Nouzové zákonodárství a roušky

Článek obsahuje krátkou historii předpisů s mocí zákona vydávaných vládou. Předmětem článku jsou i opatření vlády a Ministerstva zdravotnictví v souvislosti s koronavirovou krizí. Článek dochází k závěru, že nouzové zákonodárství v době výjimečné je pro stát nutností, ale může být uplatněno jen, když tak připouští ústavní řád. Za současné právní úpravy je stanovení povinností výkonnou mocí možné jen podle ústavního zákona o bezpečnosti. Podmínkou je vyhlášený nouzový stav a příslušná k rozhodnutí je vláda. Opatření Ministerstva zdravotnictví stanovící povinnosti, které zákon výslovně nezmiňuje, nemají ústavní oporu. Článek kritizuje skutečnost, že krizová opatření vlády, která stanoví povinnosti občanům, nemají formu právního předpisu, byť jsou jako právní předpis Ústavním soudem materiálně posuzována.

Úvod

Nouzové čili nařizovací zákonodárství uplatňované na základě zvláštních zmocňovacích zákonů, které výkonnou moc zmocňovaly stanovit věci jinak vyhrazené zákonu, bylo v minulosti významnou částí právního řádu. Využívaly jej země demokratické i totalitní. Zmocňovacím zákonům se nedá vyhnout po dobu výjimečných stavů státu a jejich prvky najdeme i v našem právním řádu. Příkladem faktického zmocnění výkonné moci k ukládání povinností bez výslovného zákonného základu jsou některé povinnosti zavedené v rámci epidemie čínské chřipky – koronaviru.

Některé zmocňovací zákony minulosti

Známý je německý zmocňovací zákon, kterým byla zákonodárná pravomoc parlamentu dána vládě.[1] Říšský sněm sice o zákonodárnou pravomoc nepřišel, ale touto pravomocí obdařil i vládu na dobu 4 let. Teprve tímto aktem získal Hitler diktátorskou pravomoc a již se této pravomoci nevzdal ani po 4 letech, byť Říšský sněm nebyl rozpuštěn a působil i v době války. Ze zákonodárné působnosti vlády byl vyšachován i říšský prezident, když vládní zákony vyhlašoval kancléř sám.

V československé ústavní teorii i praxi se zabýval zmocňovacími zákony Jaroslav Krejčí, který se již ve své knižní prvotině Moc nařizovací a její meze (1923)[2] věnoval problému mezí nařizovací moci podle nové československé ústavy. Zda může vláda na základě zákonného zmocnění parlamentu vydávat ve výjimečných případech nařízení měnící zákon (contra legem) anebo nařízení upravující oblast zákonem neupravenou (praeter legem). Diskuse se vedla o zákonu č. 337/1920 Sb., kterým se vláda zmocňovala činit opatření k úpravě mimořádných poměrů způsobených válkou, a k nálezu Ústavního soudu ze 7. listopadu 1922 o opatření Stálého výboru z 23. července 1920 č. 450 o inkorporaci Vitorazska a Valčicka (Valticka).[3] Československý Ústavní soud v odůvodnění vyslovil právní názor, že zákony nebo opatření Stálého výboru zmocňující vládu k vydávání nařízení tam, kde by bylo třeba zákona, jsou protiústavní. Toto stanovisko napadl spolutvůrce ústavy prof. Jiří Hötzel odkazem na francouzskou právní praxi a částečně odkazem na minulou skutečnost rakouskou. Jiří Hötzel zákonodárnou kompetenci parlamentu chápal jako jeho subjektivní právo, které může postoupit jinému orgánu, vyjma věci, kde to ústava výslovně zapovídá.

Jaroslav Krejčí podpořil stanovisko Ústavního soudu právě odkazem na francouzské právní konstitucionalisty Adhémara Esmeina a Léona Duguita i poukazem na neúspěch vládní předlohy zmocňovacího zákona předložené francouzskému parlamentu Briandovým kabinetem v době přímého ohrožení státu roku 1916 válkou. Bývalou rakouskou praxi odmítl jako monarchistickou, kdy panovník jako držitel veškeré státní moci může být omezen jen, jestliže to ústava výslovně stanoví. Jiná situace je v republice. Na podporu své argumentace uvedl omezení nařizovací moci Ústavou Rakouské republiky.[4] Jaroslav Krejčí vycházel z předpokladu, že lid je držitelem veškeré státní moci v Republice československé.[5] Ústavní listina dále určuje orgány, kterým svrchovaný lid jakou část své moci postupuje. Přidržuje se tak Esmeinova stanoviska, podle něhož není parlament vlastníkem zákonodárného práva, ale to je pouze jeho funkcí.[6] Parlamentu bez souhlasu lidu nepřísluší dále své právo postupovat. Každé zmocnění vlády k zasahování do zákonodárné oblasti je protiústavní, jestliže není dáno samotnou ústavou anebo jiným ústavním zákonem. V takovém případě již nejde o delegaci parlamentem, ale přímo držitelem svrchované moci – lidem. Za použití znění § 55 Ústavní listiny Krejčí odmítl, aby vláda nařízením upravovala oblasti, které dosud zákon neupravuje. V případě jazykového zákona, kterého se Jiří Hötzel dovolával a který zmocňoval vládu, aby nařízením po dobu pěti let, bude-li to potřeba pro nerušený výkon veřejné správy, stanovila výjimky z jeho znění,[7] Krejčí toto zmocnění považuje za přípustné, aniž by bylo precedentem pro sporný zákon č. 337/1920 Sb., odkazem na ustanovení činící jazykový zákon součástí ústavy.[8]

Krejčí připouštěl jen možnost zmocnění vlády k zákonodárství ústavním zákonem. To se také stalo ústavním zákonem o moci nařizovací z roku 1938,[9] na jehož zpracování se Krejčí jako tehdejší ministr spravedlnosti a předseda Ústavního soudu podílel. Ovšem v případě tohoto zmocňovacího zákona bylo nutné k přijetí nařízení s mocí zákona či ústavního zákona získat i souhlas prezidenta republiky, vláda tedy nebyla absolutním pánem moci zákonodárné a ústavodárné. Teoretickou obhajobu svého přístupu pak Krejčí podal v díle Zmocňovací zákon a ústavní soud (1939).[10]

Pod nařizovací (nouzové) zákonodárství lze zařadit i dekrety s mocí zákona či ústavy prezidenta Edvarda Beneše vydávané na návrh vlády. Nebyl k tomu sice zmocněn parlamentem, ale zmocnil se k tomu sám dekretem oprozatímním výkonu moci zákonodárné.[11] Tyto dekrety byly dodatečně schváleny po válce Národním shromážděním[12] a Ústavní soud jejich legitimitu akceptoval, protože směřovaly k obnovení ústavnosti v době, kdy normální ústavní režim byl z důvodu německé okupace území státu vyloučen.[13]

Ani po druhé světové válce nebylo nařizovací (nouzové) zákonodárství opuštěno. Známé je vládní nařízení s mocí zákona o chráněné oblasti Pražského hradu z roku 1954,[14] kterým byly vyvlastněny nemovitosti v areálu Pražského hradu (katolické církvi). Přičemž toto nařízení bylo vydáno na základě zákona o státním plánu rozvoje národního hospodářství na rok 1954.[15]

Je zřejmé, že vlastnictví nemovitostí na Pražském hradě a hospodářský plán na rok 1954 nic společného nemají. To je další problém zmocňovacích zákonů, které sice stanoví, za jakým účelem je vláda zmocněna přijímat právní akty s mocí zákona, ale vláda sama vykládá tento zmocňovací účel velmi volně a používá jej i tam, kde je to nepatřičné. Toto nařízení s mocí zákona muselo získat souhlas prezidenta republiky a bylo dodatečně schváleno Národním shromážděním.

Situace po roce 1989

Po obnovení demokracie 1989 bylo nařizovací (nouzové) zákonodárství opuštěno. Základními zábranami nařizovacího zákonodárství byly ústavní normy:

1. Přiznávající zákonodárnou moc jen Parlamentu.[16]
2. Přiznávající podzákonným právním předpisům výkonné moci jen prováděcí úlohu, jejich existence je vázána na prováděný zákon a musí být vydány jen v jeho mezích.[17] Občas může nastat situace, kdy je zrušeno zákonné zmocnění, ale již ne ihned k němu existující prováděcí předpisy. Ty jsou samostatnými právními normativními akty a je nutné jejich výslovné zrušení, pokud není přijat nový zákon s obsahově stejným, byť formálně novým zákonným zmocněním. Prováděcí předpis bez zákonného zmocnění je vadný, ale z hlediska presumpce správnosti právních aktů platný až do svého zrušení.
3. Povinnosti lze osobám ukládat zákonem.[18]