Nejvyšší rada soudnictví – palcát nebo štít? Díl II. zahraniční inspirace

První z nich je ten, který platí zejména pro území Rakouska a Německa, kde není nezávislý orgán typu nejvyšší rady soudnictví (dále též jen „Rada“ či „NRS“). Správa soudnictví je realizována v tzv. ministerském modelu.

Soudnictví jako jedna ze základních mocí ve státě je v tomto systému degradováno do role jednoho z resortů moci výkonné, plně podléhá ministerstvu spravedlnosti, ba co více, je pouze jeho dílčí kapitolou. Zpravidla je to spolu s velmi příbuznou oblastí státního zastupitelství (byť toto je na pomezí s výkonnou mocí a nelze je tak považovat za součást moci soudní), ale též oblastí vězeňství, která se soudní mocí jako takovou nemá z hlediska principů fungování mocí ve státě už vůbec nic společného. Nezávislost soudů a soudců je pak řešena na ústavní rovině a zákonem o soudech a soudcích, avšak neustále dochází k určitému konfliktu mezi zájmy a potřebami moci výkonné ztělesněné ministerstvem spravedlnosti a soudnictvím jako takovým.

Nutno podotknout, že v našem systému správy soudů a soudců je role ministerstva spravedlnosti zcela zásadní a systém, který funguje v Rakousku a Německu, pouze připomíná. Ministerstvo má přes aktuálně projednávané návrhy současného ministra spravedlnosti klíčový vliv na celou kariéru soudce počínaje jeho výběrem a konče možností podat návrh na kárné řízení. Pakliže to není ministr spravedlnosti, pak je to prezident republiky, opět součást moci výkonné, který má jmenovací pravomoci jak ve vztahu k soudcům při zahájení jejich kariéry, tak i při jmenování některých soudních funkcionářů. Ti pak mají mimořádně silnou roli ve své dvojjedinosti jako soudci a současně přestavitelé státní správy soudů. Podstatné pravomoci mají při zahájení kariéry soudce, jakož i při kariérním postupu, jsou kárnými žalobci, rozhodují o rozvrhu práce atd. Zcela marginální vliv má prvek samosprávy (a v tom je základní rozdíl oproti „čistému“ ministerského modelu v Německu a Rakousku) v podobě soudcovských rad na jednotlivých soudech. Jejich stanovisko ke kandidátům na jmenování do funkce předsedy a místopředsedy soudu, k soudcům, kteří mají být přiděleni k jejich soudu, k rozvrhu práce a případně dalším otázkám není závazné. Např. v případě rakouské úpravy hrají klíčovou úlohu v soudní správě tzv. soudní prezidenti, řekněme jako u nás předsedové soudů. Přesto však jsou zvlášť citlivé otázky, jakými je dělení nápadu věcí, spolupůsobení při jmenování soudců a při rozhodování o jejich kariérním postupu, jakož i disciplinární věci, které jsou rozhodovány za soudcovské účasti v tzv. personálních senátech. Jinak ovšem jmenování a kariérní postup rakouských soudců leží v rukou exekutivy, která nemá povinnost stanoviska orgánů, v nichž mají účast soudci, respektovat. Ve skutečnosti však exekutiva tato stanoviska akceptuje, což vypovídá o právní kultuře v této zemi víc než o kvalitě a vhodnosti tohoto systému. Podotýká se v této souvislosti, že potenciální riziko zneužití vede k volání po zřízení rady soudnictví i v těchto zemích, protože tímto přístupem není řešena základní otázka, a to strukturální nezávislost soudnictví. Byla by řešením Nejvyšší rada soudnictví?

To je onen druhý model správy soudnictví. I zde je celá řada různých přístupů, ale velmi zjednodušeně může být hovořeno o jakémsi jižním přístupu a přístupu severním. V této souvislosti ještě více vyniknou i politické, právní a kulturní rozdíly mezi jednotlivými zeměmi, které se v podstatě obdobně projevují v ekonomické oblasti jako v oblasti správy státu, potažmo soudnictví.

„Emocionálnímu“ jižnímu modelu charakterizovanému velkým počtem členů rady s diskutabilními výsledky soudnictví jako celku, danému též nepříliš aktivním přístupem k řešení problémů, jehož příkladem budiž Itálie, je v příkrém protikladu „racionální“ severní model. Jeho nejkrajnější podobu, dle mého, představuje nizozemský model technicistní rady soudnictví, která k řízení justice používá ekonomická kritéria.

Nizozemsko, kde rada funguje od 1. 1. 2002, má sice zmínku o ní v základním zákonu země (předvídá zřízení stálých poradních orgánů pro záležitosti legislativy a státní správy na základě zákona), ale potenciální problémy jsou v tom, že Rada má maximálně 5 členů (3 soudce a 2 nesoudce), které vybírá ministr bez soudcovské účasti, jsou jmenováni panovníkem na dobu 6 let a jejich činnost podléhá ministerskému dohledu. Jsem přesvědčen, že podobná úprava není pro poměry České republiky použitelná. Jde o to, že Nizozemsko úpravu správy soudnictví má zmíněnu v Ústavě ne zcela konkrétně, navíc je zde evidentní podřízenost tamní rady ministerstvu spravedlnosti. Také ustanovování všech členů Rady vládou, jak se děje i v Norsku, Švédsku či Finsku, je v našich poměrech problematické. Ve svých důsledcích by totiž taková Rada nepředstavovala významný posun oproti ministerskému modelu.

Nemůžeme se inspirovat ani ve Francii, kde Rada kopíruje složitou soudní soustavu a reflektuje poloprezidentský systém V. republiky, není možno hledat inspiraci ani v Belgii, která úzkostlivě dbá na vyváženém poměru Valonů a Vlámů v Radě. Tyto země pak nemohou posloužit ani jako významný zdroj inspirace právě proto, že jde vesměs o staré demokracie ovládané po staletí kultivovanou právní kulturou, která nebyla přerušena dlouhým obdobím nesvobody a s tím spojeným devastujícím účinkem na smýšlení obyvatelstva, zejména ve vztahu k respektu k právu. Je to proto situace podstatně odlišná oproti těm zemím, v nichž došlo k takovým dějinným událostem, které pěstování tradiční právní kultury přerušilo. Obávám se proto, že to, co může uspokojivě fungovat ve staré konstituční monarchii s dlouhou demokratickou tradicí, nemůže fungovat v posttotalitním státě jakým je Česká republika. Základní rozdíl je totiž v přístupu funkcionářů k výkonu veřejné funkce, který je determinován kulturně společenskými poměry v těchto zemích a velkou citlivostí obyvatel k možnému zneužívání postavení a funkce, která má především sloužit veřejnosti. To, co by v těchto zemích nebylo myslitelné, je zcela běžné v zemi se sklonem některých ústavních činitelů účelově vykládat Ústavu, který je pak v souladu s totalitním sentimentem značné části obyvatelstva v zásadě tolerován.

Mohlo by se zdát, že by pro státy typu České republiky mohly být inspirativní úpravy správy soudnictví v Itálii či Španělsku, protože i tam jsou zkušenosti s diktaturou, byť jiného druhu, ale ukazuje se zde závažná komplikace. Z až přepjaté snahy těchto zemí vyvarovat se možnosti uzurpovat jakoukoli moc jednotlivcem plyne vznik systémového problému, jímž je velký počet členů Rady, což ve spojení s poměrně krátkým funkčním obdobím (5 let ve Španělsku, 4 roky v Itálii) a volbami celé Rady najednou, vede k selhávání při řešení závažných otázek. Je zde i nebezpečí diskontinuity dané tím, že bezprostřední opakované zvolení členů Rady není možné. Krátké funkční období potom „vymazává“ podstatnou výhodu justice, a tou je její fungování mimo volební cyklus do zákonodárného sboru. Protože zvolení soudce do Rady předpokládá konsensus na politické scéně, musí být kandidát politicky přijatelný, což přináší do nestranné a nezávislé justice krajně nežádoucí politická kritéria.

Při zpracování vycházeno: