Pět otázek pro Vladimíra Smejkala Zdroj: Redakce

Pět otázek pro Vladimíra Smejkala

Univerzitní profesor a odborník v oblasti práva, ekonomie, řízení rizik a bezpečnosti informačních systémů profesor Ing. Vladimír Smejkal, CSc., LL.M., odpovídal na otázky týkající se eGovernmentu, tedy elektronizace veřejné správy.

Mgr. Bc. Klára Švandelíková

Mgr. Bc. Klára Švandelíková

členka redakční rady webu Právní prostor.cz

Mgr. Bc. Klára Švandelíková

členka redakční rady webu Právní prostor.cz

1) Na listopadové konferenci Právo ve veřejné správě vystoupíte s příspěvkem s názvem eGovernment. Jak byste vysvětlil někomu, kdo tento pojem slyší poprvé, o co se jedná?

V naší knize Mates – Smejkal: „E-government v České republice. Právní a technologické aspekty“, která vyšla v nakladatelství Leges v roce 2012, vysvětlujeme a definujeme eGovernment na 10 stranách. Takže úplně nejstručněji lze říci, že to je „elektronická správa věcí veřejných“. A je dobré si říci, co není eGoverment: určitě to není pouze dostupnost či rychlost připojení osob, domácností a firem k Internetu.

Podle našeho pojetí je vhodné eGovernment chápat spíše obsahově než nějakou definicí. Jeho smyslem je poskytnout všem soukromým subjektům větší komfort při realizaci kontaktů se státem a jinými subjekty veřejné moci tím, že zrychlí a zjednoduší komunikaci s nimi, zefektivní vnitřní procesy orgánů veřejné moci a povede k větší transparentnosti v jejich činnosti vůči veřejnosti. Příkladem unikátního komunikačního nástroje pro eGovernment, kterým Česká republika výrazně předběhla většinu zemí, jsou datové schránky.

Lze také říci, že eGovernment přispívá k vytváření toho, co je označováno jako „dobrá správa“ (Good Governance), tj. proces vládnutí a jeho kontrola a participace občanů na tomto procesu a je spojován s přechodem od vrchnostenského pojetí správy k veřejné správě, jako službě občanům, coby jejím zákazníkům.

Jeho výhody však nejsou spočitatelné jen ve vztahu veřejná správa versus občan, ale také pro zaměstnance orgánů veřejné moci, kteří získávají více času pro vlastní výkon činností a méně se musí zabývat servisními úkony, jakými je vyhledávání údajů v informačních systémech. Ty totiž mají díky eGovernmentu k dispozici rychle a vesměs v režimu 24×7, čili permanentně. Ovšem i tím se zlepšuje již vícekrát zmíněná „služebnická“ role veřejné správy.

Díky implementaci eGovernmentu lze provést systémové změny v organizaci a řízení orgánů veřejné moci mj. také proto, že lze odstranit duplicity, případně i multiplicity činností, zkvalitnit toky informací a přípravy podkladů pro rozhodování. Skvělým případem se v tomto směru staly základní registry.

2)  Kdy se v České republice poprvé objevila elektronizace veřejné správy a kdy zažila největší boom?

Elektronizace veřejné správy se podobně, jako mnoho dalších politicko-ekonomických jevů pohybuje v cyklech. Platí to přímo ukázkově pro Českou republiku, kde můžeme v posledních 15ti letech vyzdvihnout dvě období, kdy se skutečně na eGovernmentu pracovalo a bohužel i konstatovat, že období mezi nimi včetně současného představují období útlumu.

V 90. letech se stát snažil budovat tzv. Státní informační systém, což se nepodařilo z důvodů právních, ale především politických, organizačních a ekonomických. Existovaly snahy, které měl realizovat Úřad pro státní informační systém, který však zůstal fakticky bez kompetencí. Následně byla opuštěna koncepce „Velkého bratra“ a předpokládalo se, že bude budováno více informačních systémů veřejné správy prakticky tímtéž Úřadem, přejmenovaným na Úřad pro veřejné informační systémy.

Prvním obdobím, kdy můžeme skutečně hovořit o budování eGovernmentu, byla léta 1999 – 2000, kdy významnější průlom představovalo přijetí strategického dokumentu „Státní informační politika – cesta k informační společnosti“, kterou schválila vláda v roce 1999, k jejíž realizaci byl vypracován tzv. „Akční plán“ a v návaznosti na něj dokument „Koncepce budování informačních systémů veřejné správy“. Jádrem státní informační politiky se stalo vytváření veřejně přístupné služby přes příslušné komunikační rozhraní za účelem rozvoje oboustranné komunikace mezi veřejnou správou a občany. Předpokládalo se, že důležitou roli bude v tomto ohledu hrát Internet.

Jednou z hlavních překážek jakýchkoliv snah byla rigidní právní úprava, hájící listiny, papíry, neřku-li brk a posýpátko coby hlavní nástroje českého úředníka. Co nebylo na papíru, bylo a priori považováno za nedůvěryhodné či přímo podvodné, přinejmenším pak nemožné. 

V roce 2000 byla přijata řada zákonů, jež měly vytvořit legislativní předpoklady pro eGovernment, přičemž jako zásadní zlom v oblasti veřejné správy lze považovat přijetí dvou zákonů:

a) zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, který definoval pojmy, práva a povinnosti, které souvisejí s vytvářením, užíváním, provozem a rozvojem informačních systémů veřejné správy,

b) zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů, který zavedl do českého právního řádu elektronický podpis a byl nejdůležitějším krokem pro zrovnoprávnění listinných a elektronických dokumentů.

Do roku 2000, který byl prvním ze dvou období „boomu eGovernmentu“ v ČR patří ještě přijetí moderních zákonů majících vztah k eGovernmentu: zákona č. 101/2000 Sb. o ochraně osobních údajů, vedoucího mj. ke zřízení Úřadu pro ochranu osobních údajů, a nového autorského zákona č. 121/2000 Sb.

V roce 2002 mělo být budování eGovernmentu podpořeno zřízením Ministerstva informatiky, jakožto ústředního orgánu státní správy pro informační a komunikační technologie, pro telekomunikace a poštovní služby. Zřejmě nejvýznamnějším produktem tohoto ministerstva bylo spuštění Portálu veřejné správy v roce 2003, který byl prvním informačním systémem, poskytující systematicky utříděné a vzájemně propojené informace o výkonu veřejné moci. Poté se ale naplnily teze profesora Parkinsona a ministerstvo se již nezapsalo do oblasti eGovernmentu výraznějším počinem. To byl zřejmě jeden z důvodů, proč nová vláda v roce 2007 Ministerstvo informatiky zrušila a jeho úkoly převzaly Ministerstvo vnitra, Ministerstvo průmyslu a obchodu a Ministerstvo pro místní rozvoj, byť se jednalo o krok značně nesystémový.

Další, a to doposud největší rozkvět eGovernmentu se odehrál v letech 2007 až 2010, kdy díky „tahounům na branku“ ve vedení Ministerstva vnitra došlo k znovuzrození myšlenky „nemá obíhat občan, ale dokument“ a vznikla koncepce tzv. eGONa coby elektronizace veřejné správy v České republice.

V roce 2008 byl spuštěn velice přínosný projekt Czech POINT (Český podací ověřovací informační národní terminál), který umožňuje získávat prostřednictvím kontaktních míst veřejné správy (notáři, krajské úřady, matriční úřady, obecní úřady, úřady městských částí nebo městských obvodů, zastupitelské úřady, držitel poštovní licence, Hospodářská komora ČR a některé banky) tzv. ověřené výstupy z informačních systémů veřejné správy). Především prostřednictvím přepážek České pošty zná tento systém asi každý občan České republiky.

Druhým, a to světově zcela unikátním systémem pro komunikaci s  orgány veřejné moci a mezi nimi, se staly datové schránky, které byly iniciovány snahou o zvýšení vymahatelnosti práva, kdy jedním z limitů bylo neúčinné a nefunkční doručování účastníkům řízení. Druhým důvodem byla roztříštěná právní úprava podávání a doručování v českém právním řádu a třetím důvody ekonomické – cena za poštovní zásilky. Všechny tyto aspekty se ukázaly být po spuštění datových schránek značně zlepšeny. V letech 2007–2008 byl díky vysoce efektivní spolupráci mezi oběma hlavními gesčními ministerstvy – Ministerstvem spravedlnosti a Ministerstvem vnitra zpracován návrh zákona, který se neorientoval na doručování prostřednictvím běžného e-mailu, jak se doposud uvažovalo, ale prostřednictvím nového kanálu elektronické komunikace – datových schránek. Zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů nabyl účinnosti dnem 1. července 2009.

Současně proběhla tzv. „souhrnná novela“ občanského soudního řádu, která rovněž nabyla účinnosti dnem 1. července 2009 a zjednodušila podávání a doručování v civilním procesu. Tato novela mimo jiné zcela změnila pořadí způsobů doručování, odstranila neskutečnou kazuistiku doručování dle OSŘ a zavedla zákonnou prioritu doručení prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky.

Posledním a to neméně zásadním krokem z té doby, byly základní registry. Zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech definoval nové celostátní registry, od nichž se odvozují data do všech ostatních informačních systémů veřejné správy: registr obyvatel, registr právnických osob, podnikajících fyzických osob a orgánů veřejné moci, registr územní identifikace, adres a nemovitostí a registr práv a povinností. Je až s podivem, že v době, kdy se hroutily jiné, podstatně jednodušší systémy (např. centrální registr vozidel), se podařilo soustavu základních registrů spustit a bezproblémově rutinně provozovat. Tím ale (a zřejmě nenáhodně v návaznosti na změnu politických poměrů) prakticky skončila druhá a poslední úspěšná etapa budování eGovernmentu v ČR.

Následovalo období, které trvá prakticky doposud. Podařilo se sice odrazit úvahy o vypnutí systému datových schránek, které podle jednoho bývalého ministra vnitra „stály mnoho peněz“, ale jinak se budování eGovernmentu prakticky zastavilo. Není realizován elektronický univerzální osobní průkaz, který by umožnil sloučit více osobních dokladů do jednoho, díky neobjektivní kampani proti systému IZIP, nepodpoře elektronizace zdravotnictví a zrušení povinné elektronické preskripce se prakticky zastavil jakýkoliv eHealth. Slibované projekty elektronické sbírky zákonů a elektronického procesu vytváření legislativy (eSbírka a eLegislativa) zůstaly prakticky jen na papíru. V současnosti nevidím nikoho, kdo by zvedl prapor eGovernmentu, který upustila do bláta úřednická vláda na konci roku 2009. V tutéž dobu mj. utichla i činnost komise připravující eVolby – lze jistě uhodnout, proč.

3)  Proč je současná situace v oblasti eGovernmentu tak špatná?

Důvodů je několik. Tím, že byl „přifařen“ Ministerstvu vnitra, přestal být součástí hlavního programu vlády i resortu, které mají zcela jiné priority. Ustavování a rušení nějakých komisí a rad pro informační společnost nikdy nic nevyřešilo  – ani v EU, ani u nás. Hlavním důvodem je ale to, že dnes neexistuje žádný politik, kterému by vůbec nějaký eGovernment ležel na srdci. Perspektiva přežití od voleb k volbám, bez snahy o uvažování v delším časovém horizontu a z hlediska potřeb státu, nikoliv vládnoucí politické strany či jejich koalice, odstrkuje projekty eGovernmentu za viditelný horizont.

Dále také proto, že stojí peníze – stovky milionů, kterých je dnes třeba pro rozdávání potenciálním voličům. Hlavní nevýhodou, která se nicméně objevila až v posledních letech, je ale praktická nemožnost budování a provozování jakýchkoliv informačních systémů veřejné správy, pro které je povinný režim veřejných zakázek – a to jsou skoro všechny. Dochází ke kriminalizaci skoro každého, kdo se pohyboval okolo nějaké veřejné zakázky – od obcí a měst až po vládní představitele i soukromé firmy, a to kriminalizaci již prakticky masové, obvykle iniciované nekvalifikovanými či úmyslně zkreslenými politickými vyjádřeními, konkurenčním bojem a především představou, že politika (věc veřejná) je mechanickým rozhodováním na základě jednoho kritéria – nejnižší pořizovací ceny. To způsobuje, že nikdo nechce nic podepsat a mnoho projektů se zastavilo či vůbec nepřikročilo k realizaci, protože se - poměrně oprávněně – všechny subjekty bojí, že jim po několika letech orgány činné v trestním řízení řeknou, co kdo udělal špatně, co se po x letech jeví z hlediska dnešních poznatků jinak a začnou je stíhat. Nebo opačně jiné orgány mu zase řeknou, že jej potrestají proto, že něco nepodepsal. Případně se oba přístupy uplatní současně, jako u Open Card. A hřebíček, či spíše totální hřeb do rakve spočívá v tom, že všichni dnes soutěží na nejnižší cenu, protože jakýkoliv jiný postup, kde se má hodnotit kvalifikace zhotovitele a jeho předpoklady, případně vlastnosti nabízeného řešení, je snadněji napadnutelný a tedy i kriminalizovatelný. Výsledkem tohoto alibismu je potom zvlněná dálnice, padající mosty a nefunkční informační systémy.

4)  Existují nějaké nevýhody, které eGovernment přináší?

Hlavní a zásadní nevýhodou je, že objektivizuje fungování veřejné moci, tedy umožňuje vyšší kontrolu nad fungováním státu, samospráv i jednotlivých jejich představitelů či úředníků. Zvyšuje možnosti kontroly, bezpečnosti dat a – je-li správně implementován – přináší finanční i časové úspory. Při přechodu do elektronického světa se však stále podceňuje problematika bezpečnosti dat, případně se bagatelizuje, neboť by se pak  data nemohla nerušeně využívat k jiným než řádným účelům – úniky a „emigrace“ dat občanů jsou již dnes folklórem.

Další nevýhodou je, že přechodné období stojí úsilí, nervy a peníze a každý se v tomto období může do jednotlivých systémů tvořících eGovernment snadno trefovat. To se ukázalo např. během zavádění datových schránek, kdy různí pseudodborníci a publicisté tvrdili, že systém bude nefunkční a doporučovali jej zkoušet na zvířatech, případně počkat, až je zavedou někde jinde ve světě. Prostě „čecháčkovská malost“ se vším všudy.

5) Jaká je budoucnost eGovernmentu v příštích letech? Plánuje se další rozvoj elektronizace veřejné správy? Co byste doporučil? Máme se od koho učit z jiných evropských zemí?

Tuto otázky byste měla klást lidem, kteří mají, resp. by měli mít eGovernment v pracovní náplni. Pokud se plánuje, pak jde o plánování dílem neviditelné, dílem chaotické. Doporučil bych především:

1. Chybí zde instituce, jakou mělo být Ministerstvo informatiky, ovšem nikoliv tak politicky bezmocné, jak bylo. Potřebujeme silný orgán státu, který by koordinoval, kontroloval a vymáhal budování a provozování eGovernmentu napříč rezorty. Nikoliv poradní (diskusní) skupinu, ale dobře placené odpovědné politiky s vlastnostmi manažerů či manažery s vlastnostmi dobrých politiků. Dohlížel by na nakládání s finančními prostředky, ale i na zajišťování kybernetické bezpečnosti.  Není to zřejmě úkol pro Ministerstvo vnitra, které se svými úkoly stále více dostává do pozice všeobjímajícího orgánu řídícího fungování státu (od hasičů a policistů přes archivnictví, zbraně a střelivo, migraci a azylovou politiku, státní službu až po eGovernment). Jako systémové řešení se mi jeví např. pozice místopředsedy vlády a ministra pro eGoverment. Co ovšem chybí ještě více, a to bez ohledu na organizační uspořádání, je absence představ jak dál, jak a kam eGovernment rozvíjet, jak jej prosadit mezi lidmi – tedy hlavní a vedlejší cíle a rámcová strategie.

2. Měl by se změnit zákon o veřejných zakázkách tak, aby dokázal odlišit způsoby, jakými se staví dálnice, od toho, jak budovat a kontinuálně provozovat informační systémy veřejné správy. Rigidní zadávací pravidla a ještě rigidnější výklad, současně s obavou z možných postihů vede k soutěžení na nejnižší cenu bez ohledu na kvalitativní, ale i jiná (čistě politická) rozhodnutí. Proč moudří lidé říkají „Nejsem tak bohatý, abych mohl kupovat levné věci“ a ve veřejných zakázkách se prosazuje pravý opak?

3. Orgány činné v trestním řízení by měly umět více rozlišovat, kdy se jednalo o politické rozhodnutí, kdy o přiměřené rozhodování za stavu rizika nejistého výsledku, kdy o nedbalost a kdy o zlý úmysl. Tedy nikoliv a priori předpokládat u všech osob, které nějakým způsobem rozhodují či participují na rozhodování ve veřejné správě, že jsou zločinci jen proto, že postupovali nějakým způsobem, který následně někdo zpochybnil, přičemž přitom mnohdy jednal s úmysly značně nekalými (přinejmenším nekalosoutěžními). Bohužel současným trendem jsou úvahy pohybující se v kruhu typu: protože to jde udělat levněji, resp. někdo tvrdí, že by to levněji udělal, bylo rozhodnutí špatné – tedy se jedná o úmyslný trestný čin, protože se to dalo udělat levněji a ten, kdo o tom rozhodoval, to přece musel vědět – od toho tam je, že musí vědět, že se to dalo levněji udělat atd. Již nikdo obvykle nezkoumá, zda to opravdu levněji udělat šlo, zda by levnější varianta neznamenala nepřiměřená rizika či jiné nevýhody a zda došlo k naplnění subjektivní stránky trestného činu.

Co se týká ostatních evropských zemí, pak nejsou nijak zásadně dál, snad s výjimkou Estonska. Evropská unie kráčí stále cestou plánování a následného tichého zapomínání různých tzv. inciativ a akčních plánů, které jsou v dalším volebně-vládním období orgánů EU přeformulovány a opět vyhlášeny coby cíl světlých zítřků. Podle mého názoru je rozhodující iniciativa na úrovni národních států, což právě ukázaly především Česká republika (v určitých obdobích), Estonsko a Německo. Osobně si myslím, že s výjimkou elektronických osobních průkazů a jejich provázanosti na registry jsme na tom podobně; jenže se o našem funkčním eGovermentu moc nemluví. A například to, že ČR nedokázala prezentovat (a prodat) řešení CzechPOINT a datových schránek do jiných zemí, považuji za nepochopitelné.

rozhovor konference egovernment právo ve veřejné správě

Líbil se vám náš článek, prosím, ohodnoťte ho

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze

Nejčtenější články