Úvodem

Jedno z často citovaných ustanovení Charty OSN (dále jen „Charta“) se týká práva států na sebeobranu. Figuruje v článku 51. V českém oficiálním překladu Charty[1] zní takto:

„Dojde-li k ozbrojenému útoku proti některému členu Spojených národů, nic v této chartě není na překážku přirozenému právu na individuální nebo kolektivní sebeobranu, dokud Rada bezpečnosti neučiní opatření pro zachování mezinárodního míru a bezpečnosti. Opatření, učiněná členy při výkonu tohoto práva sebeobrany, oznámí se ihned Radě bezpečnosti a nedotýkají se nikterak touto chartou stanovené pravomoci a odpovědnosti Rady bezpečnosti, aby kdykoli podnikla takovou akci, kterou považuje za potřebnou k zachování nebo obnovení mezinárodního míru a bezpečnosti.“

Výklad článku 51 není jednoznačný a rozděluje právní vědomí mezinárodního společenství. Aplikaci článku provází nekonzistentnost, ba až bezradnost. Nejnověji o tom svědčí letošní izraelský a posléze i severoamerický ozbrojený zásah na íránském území, provedený průraznou municí určenou k ničení podzemních cílů. Směřoval hlavně proti zařízením na vysokoprocentní obohacování uranu, prováděné pravděpodobně pro vojenské účely. Došlo k němu v červnu, právě osmdesát let po konání konference v San Francisku, na níž „Spojené národy“ projednaly a schválily návrh Charty.

Stálý představitel Izraele v OSN při té příležitosti prohlásil, že operace v Íránu představovala akt „národní sebezáchovy“, uskutečněný na obranu proti hrozbě ze strany státu, který nepokrytě usiluje o zničení Izraele. Jeho stát byl nucen zasáhnout nikoli proto, že by si to přál, ale proto, že neměl na vybranou. Stálý představitel Íránu označil naopak izraelský zásah za agresi a závažné porušení mezinárodního práva, zvláště Charty. Vojenskou odpověď na izraelskou operaci označil za výkon přirozeného práva Íránu na sebeobranu, zaručeného článkem 51 Charty. Připomněl, že Írán vyzval Radu bezpečnosti k okamžitým rozhodným opatřením, a vyslovil nespokojenost nad tím, že oslovený orgán zůstal přesto nečinný.[2]

Rozpolcenost mezinárodního společenství i jistá bezradnost, jak s článkem 51 zacházet, vybízí k jeho inventuře a tím ke snížení nejistot v oblasti, kterou charakterizují nebezpečí spojená s používáním ozbrojené síly v dnešním neklidném světě.

1.   „Geopolitickým inženýrstvím“ k věčnému míru?

Hned úvodní věta textu Charty se k nebezpečí ozbrojených konfliktů vyslovuje s plnou rozhodností i s neskrývanými emocemi: „My, lid Spojených národů, jsouce odhodláni uchránit budoucí pokolení metly války, která dvakrát za našeho života přinesla lidstvu nevýslovné strasti“. Citovaná proklamace má na mysli obě světové války, je však současně projektována do budoucna. Chce prostě zabránit válkám. Jinými slovy, smluvní státy si přejí věčný mír. Je pravda, že dnešní ani bezprostředně předcházející pokolení hrůzy světové války nezažila, nicméně jinak se ambiciózní cíl stanovený před osmdesáti lety naplnit nepodařilo. OSN lidstvo od metly válek a ozbrojených konfliktů nejen neuchránila, ale mnohdy nedokázala vzniklé konflikty ukončit ani utlumit. Připomeňme opakované vlny násilí v Palestině a na Blízkém východě, jež provázejí OSN od jejího vzniku, nebo úpornou krvavou válku na Ukrajině, jejíž mírové řešení stále není na dohled.

Tvůrci Charty měli na paměti válečné zkušenosti lidstva i jejich mírová zúročení. Mohli tedy využít různé historické vzory. Pohlíželi na ně ale spíše jako na kontrapunkt svého mírového úsilí. To platí i o mírovém uspořádání po první světové válce, jež narýsovaly pařížské mírové smlouvy. Jejich formální součástí byl i Pakt Společnosti národů. V důsledku závažných porušování mírových smluv se logicky do fatálních problémů propadla i sama Společnost národů (dále i „SN“). Z této negativní zkušenosti byl vyvozen závěr, že OSN musí vzniknout mimo systém poválečných smluv.

Pakt SN rozpracoval v nemalé míře ideje, které Evropě i světu předepsal americký prezident W. Wilson, renomovaný profesor konstitucionalista. Ctil svobodu a rovnost všech národů. Hlas žádného z nich neměl tudíž být ve Společnosti národů umenšován ani umlčován. Plodem rovnosti se staly princip jednomyslnosti členů v hlasování orgánů SN i pouze doporučující, koordinační povaha jejích rozhodnutí. Pakt SN zkrátka neobnovil vzorce chování koncertu velmocí, které ovládaly svět před první světovou válkou. Jako základní hodnotu převzal Pakt pojem právního řádu a učinil z něj základní stavební kámen, na němž a podle nějž se mají budovat vztahy mezi státy. Respekt k mezinárodnímu právu se stal klíčem k zásadě řešení mezinárodních sporů pokojnými prostředky a potažmo k mezinárodnímu míru (paix par le droit).

Charta zásadu pokojného řešení mezinárodních sporů nezavrhla. Rozvinula ji v kapitole VI. Dala ji však do služeb ochrany mezinárodního míru a bezpečnosti. Specifickou pozornost proto věnuje jen mezinárodním sporům, jejichž „trvání by mohlo ohrozit udržení mezinárodního míru a bezpečnosti“ (čl. 33). Syntézu všeho představuje nový systém kolektivní bezpečnosti, jehož fungování načrtla kapitola VII a jenž se měl stát „vlajkovou lodí“ Charty. Ve snaze o pevnost konstrukce celého systému umístili tvůrci Charty do čela kapitoly VII ustanovení o kvalifikování situací, jež jsou z hlediska míru a bezpečnosti závadné (článek 39). Následují režim zatímních opatření, která mají předejít zhoršování takových situací (článek 40), poté režim opatření definitivních, a to jak bez použití, tak s použitím ozbrojené síly, (články 41–42), posléze nástroje použitelné při provádění schválených opatření (články 43–45), a konečně úprava postupů při jejich zvládání (články 46–49). Kapitolu VII završují ustanovení o zmírňování negativních dopadů opatření pro provádějící státy (článek 50) a o právu států na sebeobranu, která svou decentralizovanou povahou tvoří protipól centralizovaného systému kolektivní bezpečnosti (článek 51).[3]

Systém kolektivní bezpečnosti má zajistit rovný přístup všech členů OSN k vlastní bezpečnosti. Státy sice za vlastní bezpečnost nadále odpovídají, v případě újmy na ní je však připravena zakročit celá organizace. Společná akce kompenzuje faktickou nerovnost v možnostech různých států se o svou bezpečnost efektivně postarat.[4] Orgánem, který je povolán k tomu, systém kolektivní bezpečnosti v OSN „provozovat“, je Rada bezpečnosti, jež nese podle Charty „základní odpovědnost za udržování mezinárodního míru a bezpečnosti“ (článek 24[1]).

Třebaže Charta stojí na nových základech, inspirovala se v dílčích ohledech Paktem Společnosti národů. Obě smlouvy zřídily operativní orgán, který je oprávněn neprodleně řešit naléhavé otázky ohrožení míru a disponuje zvláštními funkcemi. Jak v Radě, tak i v Radě bezpečnosti zasedají velmoci, jejichž reálná síla v mezinárodních vztazích je předurčila k postavení garantů aktuálního mírového uspořádání. Z toho důvodu jsou v obou případech vybaveny trvalým členstvím v klíčovém orgánu. Rada bezpečnosti však utváří svá rozhodnutí razantněji, většinovým hlasováním, a některá její opatření určená na ochranu mezinárodního míru a bezpečnosti vykazují závazné účinky. Navzdory tomuto dílčímu novátorskému aspektu vzbuzují některá důležitá ustanovení Charty rozpaky.

Efektivita působení státu v mezinárodních vztazích závisí mimo jiné na jeho síle, která má dynamickou povahu. Relativní význam síly konkrétních států se proto v čase mění. Pakt SN zohlednil tento elementární poznatek tak, že v pozici stálých členů Rady připustil fluktuaci. K obměnám v jejím složení docházelo demokratickým hlasováním v plenárním orgánu SN – Shromáždění (článek 4 [2]). Naopak Charta ke změnám v silových a mocenských poměrech v čase nepřihlíží. Postavení stálých členů jednou provždy svěřila jmenovitě vítězům druhé světové války, bez ohledu na to, jak se jejich síla i moc v mezinárodním společenství s dobou vyvíjí a jak se v mezinárodních vztazích i v OSN chovají.

„Věčná sázka“ Spojených národů na Sovětský svaz a jeho pokračovatele Ruskou federaci nevyšla. Dokumentuje to například hlasování Valného shromáždění OSN o rezoluci z 2. března 2022, která drtivou většinou – 141 hlasy pro – nejen Rusko odsoudila jako agresora, jenž v rozporu s Chartou napadl Ukrajinu, ale dovolila členským státům podniknout proti němu individuální i kolektivní opatření.[5]

Text Paktu SN navrhly demokratické velmoci, v čele se Spojenými státy. Nepřekvapí proto, že Pakt obsahuje pravidla potvrzující zásadu, podle níž nikdo nemá být soudcem ve vlastní věci (nemo iudex in re sua). Článek 15 [6] stanovil, že při hlasování v Radě se nepřihlíží k hlasům států ve sporu, který Rada projednává. Také při rozhodování v Radě o vyloučení člena ze Společnosti národů platilo, že člen může být vyloučen usnesením všech „ostatních členů“, kteří jsou zastoupeni v Radě (článek 16 [4]). Nezpůsobilost viníka hlasovat umožnila v roce 1939 vyloučit Sovětský svaz ze SN coby stálého člena Rady, když se dopustil agrese proti Finsku.6

Charta se namísto toho vydala na cestu „geopolitického inženýrství“. Jeho symbolem se stala úprava hlasování v Radě bezpečnosti. V neprospěch principu svrchované rovnosti členů OSN podmínila platnost neprocedurálních rozhodnutí Rady bezpečnosti dosažením jednomyslnosti velmocí, tj. výslovným nebo alespoň implicitním souhlasem všech svých stálých členů. Rubem jednomyslnosti se stalo „právo“ veta velmocí. Předběžně se na něm dohodly USA, Spojené království i SSSR na konferenci v Dumbarton Oaks už v roce 1944. Argumentovaly, že jako velké státy, zvlášť odpovědné za udržení míru, by nemohly převzít závazky z mezinárodní smlouvy, jejíž plnění by se vymykalo jejich suverénní kontrole. Svou představu o nezbytnosti veta pak společně prosadily na zakládající konferenci v San Francisku.[7]

Strnulý obraz mezinárodního společenství na konci druhé světové války, zachovaný na věčnost v Chartě, si s postupem času žádá korekci. Jednotlivé státy se pokoušejí poopravovat jej zapojením do některých globálních institucí, byť těm se vesměs nedostávají srovnatelné formální kompetence. Působí v nich velmoci, nezohledněné z různých důvodů Chartou, mezi nimi poražení ve druhé světové válce Německo, Japonsko, Itálie nebo také později založená Evropská unie. K takovým neformálním fórům patří G7, dříve G8. Z ní bylo Rusko vytěsněno, když obdobná operace je právně neproveditelná v OSN, neboť vyloučení z OSN předpokládá doporučení Rady bezpečnosti (článek 6), a tedy nemyslitelný souhlas samotného Ruska. Jiné, tzv. emergentní velmoci (v čele s Indií a Brazílií), se sdružily v konkurenčním fóru BRICS, spolu s Čínou a Ruskem.

Civilizační a civilizující zásada, již využila pro svou činnost Společnost národů, v Chartě z velké části chybí, neboť Sovětský svaz nehodlal svou politickou volnost obětovat zbytečným „spravedlivým“ ohledům. Odmítl proto již v roce 1944 americko-britský návrh, podle nějž neměl (kterýkoli) člen Rady bezpečnosti hlasovat v případě, byl-li sám obviněn z ozbrojeného útoku.[8] Vyjednávání mezi vítězi nakonec vyústila v kompromisní úpravu dohodnutou v únoru 1945 na jaltské konferenci. Podle ní se při hlasování podle kapitoly VI (Pokojné řešení sporů) „zdrží strana ve sporu hlasování“, přičemž povinnost zdržet se byla uložena stálým i nestálým členům (článek 27 [3]). Pro sovětský odpor se povinná abstence naopak nevztahovala na hlasování podle kapitoly VII (akce Rady bezpečnosti), tedy v případech návrhů na donucovací opatření. Viděno s odstupem, SSSR neustoupil v dobré víře. V osmdesátileté hlasovací praxi se ani on, ani pokračovatelské Rusko povinností podle článku 27 [3] Charty nikdy nepodřídily. Jasně to ilustruje chování Ruské federace při hlasování o návrhu rezoluce Rady bezpečnosti z 15. března 2014 o protiprávnosti referenda uskutečněného na Krymu. Návrh věcně nepatřil do kapitoly VII, a přesto jej Rusko vetovalo.[9]

Někteří stálí členové Rady bezpečnosti uplatňují veto extenzívním způsobem. Používají je jak ve svém vlastním zájmu, tak ve prospěch svých politických protégés (Spojené státy tradičně chrání Izrael, Ruská federace nyní např. Severní Koreu). Protekcionistická praxe přispěla k upevňování zón politického vlivu i regionální hegemonie, jež jsou sotva slučitelné se zásadami svrchované rovnosti a nevměšování. Používání veta v Radě bezpečnosti neutralizuje nástroje kolektivní bezpečnosti a ruší její činnost. Členské státy byly s riziky paralýzy Rady bezpečnosti konfrontovány od počátků existence OSN a částečně je obešly zavedením subsidiárního, substitučního mechanismu. V situacích nečinnosti Rady bezpečnosti, vyvolaných vetem stálého člena, vstupuje do procesu ochrany mezinárodního míru a bezpečnosti Valné shromáždění, ačkoli nedisponuje závaznými rozhodovacími kompetencemi.[10]

Hlavní důvod, který měl v San Francisku přesvědčit ostatní státy o nezbytnosti veta v Radě bezpečnosti, byl spatřován v existenci zvláštních povinností, které Charta uložila velmocím při provádění donucovacích opatření a velení vojenských útvarů, zasahujících jménem OSN (článek 43 a další). Příslušný orgán – Vojenský štábní výbor – složený z vrcholných vojenských činitelů stálých členů Rady bezpečnosti – však nikdy nevznikl a jiné, zřetele hodné smluvní povinnosti k tíži velmocí nejsou. Ostatně v důsledku popsaného degenerativního vývoje se kapitola VII uplatňuje v praxi jen částečně (s vyloučením článků 43 a následujících), což podlamuje efektivitu donucovacích postupů.

S ohledem na to nelze veto stálých členů Rady bezpečnosti považovat za nástroj spravedlivě vyvažující zvýšenou odpovědnost velmocí za udržování a obnovu mezinárodního míru a bezpečnosti. Je přiléhavější veto chápat jako asymetrickou výsadu nejednou používanou proti cílům OSN. V její členské základně přetrvává hořký pocit, že výsada veta zasahuje do chodu Rady bezpečnosti vysoce problematicky, a převládá mínění, že je žádoucí revize Charty v tomto ohledu. Nicméně článek 109 [2] Charty stanoví, že jakékoli změny Charty se stanou účinnými až tehdy, když je ratifikují mimo jiné všichni stálí členové Rady bezpečnosti, což staví případné revizi nepřekonatelnou „ústavní“ překážku.

Dvousečný prvek představuje i orientace Charty na mír, neboť jeho ochrany má být dosahováno bez tradičních právních instrumentů. Charta totiž nepřímo odmítla představy signatářů Paktu SN o zásadní úloze práva při udržování i obnově mezinárodního míru (paix par le droit). Nabídla, řečeno s nadsázkou A. Pelleta, svým způsobem „mír proti právu“ (paix contre le droit). A. Pellet upozorňuje na to, že Charta odkazy na „právo“ (law) ve svém textu viditelně šetří: toto slovo se v ní objevuje toliko třikrát (ve 3. odstavci preambule, v článku 1 [1] a článku 13). Je přesvědčen o tom, že autoři Charty dávali přednost ochraně míru před striktním dodržováním práva.[11] O opodstatněnosti jeho profesionální skepse svědčí skutečnost, že hlavními pojmy, které Charta v kapitole VII používá, jsou „ohrožení míru“ a „porušení míru“, nikoli jednoznačná mezinárodněprávní terminologie. Zásadně tak není relevantní, jestli dotčený člen OSN svým jednáním porušil mezinárodní právo, nýbrž to, zda jím ohrozil nebo porušil mír. Právní kvalifikace sporného chování státu se ponechává Mezinárodnímu soudnímu dvoru (MSD), ten však – jak známo – nedisponuje obligatorní jurisdikcí, a tak mnohá závadná chování mezinárodněprávnímu testu před soudem prostě uniknou.

V daných souvislostech je vhodné také poznamenat, že politicky nesporně nejdůležitější ustanovení Charty zakazuje používat sílu a hrozbu silou (článek 2 [4]). Jeho ústředním prvkem je faktický jev – síla. Tím zůstává přesný mezinárodněprávní rozměr celé zásady natrvalo rozostřen. Oproti tomu předválečný Briand–Kelloggův pakt byl konzervativnější. Zakazoval „válku“, tedy fenomén, jenž byl v tehdejším mezinárodním právu solidně regulován pomocí rozsáhlého odvětví válečného práva.

2.  Postavení článku 51 ve struktuře Charty OSN

Učebnice mezinárodního práva obvykle označují právo států na sebeobranu za jednu ze dvou výjimek ze zákazu použití síly s tím, že tu druhou tvoří ozbrojené zásahy, o nichž rozhodla Rada bezpečnosti při využívání mechanismů kolektivní bezpečnosti.

Viděno takto, článek 51 nachází svůj smysl ve vazbě se zásadou zákazu síly i její hrozby v článku 2 [4] Charty. Důraz na těsný vztah mezi zásadou a výjimkami z ní odpovídá běžným akademickým schématům právního myšlení i fungování právních systémů. Neproblematicky vysvětluje místo práva na sebeobranu ve struktuře Charty a podporuje tradované tvrzení, že jako výjimka musí být vykládána restriktivně.[12]

Ačkoli je představa zásady a výjimky z ní obecně korektní, míjí se nejen s některými relevantními skutečnostmi, ale i s travaux préparatoires. Historicky vzato je právo států na sebeobranu starší než zákaz síly v mezinárodním právu a teze, že starší „výjimku“ determinuje novější pravidlo, je zvláštní.[13] Schéma výjimky ze zásady nepotvrzuje ostatně ani znění článku 51. Jeho text totiž právu na sebeobranu poskytuje nedotknutelnost („nic v této Chartě není na překážku […] právu na […] sebeobranu“).[14] Tezi o výjimce nekonvenuje prima facie ani zvolená systematika Charty. Zásada zákazu použití síly a její hrozby figuruje v kapitole II Charty a případnou existenci nějakých výjimek výslovně nezmiňuje. Právo na sebeobranu naopak spoluutváří soubor koherentních ustanovení v kapitole VII, jež pojednává o akcích při ohrožení i porušení míru a útočných činech. Právě zařazení práva na sebeobranu do kapitoly VII je přitom významné.[15]

Právo států na sebeobranu chybělo v návrhu čtyř velmocí, vzešlém v roce 1944 z Dumbarton Oaks, i když Čína a Spojené státy o něm tehdy souhlasně referovaly. Skutečná poptávka po jeho výslovné úpravě v Chartě vyvstala až na zakládající konferenci v San Francisku. Požadovaly je jmenovitě Francie nebo Turecko. Shodně upozorňovaly na to, že proponovaný systém kolektivní bezpečnosti existuje dosud jen jako pouhá politická hypotéza a není tak jisté, zda a jak zaručí bezpečnost států v praxi. Státy proto musí mít záruku, že budou moci okamžitě, bez dalšího, zakročit proti překvapivému útoku, jenž by je ohrozil.[16]

Spojené státy v reakci na žádost zúčastněných států navrhly ustanovení, podle něhož nic v Chartě nepůsobí újmu právu na okamžitou sebeobranu jednoho nebo více národů v případech, když se stát stal obětí ozbrojeného útoku a Rada bezpečnosti nerozhodla o akci.[17] Sovětský svaz návrh USA odmítl a demonstroval tak vážný rozpor mezi oběma velmocemi. USA si totiž přály přesunout ustanovení o sebeobraně do kapitoly VIII („Oblastní dohody“), tedy do části akcentující regionální rozměr kolektivní bezpečnosti. Toto umístění mělo právu na sebeobranu zajistit prostor, do něhož příliš nedosáhla kontrola Rady bezpečnosti. Spojené státy jednaly i v zájmu jihoamerických států, s nimiž je spojovalo tradiční pouto panamerického regionalismu. Vyjadřoval je čerstvě sjednaný Akt z Chapultepeku z 2. března 1945. Jihoamerické státy, které byly mezi zakládajícími členy OSN hojně zastoupeny, se obávaly toho, že rozsáhlá univerzální působnost Rady bezpečnosti znemožní kultivaci bezpečnostních vazeb na americké pevnině.

Sovětský svaz odvolal svůj nesouhlas až poté, když ministr zahraničí Molotov prosadil přijetí článku 53, jenž připouštěl donucovací opatření proti „nepřátelským státům“ (primárně proti Německu a mimo jiné i proti třem státům východní Evropy) bez intervence Rady bezpečnosti.[18] SSSR nicméně naléhal na to, aby byla úprava sebeobrany vložena do kapitoly VII (nikoli VIII), což zajišťovalo její kompetenční pokrytí Radou bezpečnosti, kterou přitom on sám mohl případně „vypnout“ využitím svého veta. Uvedený spor SSSR a USA vyřešil nakonec redakční výbor, jenž vsunul ustanovení o sebeobraně do kapitoly VII. Sovětský svaz tak dosáhl toho, že výkon práva na sebeobranu podléhal přímé kontrole Rady.[19] Poznatky z travaux préparatoires lze shrnout tak, že účel článku 51 tkvěl hlavně v tom, chránit zainteresované státy před očekávanými poruchami v chodu Rady bezpečnosti a zajistit právu na sebeobranu autonomní uplatňování při eventuální kolizi se závazky spojenými s kolektivní bezpečností. Zdůrazňovat jednostrannou závislost článku 51 na autoritě zásady v článku 2 [4] Charty znamená prosazovanou autonomii práva na sebeobranu relativizovat.[20] Není tak funkční důvod vykládat článek 51 zužujícím způsobem. Právo na sebeobranu žije svůj vlastní život v OSN i mimo ni. Svědčí o tom např. článek 42 [7] SEU, který zaručuje členskému státu Evropské unie pomoc a podporu všemi prostředky ze strany ostatních členských států, v souladu s článkem 51 Charty OSN.

3.  „Přirozené“, „bytostné“ právo na sebeobranu a jeho mezinárodněprávní forma

Článek 51 uznává preexistující právo na individuální i kolektivní sebeobranu a ukládá, že je nic v Chartě nesmí omezit. Uznané právo je proto plně použitelné nezávisle na vstupu Charty v platnost. Původ práva na sebeobranu ukazuje nejen na představitele přirozenoprávní školy (i odsud výraz droit naturel ve francouzském znění článku 51), ale i na vnitrostátní právo sebeobrany, reflektované s použitím analogie. Ta se v mezinárodním právu ostatně uplatnila i při konstruování tzv. základních práv států, po vzoru základních práv člověka.

Státu v tomto ohledu svědčilo primárně právo na existenci (sebezachování), jež ho opravňovalo k tomu, podniknout potřebná opatření k zajištění vlastní existence proti veškerým vitálním nebezpečím, která mu hrozila.[21] Katalogy práv a povinností států sestavované učenci dodávaly, že právem na existenci nelze omluvit nespravedlivé činy státu proti nevinným státům, které nic špatného nespáchaly.[22] Jednou ze složek práva státu na existenci bylo právo na sebeobranu, v souladu s nímž byl stát povolán odvracet agrese, odpovídat s použitím síly na útoky a bránit se cizímu vpádu na své území i ničení svého bohatství.[23] Právo na sebeobranu, stejně jako ostatní základní práva, byla považována za „nezcizitelná“, „vrozená“, zkrátka „bytostná“ (odsud výraz inherent v anglické verzi článku 51).

Právní koncept práva na sebeobranu státu nebyl ovšem až do počátku 20. století přesaditelný do mezinárodního práva, neboť platný řád neomezoval v mezinárodních vztazích použití síly. Nebylo tudíž právně relevantní, zda se stát bránil násilnému útoku, nebo zda se takového útoku dopustil sám. Přirozenoprávní katalogy základních práv států tak představovaly jen „výron svědomí civilizovaného světa“.[24] Sluší se ještě dodat, že mezinárodní společenství dlouho postrádalo společné instituce k aktivní ochraně spravedlnosti v případech porušení práv států, včetně způsobených škod. V tradičním mezinárodním právu dominovala svépomoc, tedy výkon decentralizované „soukromé“ spravedlnosti samotnými poškozenými státy.

Podobný vývoj prodělalo kdysi i právo vnitrostátní, které postupně svépomoc nahradilo institucionalizovanou státní mocí. Pouhou nutnou obranu proti bezprávnému útoku ale nikdy nezakázalo.[25] V základech sebeobrany ve vnitrostátním právu spočívá zásada římského práva vim vi repellere licet. V prostoru římského práva vládlo přesvědčení, že sebeobrana je vlastní jakémukoli právnímu řádu (vim vi defendere omnes leges omniaque iura permittunt).[26] Státy proto logicky nacházely v otázkách sebeobrany v mezinárodním právu inspiraci i analogii právě v právu vnitrostátním. V tomto elementárním poznatku je ukryt nejvýznamnější závěr z příběhu lodi Caroline, kterou potopily britské vojenské jednotky i s rebelující posádkou na území Spojených států v prosinci 1837.[27] Velká Británie si v souvislosti s incidentem vyměnila s USA několik diplomatických nót, v nichž společně řešily i náležitosti sebeobrany v mezinárodním právu. Výměně nót dominoval výrok amerického ministra zahraničních věcí D. Webstera z 24. dubna 1841: „It is admitted that a just right of self-defence attaches alway to nations as well as to individuals, and is equally necessary for the preservation of both“.[28] Webster poté definoval podmínky, které má výkon sebeobrany respektovat (infra), přičemž evidentně šlo o koncentrát obsahu vnitrostátního práva. Velká Británie s takto zjištěnými a formulovanými náležitostmi sebeobrany souhlasila.

Podstatným výsledkem zmíněné výměny diplomatických nót byla implicitní shoda obou zúčastněných velmocí jednak na přepisu práva na sebeobranu tak, jak ho absorbovalo vnitrostátní právo, jednak na vhodnosti jeho analogického použití v mezinárodním právu z titulu obecné zásady právní, společné různým vnitrostátním právním systémům světa[29] (viz i shora citovaný římskoprávní obrat omnia iura). Takto extrahovaná zásada byla zjevně podle jejich mínění transponovatelná do mezinárodního práva a použitelná z toho důvodu, že samo mezinárodní právo autonomní právo sebeobrany zatím specificky neřešilo. Cestou transpozice obecné zásady právní proto mělo být vyplněno mezinárodní vacuum iuris.

Ve skutečnosti ale zůstala transpozice příslušné obecné zásady právní v době potopení Caroline pouhou potencialitou. Jak správně dokládá R. Kolb, pojem sebeobrany je organicky spojen s právním řádem, jenž omezuje nebo zakazuje použití síly mezi jeho subjekty. Konstituuje nezbytný protipól k monopolu státní moci na použití síly. Čím významněji je svépomocné, „soukromé“ použití síly ve společnosti právně omezeno, tím více do příslušného právního řádu prorůstá institut sebeobrany.[30]

Mezinárodní právo 19. století svrchované státy při používání ozbrojené síly prakticky neomezovalo, což dokumentuje i liberální obsah tehdejšího základního práva státu na sebezachování. Potenciální analogie s vnitrostátním právem na sebeobranu byla z toho důvodu v 19. století nepřiléhavá. Mimo to, incident spoluzpůsobený rebely z lodi Caroline byl dílem soukromých osob, a volal tak především po aplikaci britského trestního práva. Nezapomeňme také, že zpravodajové Komise OSN pro mezinárodní právo Ago a Crawford

„reklasifikovali“ incident Caroline při kodifikaci pravidel odpovědnosti státu za mezinárodně protiprávní chování jako případ krajní nouze.[31] Mezivládní debaty kolem potopení lodi Caroline jako takové tedy nepředstavují pro účely výkladu článku 51 relevantní precedent.

Zlomovými událostmi v následné proměně mezinárodního práva se stalo uzavření Paktu Společnosti národů v roce 1919 a především tzv. Briand–Kelloggova paktu ze srpna 1928. První z nich zakázal některé druhy válek (překvapivé a dobyvačné), zatímco jiné zůstaly dovoleny;[32] druhým smluvní strany odsoudily válku obecně a zřekly se jí jako prostředku národní politiky (článek 1). Veškeré spory mezi nimi nesměly být řešeny jinak než pokojnými prostředky (článek 2).[33] Zásadní překážka bránící přesazení práva na sebeobranu cestou obecné zásady právní do mezinárodněprávního řádu tím odpadla, a k transpozici tedy mohlo dojít.

Mezi světovými válkami se ale příslušná obecná zásada právní prosazovala jen postupně, přibližně a částečně. Nicméně zřetelně a definitivně usměrnila právní vědomí států minimálně k adopci dřevní zásady vis vi repellere licet, jež pojala sebeobranu jako dovolenou obrannou reakci státu na protiprávní útočné použití síly jiným státem. Na rozdíl od vnitrostátního práva nahlížely státy na sebeobranu v mezinárodním právu jako na svrchovaný nástroj bránícího se státu, charakterizovaný jeho svobodou, kdy a jak bude na protiprávní útočné násilí jiného státu reagovat. Jinými slovy, sebeobrana neměla mezi světovými válkami „zbytkovou“ a dočasnou povahu a nebyla ani efektivně kontrolována orgány mezinárodního společenství.

Mezinárodní soudní dvůr (dále jen „MSD“) se v rozsudku Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (1986) k otázce sebeobrany podle Charty vyslovil takto: „Článek 51 Charty dává smysl jen na základě toho, že existuje ,přirozené‘ nebo ,bytostné‘ právo sebeobrany a stěží si lze představit, že by mohlo být jiné než obyčejové povahy, i když jeho současný obsah potvrdila a ovlivnila Charta“.[34] MSD tedy míní, že Charta, schválená v roce 1945, odkazuje v článku 51 na preexistující obyčejové právo na sebeobranu, jakkoli nevylučuje případně jinou jeho formu, byť takovou „neobyčejovou“ variantu nepovažuje za pravděpodobnou. Rovněž V. Bílková tvrdí, že již před rokem 1945 se zformovala obyčejová norma v intencích Websterovy formule, o čemž podle ní „svědčí i dobová praxe států a mezinárodních soudních orgánů“ (cituje ovšem pouhé dva případy takové praxe).[35]

Nepovažuji citovaný závěr MSD za přesvědčivý. Lze jej pochopit s vědomím trvalé nedůvěry, kterou MSD prokazuje obecným zásadám právním coby uznávanému prameni mezinárodního práva (článek 38 § 1c Statutu MSD). Za celé století, od roku 1922, zmínil výslovně tento pramen ve své judikatuře patrně jen čtyřikrát a navíc jej ve všech posuzovaných souvislostech odmítl použít.[36] Nelze se proto divit, že ani v rozsudku Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua se nehodlal případnou „neobyčejovou“ formou v článku 51 jakkoli zabývat.

Posuďme, zda v roce 1945 existovala mezinárodní obyčejová pravidla, která by dostatečně normovala právo států na sebeobranu, a to i se zřetelem k tomu, že obecné zásady právní vykazují v systému mezinárodního práva v poměru k mezinárodní smlouvě i mezinárodnímu obyčeji zpravidla jen subsidiární a přechodnou povahu.[37] A též u vědomí toho, že obecná zásada právní uznaná v mezinárodním právu imanentně vyvolává tendenci ke krystalizaci odpovídající obyčejové normy.[38] K procesu krystalizace v jisté míře docházelo i mezi světovými válkami, avšak praxe států ve zkoumaném období nesplňovala podmínky dlouhodobosti ani uniformity. Jak již bylo doloženo, k transpozici obecné zásady právní týkající se režimu sebeobrany mohlo definitivně dojít až po uzavření Briand–Kelloggova paktu. Ten v článku 1 zakázal válku, ovšem až v roce 1928, tedy pouhých jedenáct let před započetím druhé světové války. Samotný „protiválečný“ pakt se ostatně k sebeobraně nevyjadřuje. Je třeba přihlédnout dále jednak k tomu, že je psán proklamativním, spíše politickým stylem, jednak k tomu, že dodržování závazků v něm není podpořeno žádnými smluvními sankcemi.

Sebeobrany států se naopak týkají výhrady některých smluvních států, formulované při podpisu či ratifikaci uvedeného paktu. Nejčastěji bývá v těchto souvislostech citována nóta USA z 23. 6. 1928, jež označuje právo na sebeobranu za bytostné právo každého státu. Tvrdí, že toto právo je „implicitní každé smlouvě“. Každý národ smí kdykoli a bez ohledu na ustanovení smlouvy bránit své území proti útoku nebo invazi. Není ovšem v zájmu míru, aby smlouva právní koncept sebeobrany upravila, protože k přirozenému právu sebeobrany nemůže nic přidat.[39] Spojené státy ve své výhradě vlastně vylučují smluvní základ práva na sebeobranu. Současně však nenalézají ani odpovídající obyčejovou úpravu. Nekonstatují ani existenci určité praxe států. Naznačený způsob argumentace by tak mohl být považován za implicitní uznání relevantní obecné zásady právní, byť její uplatňování v mezinárodních vztazích nebylo dosud institucionálně sankcionováno. Senát Kongresu USA deklaroval slučitelnost Briand–Kelloggova paktu s Monroeovou doktrínou, která ovšem připouštěla, že Spojené státy použijí ozbrojenou sílu i mimo své státní území a nikoli jen v odpověď na ozbrojený útok. Několik latinskoamerických států se z uvedeného důvodu odmítlo stát stranami tohoto paktu, včetně Argentiny.[40] Pokud jde o britskou vládu, ta vznášela z titulu sebeobrany kuriózně nárok na ochranu blahobytu a celistvosti některých regionů světa, jež údajně představují zvláštní a životní zájem „pro náš mír a bezpečnost“. SSSR, Turecko a Persie vznesly proti takto koncipované britské výhradě protest.[41]

Předchozí vzorek meziválečné praxe států odůvodňuje závěr, že přes zřejmou tendenci k chápání institutu sebeobrany v mezinárodním právu jako dovolené ozbrojené reakce proti protiprávnímu ozbrojenému útoku, nebyl respekt velmocí k normativnímu obsahu přesaditelné obecné zásady právní dokonalý. Tato zásada do mezinárodního práva zatím jen prosakovala. I. Brownlie poukazuje rovněž na to, že v letech 1930–1939 se v praxi států vyskytly případy ozbrojených reakcí na porušení práva neutrality nebo ve prospěch života i majetku občanů v cizině, jež mohly být klasifikovány jako „sebeobrana“. Na základě zjištěných inkoherencí praxe činí I. Brownlie střízlivý závěr, že z meziválečné praxe vyplynulo alespoň to, že státy přestaly používat sílu k řešení sporů nebo k obraně svých platných práv, což naopak dělaly běžně dříve.[42] Jinak řečeno, transmutující obecná zásada právní mezi válkami na jedné straně stačila rozložit základy dříve platné obyčejové normy, založené na právu států na „sebezachování“ či směřující ke svépomocné ochraně vlastních právních zájmů, na straně druhé však nestačila místo nich ještě vygenerovat koherentní obyčejovou úpravu práva státu bránit se protiprávnímu použití útočné ozbrojené síly ze strany jiného státu.

Článek byl publikován v časopise Právník č. 10/2025. Pokračování je dostupné zde.

---

[1] Č. 30/1947 Sb.

[2] Srov. dok. Rady bezpečnosti S/2025/387 z 16. června 2025.

[3] SOREL, J.-M. L’élargissement de la notion de menace contre la paix. In: Le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Société française pour le droit international (SFDI). Colloque de Rennes, Paris: A. Pedone, 1995, s. 9.

[4] Ibidem, s. 17.

[5] A/ES-11/L.1. Srov. podrobněji SOREL, J.-M. Guerre en Ukraine: le système des Nations Unies sous tension. Annuaire français de droit international (AFDI). 2022, Vol. 68, s. 258–259.

[6] Podrobněji srov. GROSS, L. Was the Soviet Union Expelled from the League of Nations? American Journal of International Law (AJIL). 1945, Vol. 39, s. 40–42.

[7] Původním iniciátorem patrně byla vláda USA, která si podmínkou veta chtěla pojistit přízeň nedůvěřivého Senátu Kongresu. Ten již po první světové válce kritizoval Pakt SN z důvodu, že se jeho plnění vymyká kontrole USA, a odmítl proto dát souhlas k jeho ratifikaci.

[8] WRIGHT, H. The Dumbarton Oaks Proposals and the League of Nations Covenant, Senate Document, No. 33, 1945, s. 12. Citováno in: KUČERA, B. Charta Spojených národů. Praha: Melantrich, 1945, s. 119.

[9] MALENOVSKÝ, J. Poznámky k mezinárodněprávním aspektům projednání otázky Krymu v OSN. Mezinárodní vztahy. 2015, č. 3, s. 24–40.

[10] Srov. rezoluci Valného shromáždění č. 377 (V) z 3. 11. 1950 nazvanou „Spojeni pro mír“ či „Acheson“, jejíž podstatná přidaná hodnota spočívá v tom, že Valné shromáždění přebírá namísto ochromené Rady bezpečnosti podle článku 39 Charty odpovědnost za posouzení nebezpečné situace. Svou kvalifikací otevírá cestu k nápravným opatřením členských států i jiných orgánů OSN. Srov. např. HAUPAIS, N. De quelques conséquences institutionnelles de la guerre en Ukraine. Revue générale du droit international public (RGDIP). 2023, No. 1, s. 60–62.

[11] PELLET, A. Notes sur les problèmes posés par le principe de l’interdiction du recours à la force armée en cas de carence du Conseil de sécurité. In: PELLET, A. Le droit international entre souveraineté et communauté. Paris: Pedone, 2014, s. 234–237.

[12] CHRISTAKIS, T. Existe-il un droit de légitime défense en cas de simple „menace“? Une réponse au „groupe de personnalités de haut niveau“ de l’ONU. In: Les métamorphoses de la sécurité collective. Droit, pratique et enjeux stratégiques. SFDI, Journée franco-tunisienne. Paris: Pedone, 2005, s. 209.

[13] BUCHAN, R. Non-Forcible Measures and the Law of Self-Defence. International and Comparative Law Quarterly (ICLQ). 2023, Vol. 72, s. 10–11.

[14] Srov. i ALDER, M. C. The Inherent Right of Self-Defence in International Law. Dordrecht: Springer, 2013, s. 89.

[15] FORTEAU, M. – MIRON, A. – PELLET, A. Droit international public. 9e édition. Paris: LGDJ, Lextenso, 2022, s. 1280.

[16] J. Delivanis přičítá iniciativu jmenovaných států tomu, že Francie měla obavy z německého nebezpečí, kdežto Turecko ze sousedícího Sovětského svazu. DELIVANIS, J. La légitime défense en droit international public moderne. Paris: LGDJ, 1971, s. 44–46.

[17] Ibidem, s. 47, pozn. 19.

[18] SSSR propagandisticky využil článku 53 ještě v roce 1968, s cílem odvrátit pozornost OSN od invaze Organizace Varšavské smlouvy do Československa. Srov. COT, J.-P. – PELLET, A. – FORTEAU, M. La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article. 3e édition, II, Paris: Economica, 2005, s. 1414 (komentář k článku 53 sepsal R. Kolb).

[19] DELIVANIS, J. La légitime défense en droit international public moderne, s. 46–48.

[20] Ve stejném smyslu srov. BUCHAN, R. Non-Forcible Measures and the Law of Self-Defence, s. 12–13.

[21] OUTRATA, V. Mezinárodní právo veřejné. Praha: Orbis, 1960, s. 62–63.

[22] Srov. např. článek I „Déclaration des Droits et Devoirs des Nations“, schválené Americkým institutem mezinárodního práva v roce 1916. Citováno in: FAUCHILLE, P. Traité de droit international public. Tome Ier, Première partie Paix. Paris: Rousseau & Cie, 1922, s. 400–401.

[23] Ibidem, s. 408 a 412.

[24] Ibidem, s. 398.

[25] HEYROVSKÝ, L. Dějiny a systém soukromého práva římského. Třetí, rozšířené vydání. Praha: J. Otto, 1903, s. 250–251.

[26] Ibidem, s. 251.

[27] K reáliím incidentu srov. BÍLKOVÁ, V. Preemptivní a preventivní sebeobrana z pohledu mezinárodního práva. Acta Universitatis Carolinae-Iuridica. 3, Praha, 2005, s. 87–88.

[28] „Připouští se, že spravedlivé právo sebeobrany se vždy pojí jak s národy, tak s jednotlivci, a je stejně nezbytné pro sebezáchovu obou.“ Citováno in: HEINZE, E. – FITZMAURICE, M. (eds.). Landmark Cases in International Law. London/ The Hague/Boston: Kluwer Law International, 1998, s. 1250.

[29] Srov. kodifikační návrh Komise OSN pro mezinárodní právo na téma obecných zásad právních, který schválila v roce 2023 v prvním čtení. Srov. dok. OSN A/78/10, s. 11–13.

[30] KOLB, R. La légitime défense des États au XIXe siècle et pendant l’époque de la Société des Nations. In: Commentaire sur le Pacte de la Société des Nations. Sous la direction de R. Kolb, Bruxelles: Groupe Larcier s.a., Bruylant, 2015, s. 1300.

[31] Ibidem, s. 1311–1313. Srov. i CHRISTAKIS, T. Existe-il un droit de légitime défense en cas de simple „menace“? Une réponse au „groupe de personnalités de haut niveau“ de l’ONU, s. 204–205.

[32] Srov. KOLB, R. La légitime défense des États au XIXe siècle et pendant l’époque de la Société des Nations, s. 1322–1323. V česky psané literatuře se Společnosti národů věnoval např. A. M. Zimmermann. Srov. ZIMMERMANN, A. M. Společnost národů, idea míru a právní organizace lidstva v minulosti, přítomnosti i budoucnosti. Praha: Orbis, 1931, 387 s.

[33] Srov. č. 126/1929 Sb. z. a n.

[34] Srov. rozsudek v meritu věci, ICJ Reports, 1986, § 176.

[35] BÍLKOVÁ, V. Preemptivní a preventivní sebeobrana z pohledu mezinárodního práva, s. 90.

[36] ZIMMERMANN, A. – TOMUSCHAT, Ch. – OELLERS-FRATIM, K. (eds.). The Statute of the International Court of Justice. A Commentary. New York: Oxford University Press, 2006, s. 766.

[37] Srov. obdobnou analýzu vztahů mezi těmito třemi prameny mezinárodního práva s ohledem na zásadu soudcovské nezávislosti in: MALENOVSKÝ, J. L’indépendance des juges internationaux. Recueil des cours de l’Académie de droit international (RCADI). 2010, t. 349, s. 30–38.

[38] Sir WALDOCK, H. General Course on Public International Law. RCADI. 1962. No. 2, t. 106, s. 62.

[39] Citováno podle BROWNLIE, I. International Law and the Use of Force by States. Oxford University Press, 1968, s. 236. Ideje obrany proti útoku a cizí invazi se objevuje i v československé nótě k Briand–Kelloggovu paktu z 20. 7. 1938. Srov. Ibidem, s. 237.

[40] DELIVANIS, J. La légitime défense en droit international public moderne, s. 23.

[41] BROWNLIE, I. International Law and the Use of Force by States, s. 236 a 244. Kurzívu použil autor tohoto článku.

[42] Ibidem, s. 250.