Evropská komise představila návrh nových pokynů pro posuzování fúzí

Návrh Pokynů reaguje na proměnu trhu, rostoucí význam inovací a technologického rozvoje, jakož i na změněné geopolitické prostředí. Nové Pokyny zároveň představují významný posun v dosavadním přístupu Evropské komise ke kontrole spojování soutěžitelů, a to zejména směrem k dynamičtějšímu a ekonomicky širšímu hodnocení dopadů transakcí. Co tyto Pokyny přinášejí, Vám shrnujeme dále v tomto článku.

Obecně k postavení Evropské komise a významu kontroly fúzí

Evropská komise je výkonným orgánem Evropské unie a současně hlavním orgánem odpovědným za ochranu hospodářské soutěže na této úrovni. V oblasti soutěžního práva disponuje pravomocemi zahrnujícími zejména dohled nad kartelovými dohodami, zneužitím dominantního postavení a kontrolu spojování soutěžitelů. Právě kontrola fúzí přitom představuje jeden z nejdůležitějších nástrojů ochrany hospodářské soutěže na jednotném evropském trhu.

Evropská komise posuzuje zejména transakce s unijním rozměrem, tedy spojení podniků, jejichž dopady mohou přesahovat hranice jednotlivých členských států. Jejím úkolem je zabránit vzniku struktur trhu, které by mohly vést ke vzniku nebo posílení tržní síly a následně významně narušit účinnou hospodářskou soutěž v Evropské unii.

Pokyny nepředstavují samostatný právní předpis, nýbrž metodický dokument vysvětlující způsob, jakým bude Komise aplikovat stávající soutěžní pravidla při posuzování spojení soutěžitelů. Pokyny navazují především na Nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků („ES Merger Regulation“) a nahrazují dosavadní pokyny pro horizontální a nehorizontální spojení, které byly přijaty v letech 2004 a 2008 a dlouhodobě tvořily základ evropského přístupu ke kontrole fúzí. Cílem nové úpravy je zvýšit právní jistotu a současně reflektovat změny ekonomického a technologického prostředí posledních let.

Větší důraz na přínosy fúzí

Dosavadní rozhodovací praxe Evropské komise byla převážně zaměřena na identifikaci negativních dopadů fúzí na hospodářskou soutěž. Návrh Pokynů však přináší výraznější důraz také na pozitivní dopady transakcí. Nově Evropská komise výslovně uvádí, že fúze mohou přispívat k růstu, inovacím, efektivnější alokaci zdrojů nebo rozvoji nových technologií.

Do popředí se tak dostává širší ekonomické hodnocení transakcí. Účastníci spojení budou muset aktivněji prokazovat hospodářské přínosy vznikající v důsledku spojení soutěžitelů. Tyto přínosy však musí být ověřitelné, musí přímo souviset s konkrétní transakcí a současně musí přinášet výhodu spotřebitelům. Pokyny v této souvislosti rozlišují mezi přímými a dynamickými hospodářskými přínosy spojení. Přímé přínosy mohou spočívat například v úsporách z rozsahu, snížení nákladů nebo efektivnějším využití infrastruktury. Dynamické přínosy pak zahrnují zejména podporu inovací, technologického rozvoje nebo zvýšení investičních schopností podniků.

Komise zároveň zdůrazňuje, že posouzení přínosů bude probíhat v rámci tzv. balančního poměřování, tedy poměřování pozitivních a negativních dopadů transakce. Čím závažnější budou negativní dopady spojení na hospodářskou soutěž, tím významnější a přesvědčivější budou muset být tvrzené přínosy.

Dynamické hodnocení dopadů transakcí

Návrh Pokynů dále významně rozšiřuje okruh faktorů, které bude Komise při posuzování spojení zohledňovat. Vedle tradičního posuzování cenových dopadů se má nově výrazně více soustředit na dlouhodobé a strukturální efekty transakcí. Komise bude posuzovat zejména dopady fúzí na inovace, investice, schopnost růstu podniků nebo odolnost dodavatelských řetězců.

Významnou roli mají hrát také necenové parametry soutěže. Pokyny výslovně zmiňují například kvalitu produktů a služeb, výběr pro spotřebitele, kapacitu výroby, investice, ochranu soukromí, udržitelnost nebo bezpečnost dodávek. Tento přístup reflektuje skutečnost, že dopady spojení soutěžitelů se nemusí projevit pouze v cenové oblasti, ale mohou zásadně ovlivnit fungování trhu v delším časovém horizontu.

Pokyny zároveň potvrzují, že Komise bude při posuzování transakcí vycházet z dynamického přístupu zaměřeného na budoucí vývoj trhu. Posouzení se tak nebude omezovat pouze na aktuální stav trhu, ale bude zohledňovat i budoucí vývoj trhu, technologické změny, očekávaný vstup nových soutěžitelů nebo změny spotřebitelského chování.

Podpora inovací a ochrana startupů

Významnou novinkou návrhu Pokynů je zavedení tzv. režimu zvýšené tolerance vůči inovativním transakcím („innovation shield“) pro spojení zahrnující malé inovativní podniky, startupy nebo projekty ve fázi výzkumu a vývoje. Evropská komise v návrhu uvádí, že u takových transakcí zpravidla neshledá významné narušení účinné hospodářské soutěže („significant impediment to effective competition“ – „SIEC“), a to ani z pohledu inovací, potenciální soutěže či vytlačování konkurentů z trhu.

Podle navrhovaných pravidel by transakce týkající se startupů nebo výzkumných a vývojových projektů zpravidla neměly být blokovány, pokud jsou splněny určité podmínky. V případě překryvu mezi výzkumným projektem jedné strany a existující činností druhé strany nesmí například společný tržní podíl účastníků spojení přesáhnout 40 % a současně musí na trhu existovat alespoň tři další nezávislé konkurenční projekty se srovnatelným konkurenčním potenciálem.

Návrh Pokynů současně stanoví, že i v případě nesplnění uvedených podmínek může transakce nadále spadat pod režim zvýšené tolerance vůči inovativním transakcím („innovation shield“), pokud nabyvatel nepředstavuje největšího soutěžitele na relevantním trhu nebo tzv. strážce přístupu („gatekeepera“).

Komise tímto přístupem reaguje na dlouhodobou kritiku, že příliš restriktivní kontrola fúzí může brzdit investice do inovativních podniků a omezovat financování technologického vývoje. Současně však Pokyny zachovávají možnost zásahu v případech, kdy by spojení vedlo k odstranění významného inovačního tlaku nebo omezení budoucí technologické soutěže.

Rozšíření teorií újmy

Vedle většího důrazu na přínosy spojení návrh Pokynů zároveň rozšiřuje okruh situací, které mohou být považovány za problematické z pohledu hospodářské soutěže. Evropská komise podrobněji rozpracovává jednotlivé teorie újmy („theories of harm“), tedy mechanismy, jejichž prostřednictvím může spojení soutěžitelů vést ke značnému narušení účinné hospodářské soutěže.

Nově se větší pozornost věnuje dopadům fúzí na pracovní trhy. Komise připouští, že spojení soutěžitelů může vést ke snížení konkurence mezi zaměstnavateli, což se může negativně projevit například na mzdách, pracovních podmínkách nebo mobilitě zaměstnanců. Přestože tato oblast nebyla dosud v evropské kontrolní praxi příliš akcentována, návrh Pokynů naznačuje inspiraci vývojem soutěžního práva ve Spojených státech amerických.

Další významnou oblastí je přístup ke komerčně citlivým informacím konkurentů. Komise upozorňuje zejména na rizika spojená s vertikálními vztahy, digitálními platformami nebo společnými podniky, kdy může docházet k přístupu ke strategickým údajům konkurentů. Takový přístup může oslabit konkurenční tlak na trhu nebo usnadnit koordinaci mezi soutěžiteli.

Pokyny se dále podrobně věnují problematice vytlačování konkurentů z trhu („foreclosure“), a to jak na horizontální, tak vertikální úrovni. Komise bude posuzovat nejen schopnost soutěžitele konkurenty vytlačit, ale i ekonomickou motivaci tak učinit a pravděpodobné dopady na hospodářskou soutěž.

Významnou roli bude hrát rovněž ochrana inovační soutěže a prevence upevňování dominantního postavení („entrenchment of dominance“). Problematické tak mohou být i transakce, které bezprostředně nevedou k výraznému zvýšení cen, avšak dlouhodobě oslabují konkurenční strukturu trhu nebo brání vstupu nových soutěžitelů.

Geopolitické souvislosti nových pravidel

Návrh Pokynů reflektuje také změněné geopolitické prostředí a rostoucí důraz na strategickou odolnost evropského trhu. Komise výslovně zdůrazňuje, že kontrola spojování soutěžitelů má přispívat nejen k ochraně hospodářské soutěže, ale také ke konkurenceschopnosti, odolnosti a technologické suverenitě Evropské unie.

Při posuzování fúzí má být nově zohledňován například dopad transakcí na bezpečnost dodavatelských řetězců, schopnost podniků investovat do kritických technologií nebo odolnost evropského průmyslu vůči geopolitickým otřesům. Pokyny v této souvislosti výslovně zmiňují například obranný průmysl, kritickou infrastrukturu, digitální technologie nebo kybernetickou bezpečnost.

Komise současně zdůrazňuje význam vytváření podniků schopných obstát v globální konkurenci, zejména vůči velkým hráčům ze Spojených států amerických a Číny. Pozitivně tak mohou být vnímány transakce umožňující evropským podnikům dosáhnout potřebného rozsahu výroby, výzkumu nebo investic pro působení na globálních trzích. Současně však Komise upozorňuje, že podpora evropské konkurenceschopnosti nesmí vést k vytvoření nebo posílení tržní síly, která by poškozovala soutěžní prostředí v rámci Evropské unie.

Tento posun představuje určité odklonění od tradičně úzce ekonomického pojetí soutěžního práva směrem k širšímu strategickému hodnocení fungování evropského trhu. Současně však vyvolává otázky ohledně míry právní jistoty a předvídatelnosti budoucí rozhodovací praxe Komise, zejména pokud budou do soutěžního posouzení výrazněji vstupovat geopolitické či průmyslově-politické faktory.

Závěr

Navrhovaná revize pokynů pro posuzování fúzí představuje významnou změnu evropské soutěžní politiky. Nový přístup kombinuje ochranu hospodářské soutěže s větším důrazem na inovace, investice, odolnost trhu a dlouhodobou konkurenceschopnost evropské ekonomiky. Posuzování spojení soutěžitelů se tak posouvá od převážně statického hodnocení tržních podílů směrem ke komplexnějšímu a dynamičtějšímu ekonomickému posouzení dopadů transakcí.

Z praktického hlediska lze očekávat, že nové Pokyny povedou ke zvýšení významu ekonomických analýz, interních dokumentů podniků a argumentace týkající se hospodářských přínosů spojení a širších strategických dopadů transakcí. Současně lze předpokládat vyšší regulatorní náročnost některých transakcí, zejména v technologickém, digitálním, farmaceutickém nebo obranném sektoru.

V současnosti probíhá veřejná konzultace k návrhu Pokynů, a to do 26. června 2026. Finální znění Pokynů Evropská komise očekává ke konci roku 2026. Pokud budou Pokyny přijaty v navrhované podobě, mohou zásadně ovlivnit způsob přípravy a posuzování transakcí na evropském trhu a významně proměnit dosavadní evropskou rozhodovací praxi v oblasti kontroly fúzí.