou medzi zásahom a cieľom. Táto väzba je dynamická a dá sa predpokladať jej vývoj počas trvania núdzového stavu, a to tak v smere posilňovania tejto väzby, ako aj v smere oslabovania tejto väzby. Práve to je predmetom testovania v druhom kroku.

Druhým krokom testu proporcionality je zisťovanie kritéria nevyhnutnosti, potrebnosti či použitia najmenej drastických – šetrnejších prostriedkov – test nevyhnutnosti (test potrebnosti použitia daného prostriedku – zásahu (Erforderlichkeit, test of necessity, test of subsidiarity) – teda či nebolo možné použiť šetrnejší zásah. Núdzový stav sa vyvíjal, a to smerom k jeho rozširovaniu, tak územnému, ako aj vecnému a nakoniec aj personálnemu, pretože zákaz voľného pohybu a pobytu, ale najmä časovo pretrvávajúci zákaz pokojne sa zhromažďovať pôsobil erga omnes, voči každému na území Slovenskej republiky. Z hľadiska nevyhnutnosti je mimoriadne sporným zákaz pokojne sa zhromažďovať, ktorého potreba nezodpovedala epidemiologickej situácii, ktorá bola v Slovenskej republike v čase, keď tento zákaz ešte platil. V situácii minimálneho, až nulového nárastu počtu nakazených osôb je mimoriadne sporné, či je zákaz práva pokojne sa zhromažďovať opatrenie nevyhnutné na dosiahnutie cieľa ochrany života a zdravia ľudí v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie.

Napokon tretím krokom testu proporcionality je hľadisko proporcionality v užšom zmysle slova – (Angemessenheit, test of proporcionality in the strict sense, proporcionate effect), ktorý zahŕňa jednak praktickú konkordanciu (praktickú súladnosť), tj. test zachovania maxima z obidvoch základných práv, a jednak tzv. Alexyho vážiacu formulu, resp. vážiaci vzorec.

Uplatnenie politických práv je výsledkom, resp. dôsledkom situácie v krajine a krokov orgánov verejnej moci, ktoré uplatnenie politického práva môžu podmieniť. Ani v čase pandémie Covid-19 sa politický život v Slovenskej republike nezastavil a občania mali plné právo reagovať naň aj pokojným zhromaždením, na ktorom mohli vyjadriť svoj názor na domáce alebo aj svetové dianie. Toto im bolo zákazom pokojného zhromažďovania znemožnené úplne, a to v záujme ochrany práva na život a na zdravie, ktoré fakticky už ohrozené neboli.

Núdzový stav je časovo ústavne limitovaný. Uplynutím 90 dní od jeho vyhlásenia sa núdzový stav končí, pričom tento účinok nastáva ex constitutione a nie je potrebný žiaden úkon štátneho orgánu.

K ukončeniu núdzového stavu vyhláseného v súvislosti s pandémiou Covid-19 došlo formálnym aktom uznesením vlády SR, ktorá ho prijala 10. júna 2020 s ukončením núdzového stavu dňom 13. júna 2020, teda dva dni pred uplynutím ústavnej lehoty limitujúcej jeho trvanie.

Vláda SR uznesením č. 366 zrušila:

• pracovnú povinnosť na zabezpečenie výkonu zdravotnej starostlivosti,
• zákaz uplatňovania práva na štrajk uložený vo vzťahu k subjektom uvedeným v prílohe uznesenia vlády SR č. 115 z 18. marca 2020 a rozšírený uznesením vlády SR č. 169 z 27. marca 2020, uznesením vlády SR č. 233 zo 16. apríla 2020 a
• zákaz uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať vyhlásením uznesenia vlády SR č. 366 v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, teda od 10. júna 2020.[3]

Zrušenie núdzového stavu dva dni pred jeho uplynutím je vysoko formálny krok, ktorý fakticky k ochrane základných práv a slobôd neprispel. Pri práve pokojne sa zhromažďovať účinky zákazu nastali síce päť dní pred uplynutím núdzového stavu, je ale nepochybné, že to mohla vláda SR urobiť aj skôr, pretože epidemiologická situácia bola dlhodobo stabilná a opodstatňovala takýto krok už oveľa skôr.

Domnievame sa, že praktické skúsenosti s vyhlasovaním núdzového stavu, s prijímaním opatrení v jeho režime, ich charakterom a najmä ich trvaním, opodstatňujú zmenu ústavnej úpravy núdzového stavu. Predmetom takejto zmeny by mali byť nielen prísnejšie podmienky jeho vyhlasovania a trvania, ale aj stanovenie pravidiel a zodpovednosti za ich neustále skúmanie z hľadiska ich trvania a opodstatnenosti ich aplikovania.

Obmedzenie základných práv a slobôd z dôvodu ohrozenia verejného zdravia

K oveľa masívnejšiemu zásahu do základných práv a slobôd, ako z titulu vyhláseného núdzového stavu, došlo opatreniami orgánov štátnej správy na úseku verejného zdravia podľa zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov.

V doterajšej histórii Slovenskej republiky nedošlo k tak intenzívnemu využívaniu možností daných zákonom na ochranu verejného zdravia, pričom doterajšia faktická obsolétnosť príslušnej právnej úpravy v tomto zákone nevyvolala potrebu jej prehodnotenia testom ústavnosti.

Účelom zákona na ochranu verejného zdravia je ochrana, podpora a rozvoj verejného zdravia. Verejné zdravie je úroveň zdravia spoločnosti, ktorá zodpovedá úrovni poskytovanej zdravotnej starostlivosti, ochrany a podpory zdravia a ekonomickej úrovni spoločnosti. Ochrana verejného zdravia pred ohrozením je nepochybne dostatočne dôležitý cieľ, dosiahnutie ktorého môže byť v extrémnej situácii spojené so zásahmi verejnej moci, ktoré znamenajú obmedzenie základných práv a slobôd, aj keď sa tak výslovne neoznačujú.

Ohrozenie verejného zdravia nastáva pri

1. výskyte prenosného ochorenia, podozrení na prenosné ochorenie alebo podozrení na úmrtie na prenosné ochorenie nad predpokladanú úroveň,
2. uvoľnení chemických látok ohrozujúcich život, zdravie, životné prostredie a majetok alebo
3. úniku mikroorganizmov alebo toxínov z uzavretých priestorov.

Pandémia Covid-19 predstavovala ohrozenie verejného zdravia podľa písmena a). Do pandémie Covid-19 si málokto v Slovenskej republike uvedomoval, aké široké spektrum opatrení má k dispozícii Úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva ako orgány štátnej správy na úseku verejného zdravia pri ohrození verejného zdravia.

Podľa § 48 ods. 4 zákona na ochranu verejného zdravia môžu nariadiť opatrenia, ktorými sú:

1. hygienická očista osôb a dekontaminácia terénu, budov, materiálu a dopravných prostriedkov,
2. zákaz výroby, úpravy, úschovy, dopravy, dovozu, predaja a iného nakladania s vecami, ktorými sa môžu šíriť ochorenia u ľudí, prípadne príkaz na ich neškodné odstránenie,
3. zákaz alebo obmedzenie styku časti obyvateľstva s ostatným obyvateľstvom pri hromadnom výskyte závažného ochorenia,
4. zákaz alebo obmedzenie hromadných podujatí,
5. zákaz alebo obmedzenie prevádzky zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb,
6. zákaz používania vody a predmetov podozrivých z kontaminácie a regulácia spotreby vody,
7. zákaz používania potravín, pokrmov alebo nápojov v zariadeniach spoločného stravovania,
8. varovné označenie objektov, ak sa na ne vzťahujú opatrenia podľa písmen a) až g),
9. profylaxia,
10. mimoriadny režim prevádzkovania kolektívnych zariadení,
11. odber a transport biologického materiálu,
12. výdaj a používanie špeciálnych osobných ochranných pracovných pomôcok,
13. bezpečná likvidácia kontaminovaného materiálu,
14. nútená izolácia osôb chorých na prenosné ochorenie, ktoré odmietajú nariadené opatrenie,
15. vykonanie dezinfekcie a regulácie živočíšnych škodcov,
16. vyčlenenie lôžok na zabezpečenie ústavnej zdravotnej starostlivosti zvýšenému počtu chorých a pri závažných infekciách na zabezpečenie izolácie osôb podozrivých z ochorenia a podozrivých z nákazy počas maximálneho inkubačného času ochorenia,
17. osobitná manipulácia s mŕtvymi, vyčlenenie miest a určenie spôsobu pochovávania zvýšeného počtu zomretých.

Napriek tomu, že formulácie zákona a zvolená terminológia nehovorí o zásahu do základného práva alebo slobody v zmysle zákazu ich využívania, ako je tomu pri núdzovom stave, mnohé z opatrení znamenajú fakticky vážny zásah do niektorých základných práv a slobôd.

Ide o práva

1. politické ako napr. právo pokojne sa zhromažďovať zákazom alebo obmedzením hromadných podujatí alebo zákazom alebo obmedzením styku časti obyvateľstva s ostatným obyvateľstvom,
2. vlastniť majetok príkazom odstrániť veci, ktorými sa môže šíriť ochorenie alebo obmedzením prevádzky zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb,
3. pohybu a pobytu zákazom alebo obmedzením styku časti obyvateľstva s ostatným obyvateľstvom,
4. podnikať alebo vykonávať inú zárobkovú činnosť a práva na prácu zákazom výroby, úpravy, úschovy, dopravy, dovozu, predaja a iného nakladania s vecami, či zákazom alebo obmedzením prevádzky zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb.

Úrad verejného zdravotníctva podľa § 48 ods. 4 zákona na ochranu verejného zdravia vydal mnoho opatrení, ktorými o. i.

• uzavrel všetky maloobchodné prevádzky a všetky prevádzky poskytujúce služby okrem tých, ktorým bola daná výnimka,
• zakázal prítomnosť verejnosti v prevádzkach, teda zakázal vstup verejnosti do prevádzok,
• zakázal konzumáciu pokrmov a nápojov na terasách prevádzok verejného stravovania,
• uzavrel všetky prevádzky pre každú nedeľu v mesiaci a nariadil sanitárny deň,
• umožnil v dňoch pondelok až piatok v čase od 09,00 hod. do 11,00 hod. vstup do prevádzok iba osobám nad 65 rokov, v inom čase vstup týmto osobám do prevádzok zakázal,
• uložil povinnosť karantény osobám, ktoré vstupovali na územie Slovenskej republiky, ak mali trvalý alebo prechodný pobyt na území Slovenskej republiky a všetkým ostatným osobám bol vstup na územie Slovenskej republiky zakázaný.

Všetky tieto opatrenia znamenali zásah do základných práv a slobôd, a to všetko v záujme ochrany verejného zdravia. Napriek tomu, že verejné zdravie a jeho ochrana predstavuje, ako sme uviedli vyššie, dostatočne dôležitý cieľ, aj v tomto prípade musí byť obmedzenie základných práv a slobôd ústavné, a to svojím právnym základom a tiež intenzitou vykonania.

Ústavný základ pre obmedzenie niektorého základného páva alebo slobody môže byť dvojaký, buď všeobecný v čl. 13 ods. 4 alebo špeciálny tam, kde to ústava výslovne predpokladá.

V prvom rade teda preskúmame ústavný základ možnosti zasiahnuť do základného práva alebo slobody v záujme ochrany verejného zdravia.

Zdravie (nie verejné zdravie) vystupuje v Ústave SR v dvoch polohách. V prvom rade je to hodnota chránená Ústavou SR v tom, že táto v čl. 40 každému zaručuje právo na ochranu zdravia. Myslí sa tým individuálne zdravie osoby, nie verejné zdravie populácie. Zdravie ako hodnota chránená ústavou je stav úplnej telesnej, duševnej a sociálnej pohody a nie len neprítomnosť choroby alebo postihnutia. Právo na rozvoj, ochranu a obnovu zdravia patrí medzi základné práva. Každý bez ohľadu na rasu, náboženstvo, politické presvedčenie, ekonomický a sociálny status má právo na požívanie najvyššie dosiahnuteľnej úrovne a kvality zdravia. Zdravie je pre jednotlivca predpokladom kvalitného života, pre spoločnosť je zdravie jej členov podmienkou rozvoja spoločnosti.

V druhej ústavnej polohe vystupuje zdravie ako hodnota legitimizujúca obmedzenie niektorých základných práv a slobôd.

Ústava SR používa pri obmedzení niektorého základného práva alebo slobody tak kategóriu zdravia, ale aj ľudské zdravie a v jednom prípade verejné zdravie. Je otázne, či toto rozličné označenie má aj nejaký vecný význam, alebo predstavuje iba terminologickú nedokonalosť ústavodarcu. V každom prípade zdravie a verejné zdravie nie je to isté. Môžeme ale s istou mierou nepresnosti pripustiť, že ich ústavodarca používal ako synonymá a zdravie nechápal ako telesný a duševný stav jedného človeka, ale ako zdravotný stav populácie, či verejnosti. V niektorých prípadoch má obmedzenie základného práva alebo slobody význam iba, ak ide o ochranu verejného zdravia, ale to nevylučuje aj ochranu zdravia jednotlivca. Ústavodarca toto ale dôsledne nerozlíšil a terminologicky nevyjadril.

Ústava SR v súvislosti so zdravím výslovne

1. umožňuje nútené služby vyžadované na základe zákona v prípade živelných pohrôm, nehôd alebo iného nebezpečenstva, ktoré ohrozuje zdravie (čl. 18 ods. 2 písm. c)),
2. umožňuje nútené práce alebo nútené služby uložené zákonom na ochranu zdravia iných (čl. 18 ods. 2 písm. d)),
3. stanovuje, že výkon vlastníckeho práva nesmie poškodzovať ľudské zdravie (čl. 20 ods. 3),
4. umožňuje zásahy do nedotknuteľnosti obydlia zákonom, keď je to v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu zdravia osôb (čl. 21 ods. 3)),
5. umožňuje obmedzenie slobody pohybu a pobytu zákonom, ak je to nevyhnutné pre ochranu zdravia (čl. 23 ods. 3),
6. umožňuje obmedziť podmienky výkonu práv podľa čl. 24 ods. 4 zákonom, ak ide o opatrenie v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu zdravia (čl. 24 ods. 4),
7. umožňuje obmedziť slobodu prejavu a právo vyhľadávať a šíriť informácie zákonom, ak ide o opatrenie v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu verejného zdravia (čl. 26 ods. 4),
8. umožňuje ustanoviť zákonom podmienky výkonu práva pokojne sa zhromažďovať, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu zdravia (čl. 28 ods. 2),
9. stanovuje, že zákon zamestnancom zabezpečuje ochranu zdravia pri práci (čl. 36 písm. c)),
10. umožňuje osobám v povolaniach, ktoré sú bezprostredne nevyhnutné na ochranu zdravia zákonom obmedziť právo na štrajk.

Ústava SR na jednej strane umožňuje z dôvodu ochrany verejného zdravia len obmedzenie slobody prejavu a práva na informácie, tomuto ale paradoxne nezodpovedá žiadne z možných opatrení orgánov štátnej správy na úseku verejného zdravotníctva. Za zamyslenie iste stojí aj to, či z dôvodu ochrany verejného zdravia by nemalo byť právo na informácie práve podporované a nie obmedzované, preto včasné a efektívne varovanie obyvateľstva je dôležitým nástrojom na boj proti ohrozeniu verejného zdravia, informácie teda treba poskytovať a nie ich poskytovanie obmedzovať.

Kým v prípade práva pokojne sa zhromažďovať, slobody pohybu a pobytu by sme mohli zdravie chápať ako verejné zdravie a nájsť tým špeciálny ústavný základ umožňujúci verejnoprávny/vertikálny zásah do týchto práv, v prípade práva podnikať, vykonávať inú zárobkovú činnosť a práva na prácu nie je žiadny špeciálny ústavný obmedzujúci titul, či už vyjadrený ako zdravie alebo verejné zdravie.

Ich obmedzenie opatreniami orgánov štátnej správy na úseku verejného zdravotníctva je preto ústavne možné iba na základe všeobecného základu v čl. 13 ods. 4 Ústavy SR.

Požiadavka čl. 13 ods. 4 Ústavy SR predstavuje základné ústavné interpretačné pravidlo pre konanie zákonodarcu pri prijímaní takých zákonov, ktorými by obmedzoval základné práva a slobody. Podstatou základného práva je to, na čom je založené. Jeho zmyslom je potom to, na čo slúži. Nedbaním na podstatu a zmysel základných práv by bolo, keby zákon obmedzujúci niektoré v ústave zakotvené právo toto právo poprel alebo keby sa preukázalo, že určité právo nemôže občan vôbec realizovať, pretože nebol vydaný zákon na jeho vykonanie. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na stanovený cieľ. To znamená, že obmedzenia nesmú byť zneužité na iný účel, než pre ktorý boli určené.[4]

Z ústavnej požiadavky dbať na podstatu a zmysel základných práv a slobôd pri ich obmedzení a toto obmedzenie použiť len na ustanovený cieľ vyplýva povinnosť zákonodarcu zachovať princíp proporcionality medzi účelom, ktorý sleduje zavedením obmedzenia a právnou úpravou určitého právneho inštitútu a charakterom a intenzitou tohto inštitútu. Posudzovanie racionálnej väzby medzi zákonodarcom sledovaným účelom a zvoleným normatívnym prostriedkom je prvým kritériom, podľa ktorého sa posudzuje zachovanie princípu proporcionality. Prekročenie princípu proporcionality zakladá nielen porušenie čl. 13 ods. 4 Ústavy SR, ale zasahuje aj do materiálne chápaného právneho štátu podľa čl. 1 ods. 1 Ústavy SR.

Vraciame sa tým opätovne k testu proporcionality, ktorý sme uvádzali aj v prípade obmedzovania základných práv a slobôd v núdzovom stave. Aj v tomto prípade je sledovaným cieľom ochrana života a zdravia ľudí pred ohrozením v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie Covid-19, ale aj v tomto prípade je jeho dôležitosť limitovaná racionálnu väzbou medzi zásahom a cieľom.

Treba objektívne oceniť snahu orgánov štátnej správy na úseku verejného zdravia hľadať rovnováhu medzi sledovaným cieľom a prostriedkami zvolenými na jeho dosiahnutie, čo sa prejavilo v prakticky dennodennom vydávaní nových opatrení, ktorými tieto orgány reagovali na meniacu a vyvíjajúcu sa situáciu a upravovali aj rozsah platných opatrení. Táto snaha súčasne priniesla so sebou ten dôsledok, že schopnosť občana, a to aj priamo dotknutého, orientovať sa v týchto opatreniach a v tom, ktoré vlastne platí, klesala fakticky k nule. V každom prípade predstavovali opatrenia orgánov štátnej správy na úseku ochrany verejného zdravia zásah do práva na podnikanie, vykonávanie inej zárobkovej činnosti, ale aj do práva na prácu a z hľadiska zisku ako výsledku podnikania aj do práva vlastniť majetok, pričom v rozsahu tohto ostatného práva bez posúdenia ústavných požiadaviek v čl. 20 ods. 4 Ústavy SR.

Rozhodnutie štátu, resp. jeho orgánu, ktorým uloží niekomu proti jeho vôli zavrieť obchodnú prevádzku, resp. prevádzku poskytujúcu služby, nie je iba rozhodnutím administratívnym a hygienickým. Ide o úkon štátu, ktorý má aj rozmer ústavnoprávny. Prevádzkovanie nejakej prevádzky, povedzme poskytujúcej služby, teda činnosti, ktorá sa za odplatu vykonáva pre niekoho iného, je naplnením niekoľkých ústavných práv. Je to naplnenie ústavného práva podnikať ako súčasti trhovej ekonomiky, je to naplnenie práva na prácu a z hľadiska materiálnej základne, ktorú prevádzkovanie prevádzky vyžaduje a jeho výsledku, ktorým je zisk, je to tiež naplnenie práva vlastniť majetok. Tieto práva majú rôzne subjekty, kým v prípade práva na podnikanie a práva vlastniť majetok je to podnikateľ – vlastník prevádzky, v prípade práva na prácu je to zamestnanec. Oba tieto subjekty sú núteným uzavretím podnikateľskej prevádzky na svojich právach dotknuté.

Osobitne je ústavne chránené právo vlastniť majetok. Majetok predstavuje tak samotná hmotná podstata slúžiaca na podnikanie, napr. nehnuteľnosti, strojové a iné vybavenie prevádzky, ale majetok predstavujú aj majetkové práva, napr. zisk získaný podnikaním. Nútené časovo obmedzené uzavretie prevádzky predstavuje zásah do práva na majetok. Nejde o zásah v intenzite vyvlastnenia, pretože nedochádza k zmene osoby vlastníka. Dochádza ale k zásahu do rozsahu oprávnení vyplývajúcich z obsahu ústavou zaručeného práva vlastniť majetok,[5] teda k nútenému obmedzeniu vlastníckeho práva. Ide preto o menej intenzívny zásah do práva vlastniť majetok, kedy osoba vlastníka zostáva rovnaká, ale jej miera nakladania s predmetom vlastníctva sa obmedzuje. Toto obmedzenie súčasne musí byť nútené, teda proti vôli samotného vlastníka.

Nútené obmedzenie vlastníckeho práva síce zachováva vlastníctvo, ale vyvoláva o to intenzívnejšie požiadavku nevyhnutnosti miery. Ústava SR umožňuje nútené obmedzenie vlastníckeho práva iba v nevyhnutnej miere. Táto miera predstavuje tak intenzitu zásahu do vlastníckeho práva, teda rozsah, či hĺbku zásahu, ktoré predstavuje to, v čom je vlastník obmedzený z hľadiska svojho majetku, ale miera predstavuje aj extenzitu zásahu do vlastníckeho práva, teda dĺžku jeho trvania. V prípade vyvlastnenia je táto dĺžka trvalá a v tom je aj podstata vyvlastnenia. V prípade núteného obmedzenia vlastníckeho práva musí mať jeho trvanie (dĺžka) iba nevyhnutnú mieru, a to aj časovú. Nútené obmedzovanie vlastníckeho práva na základe zákona a vo verejnom záujme nie je v súlade s Ústavou SR, ak nie je vykonané v nevyhnutnej miere.

Nakoniec, poslednou, aj keď možno najvýznamnejšou ústavnou požiadavkou núteného obmedzenia vlastníckeho práva je primeraná náhrada. Táto primeraná náhrada je spojená nielen s vyvlastnením, kde vzhľadom na trvalú zmenu vlastníka má osobitný význam, ale aj v prípade núteného obmedzenia vlastníckeho práva na základe zákona, vo verejnom záujme a aj v nevyhnutnej miere musí byť toto spojené s primeranou náhradou.

Primeranosť je funkčne prepojená s mierou intenzity a extenzity zásahu do vlastníckeho práva. Možno uviesť ako holý fakt, že žiadna náhrada za obmedzenie práva vlastniť majetok nielen že poskytnutá nebola, ale že Slovenská republika nemá ani legislatívu, čo aj len obsolétnu, ktorá by umožňovala systémové poskytovanie primeranej náhrady každému, kto bol na svojom práve vlastniť majetok v demokratickom a právnom štáte postihnutom pandémiou Covid-19 obmedzený.

Záver

Pandémia Covid-19 nie je len mimoriadnou situáciou vo verejnom zdraví. Je oveľa viac. Je to aj ekonomická kríza, sociálna kríza a predovšetkým kríza s ľudským rozmerom, ktorá sa rýchlo mení na ľudskoprávnu krízu. Práve v čase pandémie musia byť ľudská dôstojnosť a záväzky Všeobecnej deklarácie ľudských práv stredobodom medzinárodnej spolupráce krajín. Ľudské práva nemôžu byť niečo, na čo sa v čase krízy spomenie až na konci – ľudské právu môžu a musia byť vodítkom pre odozvu a obnovu v rámci boja proti Covid-19. Odozva s ľudskoprávnym rozmerom nám môže pomôcť poraziť pandémiu a zdôrazniť, aké nevyhnutné je poskytovať zdravotnú starostlivosť každému.

Dnes viac ako kedykoľvek predtým musia byť vlády transparentné a reagovať pohotovo. Občiansky priestor a sloboda tlače sú nesmierne dôležité. Mimovládne organizácie a súkromný sektor zohrávajú kľúčovú úlohu. Musíme zabezpečiť, že akékoľvek mimoriadne situácie – vrátane stavov núdze – sú v súlade so zákonom, primerané, potrebné a nediskriminujúce, majú konkrétny účel a trvanie, a pri ochrane verejného zdravia majú čo najmenej rušivý dopad. Najlepšia odozva je taká, ktorá primerane odpovedá na bezprostredné hrozby, chráni ľudské práva a súčasne rešpektuje zákon.

Text vznikl jako výstup konference Weyrovy dny právní teorie, která byla pořádána Právnickou fakultou Masarykovy univerzity v Brně, a byl publikován též v oficiálním sborníku příspěvků z této konference.

---

[1] 3) V čase núdzového stavu možno v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas podľa závažnosti ohrozenia obmedziť základné práva a slobody a uložiť povinnosti na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území, a to najviac v tomto rozsahu:

a) obmedziť nedotknuteľnosť osoby a jej súkromia evakuáciou na určené miesto,

b) uložiť pracovnú povinnosť na zabezpečenie zásobovania, udržiavania pozemných komunikácií a železníc, vykonávania dopravy, prevádzkovania vodovodov a kanalizácií, výroby a rozvodu elektriny, plynu a tepla, výkonu zdravotnej starostlivosti, udržiavania verejného poriadku alebo na odstraňovanie vzniknutých škôd,

c) obmedziť výkon vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam na rozmiestnenie vojakov, príslušníkov ozbrojených zborov, zdravotníckych zariadení, zásobovacích zariadení, záchranných služieb a uvoľňovacích a iných technických zariadení,

d) obmedziť výkon vlastníckeho práva k hnuteľným veciam zákazom vjazdu motorových vozidiel alebo obmedzením ich používania na súkromné účely a na podnikanie, e) obmedziť nedotknuteľnosť obydlia na ubytovanie evakuovaných osôb,

f) obmedziť doručovanie poštových zásielok,

g) obmedziť slobodu pohybu a pobytu zákazom vychádzania v určenom čase a zákazom vstupu na postihnuté alebo bezprostredne ohrozené územie,

h) obmedziť alebo zakázať uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať alebo zhromažďovanie na verejnosti podmieniť povoľovaním,

i) obmedziť právo slobodne rozširovať informácie bez ohľadu na hranice štátu a slobodu prejavu na verejnosti,

j) zabezpečiť vstup do vysielania rozhlasu a televízie spojený s výzvami a informáciami pre obyvateľstvo,

k) zakázať uplatňovanie práva na štrajk,

l) vykonať opatrenia na riešenie stavu ropnej núdze.

[2] Toto obmedzenie sa nevzťahuje na:

1. obvyklú cestu do a zo zamestnania a cestu na výkon podnikateľskej činnosti alebo inej obdobnej činnosti,
2. cestu v nevyhnutnom rozsahu za účelom obstarania nevyhnutných základných životných potrieb (nákup potravín, liekov a zdravotníckych prostriedkov, hygienického tovaru, kozmetiky a iného drogériového tovaru, krmív a ďalších potrieb pre zvieratá, zabezpečenie starostlivosti o deti, zabezpečenie starostlivosti o domáce zvieratá, doplnenie pohonných hmôt),
3. cestu za účelom obstarania nevyhnutných základných životných potrieb podľa bodu 2 pre inú osobu (napr. dobrovoľníctvo, susedská výpomoc) v rámci územia okresu, v prípade hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy a Košíc, v rámci územia mesta, 4. cestu do zdravotníckeho zariadenia za účelom neodkladného vyšetrenia, vrátane sprevádzania blízkou osobou a príbuzným,
4. pobyt v prírode v rámci okresu, v prípade hlavného mesta Slovenskej republiky 

Bratislavy a Košíc v rámci územia mesta,

1. cesty na pohreb blízkej osoby,
2. cestu za účelom starostlivosti o blízku osobu alebo príbuzného, ktorý je na takú starostlivosť odkázaný, v rámci okresu, v prípade hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy a Košíc v rámci územia mesta.

[3] Uznesenie vlády SR bolo vyhlásené v Zbierke zákonov SR pod č. 147/2020 Z. z.