Neoprávněná činnost pro cizí moc: nový rozměr ochrany bezpečnosti státu

Následující článek se zabývá problematikou skutkové podstaty trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc podle § 318a zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku (dále jen „trestní zákoník“). Tento relativně nově zakotvený institut, jehož přijetí bylo motivováno zejména zhoršující se bezpečnostní situací na mezinárodní úrovni a s ní spojenou potřebou efektivněji postihovat formy spolupráce s cizí mocí, představuje doposud nedostatečně prozkoumanou oblast trestního práva. Autorky se domnívají, že si proto s ohledem na současný vývoj mezinárodních vztahů zasluhuje hlubší odbornou reflexi. Již v průběhu legislativního procesu tento institut vyvolal značnou pozornost odborné i laické veřejnosti. Přesto však zůstává nezodpovězena řada zásadních otázek – zejména pokud jde o rozsah jeho aplikace, systematické zařazení a interpretační hranice.

Cílem tohoto článku je podat úvod do dané problematiky, a to od počátků legislativního záměru až po jeho aktuální aplikační praxi. Současně bude pozornost zaměřena na identifikaci interpretačních a systematických nesrovnalostí, které formulace § 318a trestního zákoníku do trestněprávní doktríny vnesla. Na základě konkrétní kazuistiky budou vymezena východiska pro úvahy směřující k jeho zpřesnění a harmonizaci s principy trestní odpovědnosti v demokratickém právním státě.

Kauza Sudlianková

Pro ucelení souvislosti je nutno se věnovat důvodům pro které došlo k uzákonění dané skutkové podstaty § 318a trestního zákoníku. Hybridní forma vedení války přináší do českého prostředí potřebu regulace – postižitelnosti činností, jež mají potenciál narušit základní hodnoty, které Česká republika ztělesňuje a chrání. V souvislosti s konfliktem na Ukrajině tak dochází k činnostem, kdy některé osoby přímo sledují nebo vynášejí citlivé informace o stavu České republiky cizím státním orgánům.  Vzhledem k tomu, že se v mnohých případech nejednalo o nakládání s utajovanými informacemi, nejednalo se ani o výzvědnou činnost, která by mohla být postihnutelná podle dosavadně platných ustanovení trestního zákoníku. 

Modelovým příkladem výše pojednávané činnosti vedené zlým úmyslem bylo jednání kontroverzní běloruské azylantky, novinářky Natalie Sudliankové – osoby, která po přiznání politického azylu v České republice na konci roku 1999[1] počala vyvíjet jednání, které v konečném důsledku zapříčinilo její zařazení na vnitrostátní sankční seznam.[2]

V období dubna letošního roku se začal veřejnosti rozkrývat spletitý systém úzké spolupráce Sudliankové s ruskou zpravodajskou službou GRU. Dle dostupných informací se ještě před útěkem z Běloruska věnovala oblasti financí, akcií a investic i politice.[3]  Působila jako tajemnice politické strany Běloruské lidové fronty, později kandidovala za opoziční stranu, Sjednocenou občanskou stranu, do parlamentu. Nástup Lukašenka k moci, údajné pronásledování Natalie a její rodiny, pak byly hlavními argumenty pro získání politického azylu v České republice.[4]  Svou pozici politické azylantky používala k otevřené kritice poměrů na celém světě. Byla považována za odbornici na dění ve východní oblasti, především v Rusku, Bělorusku a na Ukrajině. V českém mediálním prostoru byla často oslovována, aby se vyjádřila k situacím aktuálního dění.[5]

Do mediálního prostoru přispívala Sudlianková také hojnou novinářskou tvorbou. Jako novinářka píšící rusky i česky, přispívala do časopisu Týden, ekonomického deníku E15, Lidových novin nebo ruského deníku Izvestija.[6]  Dále působila jako šéfredaktorka časopisu Rusko v globální politice a týdeníku Pražský Telegraf.[7]  Texty, které jsou veřejnosti přístupné, jsou působivě čtivé, kombinují ústřižky pravdy se subjektivními názory pisatelky, které konkrétně reagují na obavy komunity, jíž jsou tyto publikace určeny. Vyvoláním obav z konkrétní hrozby a zároveň utišení vedlo k zisku přízně jejích čtenářů.

Po odchodu do České republiky Sudlianková obnovila svou podnikatelskou činnost – založila společnost AnnaVanna, s.r.o., zaměřující se na prodej ruského jídla v Praze. Též se stala účastnicí ve výboru jednoho z pražských šachových klubů, byla pravidelným účastníkem společenských akcí na ruské ambasádě.[8]  Na základě takto různorodých aktivit získávala postupný přístup ke skupinám osob či jednotlivců, jež disponovali citlivými informacemi způsobilými narušit svrchovanost České republiky. Ať již tedy hovoříme o ruských diplomatech na ambasádě, intelektuálech v šachovém klubu nebo „obyčejných“ konzumentech východní kuchyně, je nesporné, že si Sudlianková touto na první pohled nevinně se jevící činností brázdila cestu k infiltraci do různých struktur společnosti, v čemž jí až do současnosti nebylo možné jakkoliv legálně zabránit.

Sudlianková po dlouhou dobu předsedala správní radě Nadačního fondu Rusko-české smíšené obchodní komory, kterou ovlivňoval i její manžel Mikhail Čepeliv. Komora byla silnou lobbistickou organizací, ve které se angažovaly přední české firmy, a v níž vyzdvihovala účast ruských firem na dostavbě tuzemských jaderných bloků. Nezanedbatelný podíl tak měla její činnost při dostavbě jaderné elektrárny Dukovany, kdy prostřednictvím nejedné společnosti vlivně podporovala účast ruské vládní agentury Rosatom na dostavbě jaderných bloků prostřednictvím pořádání účelových výstav a konferencí na půdě českých vysokých škol.[9]

Na základě výše uvedeného je tak podle názoru autorek nepochybné, že Natalia Sudlianková svým jednáním na území České republiky roky cílila na systematické shromažďování informací cestou nejběžnějších společenských činností či vlastním jednání přímo zasahovala do struktur stability českého demokratického prostředí. Navazováním kontaktů s lidmi různých společenských vrstev působila ve prospěch Ruské federace. Od roku 2020 pak prokazatelně pracovala ve prospěch ruských subjektů a od roku 2021 byla přímo podřízena příslušníku GRU, Alexeji Šavrovi.[10]

Kauza Sudliankové v tomto směru poskytuje nezpochybnitelný příklad neoprávněné činnosti pro cizí moc. S rostoucím tlakem válek, zejm. pak hybridní války na Ukrajině, se v současnosti již nejedná o abnormalitu, nýbrž jeden z výčtů případů, na které bylo třeba odpovídající měrou legislativně zareagovat. Čistě v rovině těchto důvodů je požadavek zakotvení příslušné skutkové podstaty plně ospravedlnitelný. 

K přijetí ustanovení

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky zkraje loňského roku schválila návrh zákona č. 24/2025 Sb., jímž se mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaných invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů. Předmětem této novely bylo právně připravit Českou republiku na prodloužení dočasné ochrany uprchlíků z Ukrajiny do roku 2026, zajistit kontinuitu jejich pobytového statusu a rozšířit možnosti jejich dlouhodobé integrace do běžného imigračního režimu.[11]

V rámci druhého čtení projednávaného návrhu zákona došlo v Poslanecké sněmovně k předložení pozměňovacího návrhu skupiny poslanců, jehož cílem bylo doplnění trestního zákoníku a odpovídajících procesních úprav v trestním řádu o novou skutkovou podstatu trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc. Tento návrh, jakkoli sledoval legitimní záměr posílit ochranu bezpečnosti České republiky vůči aktivitám cizích mocí, byl přijat jako součást návrhu zákona ve formě tzv. přílepku, tj. bez věcné souvislosti s původním předmětem projednávané novely.[12]  Takový postup vyvolal značné ústavněprávní pochybnosti, neboť odporuje zásadám transparentnosti a racionalitě legislativního procesu, jak opakovaně zdůrazňuje judikatura Ústavního soudu.[13] [14] Kritika proto současně směřuje nejen k procesní formě přijetí, ale i k nejasnostem hmotněprávní úpravy, jež mohou představovat riziko pro ústavní záruky základních práv a svobod.

Obecně k ustanovení

Skutková podstata trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc je zakotvena v hlavě IX zvláštní části trestního zákoníku, jež nese název „Trestné činy proti České republice, cizímu státu a mezinárodní organizaci“. Zákonné znění § 318a trestního zákoníku sestává ze základní skutkové podstaty a čtyř skutkových podstat kvalifikovaných, přičemž příprava je trestná. Jeho existence se současně promítá též do dalších ustanovení trestního zákoníku, např. do výčtu účinné lítosti (§ 33 trestního zákoníku), jakož i ustanovení o neoznámení a nepřekažení trestného činu (§ 367 a § 368 trestního zákoníku).

Současná právní úprava se postihem ohrožení utajovaných informací zabývá hned v několika ustanoveních zvláštní části zákona (např. § 316 trestního zákoníku – vyzvědačství, § 317 – ohrožení utajované informace apod.), nicméně dosud výslovně nepostihovala situaci, kdy osoba v úmyslu ohrozit nebo poškodit ústavní zřízení, svrchovanost, územní celistvost, obranu nebo bezpečnost České republiky vykonává činnost pro cizí moc – a to buď na území České republiky nebo v zahraničí, je-li občanem České republiky, či osobou s trvalým pobytem na jejím území. Taková činnost přitom není omezena výlučně na aktivity zpravodajské – zahrnuje i široké spektrum jednání motivovaných úmyslem poškodit či ohrozit základní zájmy státu. Může jít též o přípravné kroky, jako je získávání informací o rozhodovacích procesech ve veřejné správě, o aktivity směřující k ovlivňování postupů orgánů veřejné moci, manipulaci veřejného mínění prostřednictvím šíření poplašných či zkreslených informací, jakož i o projevy činnosti násilného charakteru.

Trestněprávně postižitelné je nově rovněž jednání spočívající ve sledování osob zpravodajskými prostředky pro cizí moc. Tato skutková podstata reflektuje základní princip, dle kterého stát jako svrchovaný subjekt, má výlučné právo kontrolovat a určovat, jaké bezpečnostní a zpravodajské aktivity mohou být na jeho území vykonávány. Na rozdíl od trestných činů vyzvědačství (§ 316 TZ) či ohrožení utajované informace (§ 317 TZ) se ustanovení § 318a TZ nezaměřuje na ochranu utajovaných informací, nýbrž na informace neutajované, jejichž neoprávněné získání, využití či předání může samo o sobě ohrozit či poškodit zájmy České republiky. 

Utajovanými informacemi rozumíme informace v jakékoliv podobě zaznamenatelné, jejichž vyzrazení může způsobit újmu zájmům státu, a které jsou výslovně jako utajované označeny podle zákona o ochraně utajovaných informací.  Oproti tomu informace neutajované představují určitou zbytkovou kategorii, jež mohou mít strategický či bezpečnostní význam i bez formální klasifikace. Samotný charakter informace však není rozhodující – určující je způsob, okolnosti a tzv. zlý úmysl, s nímž pachatel k jejímu získání či využití přistupuje.

Objektivní stránka

Objektivní stránka skutkové podstaty § 318a trestního zákoníku představuje komplexní vyjádření vnějších znaků trestného jednání. Jejími obligatorními prvky jsou ono jednání, následek a kauzální nexus.[15]

Jednáním rozumíme projev vůle pachatele navenek – vědomá činnost směřující k určitému cíli. V rámci § 318a trestního zákoníku je jednání vymezeno v odstavci 1 písm. a) a c) jako výkon činnosti pro cizí moc a v písm. b) jako sledování jiné osoby zpravodajskými prostředky pro cizí moc. Následkem je ohrožení nebo porušení individuálního objektu – souhrnu základních hodnot, mezi něž patří bezpečnost, svrchovanost, ústavní zřízení a obranyschopnost České republiky. Z jazykového, jakož i systematického výkladu plyne, že k naplnění skutkové podstaty postačí ohrožení či porušení, byť jen jednoho z těchto chráněných objektů, a to v alternativním vztahu. 

Ustanovení dále obsahuje řadu fakultativních znaků objektivní stránky, jako je místo spáchání činu – v písm. a) a b) na území České republiky, v písm. c) mimo její území – a časové hledisko, které se v odstavci 4 pojí se stavem ohrožení státu či válečným stavem, jež podmiňují použití vyšší trestní sazby. Zvláštní pozornost si zasluhuje rovněž užití zpravodajských prostředků ve smyslu § 318a odst. 1 písm. c), které představuje specifickou formu jednání s bezpečnostním a technickým rozměrem, vyžadující detailní odborné posouzení v kontextu moderních zpravodajských metod a jejich trestněprávní relevance.

Úmysl

Subjektivní stránka neoprávněné činnosti pro cizí moc předpokládá zavinění pachatele ve formě jedné ze dvou variant úmyslu – tzv. úmyslu přímého či nepřímého. Za pozornost stojí naplnění úmyslu nepřímého, tj. situace, kdy pachatel věděl, že svým jednáním může porušit či ohrozit zákonem chráněný zájem, a pro případ jejich způsobení, s tím byl srozuměn.[16]  Obavy z výše uvedeného mohou vyvstávat například u investigativních novinářů, kteří získané informace využívají za účelem naplňování veřejného zájmu, zejména s ohledem na transparentnost a kontrolu činnosti veřejné správy. Nutno podotknout, že společensky prospěšná činnost těchto profesí plyne především z uvědomění si významu a citlivosti získávaných informací, stejně jako možných důsledků jejich zveřejnění pro stát a jeho orgány. Je však zřejmé, že novinářskou činnost nelze ztotožňovat s činností špionážní – jejím cílem totiž není poškození státních zájmů, ale naopak jejich ochrana prostřednictvím informování veřejnosti a demokratické kontroly veřejné moci. 

Nedostatečně vymezené pojmy

Činnost

Ustanovení § 318a trestního zákoníku ve své základní skutkové podstatě obsahuje tři klíčové pojmy: činnost, cizí moc, zpravodajské prostředky. Jejich vydefinování je nezbytným předpokladem pro určitelnost normy a jejího vlivu na právní jistoty adresátů. 

Ze samotného obsahu ustanovení však není zřejmé, co je zamýšleno pod onou činností. Zda se bude jednat o činnost specifického, zřejmě špionážního charakteru, či si lze představit jednání jakékoliv, včetně činnosti každodenní, rutinní. Jasnou odpověď nám neposkytuje jak samo zákonné znění, tak ani důvodová zpráva k textaci zákona, neboť ta poukazuje pouze na rozšíření aktivit i mimo činnosti čistě zpravodajského charakteru. Tato skutečnost přitom může vést nejen k odlišným interpretačním a výkladovým problémům, ale dokonce až k potenciálnímu zneužití dotečeného paragrafu, zvláště, pokud by se za „činnost pro cizí moc“ mohl považovat i tento článek, který se problematikou zabývá až podezřele podrobně.

Cizí moc

Blíže nespecifikovaná činnost bude mít charakter sankčního jednání, bude-li vedena specifickým, tzv. zlým úmyslem, pro cizí moc. § 318a trestního zákoníku nám ovšem opět nedává jasnou odpověď na otázku, co je pod spojením „cizí moc“ zamýšleno. 

Předkladatelé pozměňovacího návrhu, resp. přílepku, jehož byl § 318a součástí, k pojmu cizí moc v plném rozsahu odkazují na důvodovou zprávu k zákonu č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ze dne 19.12.2007. K trestnému činu vyzvědačství a vlastizrady definuje cizí moc jako každý stát vyjímaje České republiky bez ohledu na postoje, jaké k České republice zaujímá, též i nadstátní organizace sdružující několik států, např. vojenská seskupení, jichž není Česká republika členem. Představují ji orgány a instituce cizího státu nebo uvedené nadstátní organizace reprezentované jejich pracovníky (vládní úředníci, diplomaté, vojenští funkcionáři, pracovníci rozvědek apod.).[17]

Pojem cizí moc je v rámci hlavy IX trestního zákoníku definován buďto s odkazem na § 2 písm. g) zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, jež pojem cizí moc definuje jako: „cizí stát nebo jeho orgán anebo nadnárodní nebo mezinárodní organizace nebo její orgán“ anebo definici zpřesňuje u konkrétních ustanovení v důvodové zprávě. Ovšem v kontextu toho, že § 318a trestního zákoníku byl přijat ve formě pozměňovacího návrhu, nebyla k němu explicitně důvodová zpráva přiložena. Dané skutečnosti se tak můžeme dobrat pouze skrze odůvodnění tohoto návrhu či z důvodové zprávy neschváleného § 318a u vládního návrhu zákona ze dne 19.11.2024.

Argumenty pojednávající o nedostatečném vymezení cizí moci poukazují zejména na to, že bez náležitého vydefinování vazby či jiného styku s cizí mocí potom není náležitostí skutkové podstaty  ani vědomost cizí moci o činu ani kontakt pachatele s cizí mocí.  Přesto by za takové jednání náležel trestní postih.[18]  Lze si tak snadno představit situaci, kdy budou zveřejněny citlivé informace, které mohou jít tzv. „na ruku“ cizímu subjektu, ovšem s tím, že dotyčný aktér s nimi nikterak nespolupracoval a současně tato cizí moc o tomto činu ani nebyla obeznámena. Otázka je proto následující: požadoval zákonodárce vazbu mezi těmito subjekty? Požadoval vědomost, třebaže alespoň jednoho z nich? Nebo sem spadají i situace jako je právě názorně zmíněná, avšak s tím, že se bude prokazovat onen nepřímý úmysl – tedy srozumění, že takové informace mohou posloužit cizí moci – zjednodušeně řečeno; činěno ve prospěch? 

Metodou tohoto postupu se dostáváme k základní podstatě kritiky celého přijatého ustanovení – lze si představit, že při takto širokém pojetí a absenci konkrétní vazby na cizí moc by mohlo docházet k trestnímu postihu takřka jakékoli činnosti, neboť i široce dostupné a neutajované informace, např. informace o dopravní nebo energetické infrastruktuře, mohou potenciálně sloužit cizí moci – a to bez jasného vymezení, co činí takovou činnost trestnou. 

Z výše uvedeného vyplývá, že neurčitost pojmu „cizí moc“, stejně jako nejasné vymezení vztahu mezi touto mocí a subjekty vykonávajícími dotčenou činnost, zakládají závažné interpretační pochybnosti. Tyto pochybnosti mohou narušovat právní jistotu adresátů právní normy ohledně vzniku trestní odpovědnosti. Za této situace se rovněž otevírá otázka, zda případné textové odůvodnění ustanovení § 318a trestního zákoníku by samo o sobě bylo způsobilé uvedenou neurčitost dostatečně odstranit.

Zpravodajské prostředky

Dle § 318a odst. 1 písm. b) trestního zákoníku bude potrestán „ten, kdo naruší svrchovanost České republiky tím, že na jejím území pro cizí moc sleduje jiného zpravodajskými prostředky…“ Stejně tak jako v případě výše uvedeného pojmu cizí moc, i zde v důsledku absence důvodové zprávy nenacházíme směrodatné vysvětlení pro zpravodajské prostředky. Je proto opět otázkou, zda zákonodárce zamýšlel užití tohoto pojmu ve významu odlišném či zpřesněném oproti definici uvedené v § 7 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě.

Závěr

Má-li být proto učiněn závěr pojednávající o opodstatněnosti institutu neoprávněné činnosti pro cizí moc, je podstatné nejprve shrnout jednotlivé dílčí aspekty o nichž tento článek pojednává.

K legislativní formě tzv. přílepku

Vzhledem k tomu, že absentuje úzká vazba, jak vymezují pravidla úzkého vztahu, k návrhu zákona, je alarmující, že v právních předpisech nacházíme ustanovení, které není podepřeno platným textem zdůvodňující jeho smysl a účel. A to tím spíše, že se jedná o ustanovení způsobilé ve své základu postihovat, resp. omezovat svobody jednotlivce. 

Hlavní důvod tohoto urychleného způsobu přijetí pravděpodobně spočíval nejen ve snaze předejít možným obstrukcím vytvářeným ze strany opoziční vlády, ale také v úmyslu vyhnout se medializaci věci a širší veřejné diskusi. Po druhé straně stejně tak může být na takto uchopitelný nástroj nazíráno také jako na překvapivé jednání vlády s cílem zamezit stínové vládě včasně reagovat. Ostatně totéž podotýká i Ústavní soud, který navzdory jistému pochopení pro obtíže způsobené obstrukcemi, zdůrazňuje, že využití přílepků není legitimním nástrojem, jak se s obstrukcemi vypořádat. Fakt, že se takto právně upravená norma dostala do právního řádu prakticky nepozorovaně, jen potvrzuje potenciál tohoto nástroje obejít širší kontrolu. 

Existence neurčitých pojmů

Jak již bylo uvedeno výše, obsahem § 318a trestního zákoníku je hned několik pojmů, s nimiž vyvstává řada nejasností. Ať už činnost, cizí moc či zpravodajské prostředky, obecně se jedná o pojmy zcela klíčové, určující charakter skutkové podstaty. Samy o sobě tedy představují pojmy abstraktní, nezpůsobilé zastávat kýženého předmětu či zájmu. Naopak vytváří prostor pro libovůli – otevírá hranice, v právu nazývané jako analogie, která je v trestním právu v neprospěch pachatele zcela vyloučena.

Právní jistota

Ve spojitosti s neurčitostí pojmů je další vadou textace zákona též jeho syntax (např. činnosti pro cizí moc), pro něž není možné jednoznačně určit postihnutelnost daného jednání, zejm. určení počátku trestněprávní odpovědnosti. Takto vyvolaný stav právní nejistoty je v přímém rozporu s článkem 39 Listiny základních práv a svobod, podle něhož může být za trestný čin označeno pouze takové jednání, které jako trestné výslovně stanoví zákon. Pokud ústavní pořádek svěřuje zákonodárci oprávnění vymezit skutkové podstaty trestných činů, je s tím neoddělitelně spjato požadavkem právní jistoty a předvídatelnosti. Tento požadavek se projevuje v nutnosti, aby zákonná úprava stanovila dostatečně určitá, srozumitelná a jednoznačná kritéria, za nichž bude určité jednání považováno za trestné a povede k trestní odpovědnosti jednotlivce.

Absence legisvakanční lhůty

Požadavek právní jistoty předpokládá též oprávnění adresátu se v dostatečném časovém předstihu seznámit s příslušnou právní normou dříve, než vejde v platnost. Vzhledem k tomu, že zákon č. 24/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb., nabyl účinnosti dnem následujícím po dni jeho vyhlášení, bylo široké veřejnosti takové právo odepřeno. [19]

Na závěr je nutno konstatovat, že souhrn výše uvedených úvah akcentuje natolik zásadní ústavněprávní deficity dotčené skutkové podstaty, že se jeví jako nezbytné podrobit § 318a trestního zákoníku přezkumu Ústavním soudem. De lege lata je to právě on, kdo může rozhodnout o dalším normativním osudu tohoto ustanovení.