Zákaz financování veřejně prospěšných fundací z rozpočtu Unie

Tribunál zamítl žaloby podané šesti maďarskými univerzitami proti zákazu financování z rozpočtu Unie veřejně prospěšných fundací nebo subjektů vlastněných takovými fundacemi. Vyjasnil tak podmínky pro přijímání opatření na ochranu rozpočtu Unie na základě nařízení o podmíněnosti dodržováním zásad právního státu.

V roce 2021 byla práva na založení a správu většiny maďarských vysokoškolských institucí, které byla dříve v držení státu, převedena na veřejně prospěšné fundace.

S cílem chránit rozpočet Unie před porušováním zásad právního státu v Maďarsku přijala Rada Evropské unie na základě nařízení o podmíněnosti dodržováním zásad právního státu[1] rozhodnutí[2], které obsahuje zejména ustanovení zakazující Evropské komisi uzavírat v rámci plnění rozpočtu Unie právní závazky s veřejně prospěšnou fundací nebo se subjektem, který je v držení takové fundace.

V této souvislosti šest maďarských univerzit požádalo Tribunál Evropské unie o zrušení tohoto ustanovení. Dovolávaly se ve velké míře podobných důvodů, z nichž některé nebyly uplatněny ve všech žalobách. Tyto důvody vycházejí zejména z nedostatku pravomoci Rady k přijetí napadeného ustanovení (T-115/23), z porušení povinnosti odůvodnění (T-132/23 a T-138/23), z porušení nařízení o podmíněnosti dodržováním zásad právního státu, a zejména z neexistence individuálních porušení zásad právního státu ze strany dotčených subjektů (T-132/23 a T-138/23) a z neexistence souvislosti mezi potenciálními porušeními zásad právního státu a jejich dopadem na rozpočet Unie (T-132/23 a T-138/23), z porušení zásady proporcionality, z porušení akademické svobody[3] (T-115/23) a z porušení volného poskytování služeb a článků 165 a 179 SFEU (T-115/23).

Tribunál všech šest žalob na neplatnost zamítl.

Zaprvé, pokud jde o údajný nedostatek pravomoci Rady k přijetí napadeného ustanovení, Tribunál konstatoval, že Rada vykonávala svou výlučnou pravomoc týkající se sestavování a plnění rozpočtu, a nikoli pravomoc v oblasti vzdělávání a výzkumu. Vzhledem k tomu, že Unie má v těchto oblastech každopádně podpůrnou a sdílenou pravomoc, je nutně schopna dočasně pozastavit plnění svého rozpočtu týkajícího se programů, jako jsou Erasmus+ a Horizont Evropa, vůči některým členským státům, zejména v případě porušení zásad právního státu.

Zadruhé, pokud jde o porušení povinnosti uvést odůvodnění, Tribunál uvedl, že Rada dostatečně podrobně a zevrubně uvedla důvody, proč bylo napadené ustanovení přijato. Z jejího rozhodnutí vyplývá, že porušení zásad právního státu spočívá ve skutkové situaci a v maďarském právním rámci, který nebrání vysoce postaveným úředníkům, včetně vrcholných politických představitelů, aby zasedali ve správních radách veřejně prospěšných fundací. Toto porušení Rada pojímá z hlediska zásady právní jistoty, zákazu svévole výkonné moci a zásady dělby moci a je v projednávaném případě konkretizováno existencí případných střetů zájmů.

Zatřetí, pokud jde o porušení nařízení o podmíněnosti dodržováním zásad právního státu, Tribunál nejprve připomněl, že unijní soud v projednávané věci vykonává úplný přezkum zejména podmínek pro přijetí opatření na ochranu rozpočtu Unie.

Pokud jde dále o existenci porušení zásad právního státu, Tribunál měl za to, že nařízení o podmíněnosti dodržováním zásad právního státu se vztahuje jak na individuální porušování zásad právního státu, tak na systémová porušování. Tribunál přitom konstatoval, že v projednávané věci porušení má systémovou povahu, neboť vyplývá z neschopnosti, nemožnosti nebo systémové neochoty Maďarska zabránit rozhodnutím přijatým v rozporu s platnými právními předpisy v oblasti střetu zájmů. Dospěl tak k závěru, že konstatování existence porušení zásad právního státu nevyžadovalo prokázání individuálních porušení a že toto porušení bylo právně dostačujícím způsobem prokázáno.

Tribunál měl nakonec za to, že mezi porušeními zásad právního státu a dopadem na unijní rozpočet existuje skutečná a dostatečně přímá souvislost (T-138/23 et T-132/23). Veřejně prospěšné fundace, a tudíž i vysoce postavení úředníci a vrcholní političtí představitelé zasedající v jejich správních radách, totiž disponují značnými pravomocemi v rozpočtových, provozních a organizačních otázkách vysokých škol, jako jsou žalobkyně. Existuje tedy skutečné a závažné riziko, že volba rozvoje programů, akademického vzdělávání, výzkumných a vývojových projektů financovaných Unií, jakož i výběr personálu budou politicky přímo ovlivněny. Tribunál zejména konstatoval, že pokud jde o programy Erasmus+ a Horizont Evropa, mohou veřejně prospěšné fundace hrát roli při vyplácení finančních prostředků Unie konečným příjemcům. Zejména v rámci programu Erasmus+ existuje riziko, že střety zájmů zasáhnou do výběru studentů využívajících tento program a zejména do volby a vzájemného uznávání způsobilých studijních kurzů absolvovaných v jiných členských státech a vnesou tak do tohoto výběrového procesu hlediska, která jdou nad rámec posouzení akademických zásluh.

S ohledem na všudypřítomnost politické kontroly a riziko střetu zájmů Rada před Tribunálem tvrdila, že všechny vnitřní procesy, akademické postupy a řídící struktury zapojené do využívání finančních prostředků Unie by mohly podléhat vnějšímu vlivu, což by mohlo vést k nevhodnému využívání finančních prostředků Unie. Ochrana finančních zájmů Unie přitom předpokládá, že její finanční prostředky neslouží k financování subjektů, jejichž fungování porušuje zásady právního státu.

Začtvrté, pokud jde o přiměřenost napadeného ustanovení, Tribunál konstatoval, že je přiměřené a umožňuje dosáhnout cíle obecného zájmu, jímž je ochrana rozpočtu Unie. Tribunál nejprve připomněl, že účelem nařízení o podmíněnosti dodržováním zásad právního státu je ochrana rozpočtu Unie, a nikoli samotné sankcionování porušení zásad právního státu v členském státě. Dále měl za to, že nebylo prokázáno, že existuje jiné méně omezující opatření umožňující dosáhnout tohoto cíle. Napadené ustanovení se totiž použije pouze na nové právní závazky, aniž by ovlivnilo programy, které ke dni nabytí jeho účinnosti již probíhají. Kromě toho maďarské univerzity, které nejsou ve vlastnictví veřejně prospěšných fundací, stejně jako jejich studenti, pedagogové a výzkumní pracovníci, mohou i nadále využívat vzdělávací a výzkumné programy financované Unií. Celkové přidělení finančních prostředků tedy dotčeno není. Konečně Tribunál zamítl argument, že nebyl zohledněn potenciální dopad na konečné příjemce a oprávněné osoby. Toto zohlednění vyplývá zejména ze skutečnosti, že napadené ustanovení nejméně narušuje programy, které ke dni nabytí jeho účinnosti již probíhají, a že nemá vliv na povinnosti Maďarska týkající se provádění dotčených programů a finančních prostředků, zejména vůči konečným příjemcům a oprávněným osobám.

Zapáté měl Tribunál za to, že dotčené opatření neporušuje akademickou svobodu. V této souvislosti připomněl, že tato svoboda zahrnuje požadavek autonomie vysokoškolských institucí ve vztahu k orgánům veřejné moci, a zejména výkonné moci. V projednávané věci přitom Tribunál dospěl k závěru, že napadené ustanovení představuje opatření finanční povahy a neobsahuje žádný zákaz nebo příkaz týkající se akademických nebo vědeckých činností uvedených institucí. Skutečnost, že členské státy mohou v případě závažného porušování zásad právního státu, včetně výkonu své pravomoci v oblasti organizace vysokoškolského vzdělávání, odborného vzdělávání a výzkumu a vývoje, podléhat nápravným opatřením, tedy sama o sobě nepředstavuje zásah do akademické svobody. Odepření finančních prostředků takové organizaci pro výzkum a šíření znalostí, jako je univerzita nebo výzkumná ústav, nebo výzkumným pracovníkům či výzkumným skupinám totiž samo o sobě nepředstavuje zásah do akademické svobody nebo omezení této svobody, je-li rozhodnutí o odmítnutí poskytnout finanční prostředky založeno na vědeckých úvahách nebo na hlavních směrech politiky vzdělávání a výzkumu a vývoje stanovených zákonodárcem nebo vyplývá-li z cílů obecného zájmu jasně stanovených zákonem. Každopádně Tribunál zdůraznil, že i kdyby napadené ustanovení zasahovalo do akademické svobody, bylo by s ohledem na cíl ochrany rozpočtu Unie odůvodněné a přiměřené. Kromě toho přispívá k zachování autonomie vzdělávacích institucí tím, že minimalizuje možnosti svévolných zásahů výkonné moci do jejich organizace, a tím přispívá k samotnému dodržování akademické svobody a zásad právního státu.

Zašesté, pokud jde o porušení volného pohybu služeb a článků 165 a 179 SFEU, Tribunál tento žalobní důvod zamítl. Pokud jde o volný pohyb služeb, připomněl, že i když judikatura z pojmu „služby“ vyloučila vzdělávání poskytované některými veřejnými vzdělávacími institucemi financovanými z veřejných prostředků, Soudní dvůr do tohoto pojmu nicméně zahrnul vzdělávání poskytované vzdělávacími institucemi financovanými převážně ze soukromých prostředků. V projednávané věci však žádný předložený důkaz neumožnil Tribunálu určit, zda vzdělávací a výzkumné činnosti vysokých škol byly financovány převážně ze soukromých prostředků. Tribunál tak dospěl k závěru, že uvedené činnosti nejsou „službami“ ve smyslu článku 57 SFEU. Každopádně, i kdyby se jednalo o služby nebo existovalo omezení či překážka volného pohybu služeb, Tribunál uvedl, že napadené ustanovení sleduje cíl obecného zájmu a je přiměřené.

Pokud jde o články 165 a 179 SFEU, Tribunál uvedl, že se jich v projednávané věci nelze dovolávat, jelikož tato ustanovení nepředstavují obecně použitelná průřezová ustanovení. Různé prvky, cíle a činnosti uvedené v těchto článcích tedy nemusí být závazně zohledněny při uplatňování ustanovení Smlouvy o FEU týkajících se základní zásady volného pohybu. Tribunál však zdůraznil, že základní zásada volného pohybu je obzvláště důležitá v oblasti vzdělávání, vědeckého výzkumu a technologického rozvoje, zejména v rámci cíle vytvoření evropského výzkumného prostoru, v němž se výzkumní pracovníci, vědecké poznatky a technologie volně pohybují. Tribunál upřesnil, že jelikož Unie vytvořila a financuje programy Erasmus+ a Horizont Evropa, musí dbát nejen na to, aby poskytování či odebírání stipendií a programů na podporu mobility a volného pohybu příjemců těchto programů nevytvářelo neodůvodněné omezení práva svobodně spolupracovat bez ohledu na hranice, pohybovat se a pobývat na území členských států. Musí rovněž zajistit, aby země, které jsou příjemci finančních prostředků z programů Erasmus+ a Horizont Evropa, dodržovaly akademickou svobodu s cílem zajistit vynikající vědeckou a akademickou úroveň.

---

Převzato z tiskové zprávy Evropského soudního dvora

Celé texty rozsudků ve věcech T-115/23, T-132/23, T-133/23, T-138/23, T-139/23 a T-140/23 na webu Curia

[1] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2020/2092 ze dne 16. prosince 2020 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie.

[2] Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/2506 ze dne 15. prosince 2022 o opatřeních na ochranu rozpočtu Unie před porušováním zásad právního státu v Maďarsku

[3] Článek 13 Listiny základních práv Evropské unie.