Hledá se lék na problémy stavebního řízení… pomůže připravovaná novela stavebního zákona 2026? (2. část)

První část článku si můžete přečíst zde.

Důvody na straně stavebních úřadů a odvolacích orgánů

Nedostatek kvalifikovaných úředníků

Velkým tématem je přetíženost stavebních úřadů a nedostatek odborných kapacit. Zákonodárce proto již v rámci stávajícího stavebního zákona rozvolnil pravidla pro přijímání úředníků ve vztahu ke kvalifikačním požadavkům na vzdělání.[1] To nicméně samo o sobě ještě neznamená, že do veřejné správy zamíří lidé, kteří zvládnou odběrně posuzovat stavby a vést správní řízení. Stejně jako v každé jiné profesi je na straně úředníků znát velmi rozdílná kvalita a odbornost jejich práce.[2] Novela přitom předpokládá přechod úředníků nově pod státní stavební správu (tedy stát), což má třetina stávajících úředníků odmítat a další třetina není rozhodnutá. Ministerstvo pro místní rozvoj předpokládá, že chod stavebních úřadů bude schopno zajistit s 50 až 60 % stávajících kapacit stávajícího počtu úředníků.

Na jedné straně existuje dlouhodobý nedostatek úředníků na stavebních úřadech, na druhou stranu se v důsledku Novely očekává, že minimálně třetina, možná i polovina stávajících úředníků odejde. Nejsem přesvědčen o tom, že ubyde tolik agendy a řízení se natolik zjednoduší, aby bylo možné by při takto podstatném výpadku úředníků rozumně očekávat, že řízení budou vedena v zákonných lhůtách a dojde k podstatnému zrychlení povolovacího procesu. Ani přijetí nových úředníků tento výpadek nevyřeší (minimálně v kritické době přechodu na nový režim). Naopak se obávám, aby tento přechod nezpůsobil další ochromení činnosti stavebních úřadů a o to delší „čekací“ lhůty, než se stavební úřad začne danou záležitostí vůbec zabývat.[3] Již nyní na mnoha úřadech trvá několik měsíců, než se vyřizující úředník k žádosti vůbec dostane.[4] Pro kontext lze uvést, že v roce 2024 došlo k velkému ochromení činnosti stavebních úřadů v souvislosti s tehdejším přechodem na stávající stavební zákon, aniž by tehdy došlo k takto významnému odchodu úředníků, jako se očekává s Novelou.

Zbytkové agendy stavebních úřadů

Kromě výkonu agendy podle stavebního zákona vykonávají stavební úřady také mnoho dalších činností – např. editaci údajů v RUIAN (vč. povinného vyřizování reklamací),[5] součinnost při revizích katastru nemovitostí,[6] vykazování pravidelných i mimořádných statistických údajů apod.[7] Bohužel, tyto vedlejší agendy stále rostou.[8] Jednou z cest, jak zrychlit řízení, by proto mohlo být odbřemenění stavebních úřadů od těchto zbytkových činností. S určitou nadsázkou lze říci, že stavební úřady v praxi bohužel také fungují jako právní poradna anebo nástroj na řešení sousedských sporů.

Nedostatečná odůvodnění

Častým důvodem pro zrušení vydaného povolení v praxi bývá nedostatečné odůvodnění povolení a s tím spojená jeho nepřezkoumatelnost. Úředníci na prvním stupni stavebních úřadů zpravidla nejsou právníci (na rozdíl od odvolacích orgánů a správních soudů), a proto mnohdy nemají znalosti ani zkušenosti pro přípravu rozsáhlých odůvodnění rozhodnutí, které by obstálo před kritickým pohledem nadřízeného orgánu. Často na to ani není časový prostor.[9] Mám za to, že tento nedostatek by mohl odstranit princip, že nepřípustné námitky se nemusí vypořádat, a dále zavedení úplné apelace – tj. pokud odvolacímu orgánu nebude odůvodnění stačit, nechť si své úvahy doplní sám.

Důvody na straně procesních předpisů

Je vždy nutná dokumentace pro povolení stavby?

Pokud stavba vyžaduje povolení, je nutné dodat dokumentaci pro povolení stavby. Takovou dokumentaci musí zpracovat buď autorizovaná osoba, nebo v případě některých jednoduchých staveb a pasportů také kvalifikovaná osoba. Dokumentace musí být obsahově vždy zpracována v souladu s vyhláškou, bez ohledu na jejího zpracovatele. U některých typů staveb (typicky doplňkové stavby na pozemcích rodinných domů nesplňující odstupové vzdálenosti, terasy a přístřešky u rodinných domů, prefabrikované výrobky plnící funkci stavby apod.) může být požadavek na zpracování takové dokumentace velmi přísný a náklad na zpracování takové dokumentace a vyřízení povolení může přesahovat náklady na realizaci samotné stavby. U některých typů staveb by tedy mohl postačit jednoduchý technický popis s výkresy, který by si mohl zpracovat kdokoliv (obdobně jako v případě územního souhlasu podle předchozího stavebního zákona). Další možností by bylo samostatné projednání pouze výjimky z odstupových vzdáleností – tj. aniž by bylo nutné takovou stavbu povolovat a dokládat kompletní dokumentaci. Novela v tomto ohledu bohužel nepřináší žádné zjednodušení.

Forma povolení stavebního úřadu

Předchozí stavební zákon umožňoval stavbu povolit dvěma formami povolení – buď formou rozhodnutí[10] nebo formou souhlasu.[11] Zákonodárce zavedl formu souhlasu z důvodu zrychlení vydání povolení a myslím si, že se tato forma v praxi dobře osvědčila.[12] Stávající stavební zákon od této formy upustil a ponechal pouze formu rozhodnutí s tím, že v některých případech (např. při dodání souhlasů účastníků řízení, obdobně jako u souhlasů) je možné rozhodnutí vydat jako první úkon v řízení. Z povahy věci ale tato právní konstrukce není dostatečná a neodpovídá formě souhlasů, neboť (i) proti takovému rozhodnutí je přípustné odvolání a je nutné vyčkat na nabytí právní moci,[13] (ii) žádost o vydání povolení musí být bezvadná[14] a (iii) v některých případech byla zcela nekoncepčně zavedena extra povinnost takové rozhodnutí vyvěsit na úřední desce.[15] Novela v § 311 odst. 4 a 5 nově zavádí, že proti rozhodnutí vydanému jako první úkon v řízení není přípustné odvolání a takové rozhodnutí nabývá právní moci dnem vydání. Ruší se též administrativní zveřejňování na úřední desce. Tím se takové rozhodnutí přibližuje souhlasům podle předchozího stavebního zákona, byť i nadále nebude možné stavebníka oficiálně vyzvat k doplnění s důsledkem stavění lhůt pro vydání povolení. Navrženou úpravu lze jedině přivítat, neboť může výrazně urychlit povolovací proces.

Problematické případy doručování

Stavební řízení je mnohdy specifické rozsahem účastníků řízení (zejména sousedů a osob s věcnými právy), kterým je stavební úřad povinen doručovat písemnosti. S ohledem na rozsah a specifické postavení účastníků přitom vzniká několik problematických situací, které mohou podstatně zpomalit proces vydání povolení.

První z nich je úmrtí některého účastníka, typicky souseda. Praxe v takovém případě není jednotná a stavební úřady volí několik různých postupů, jak se s tím vypořádat.[16] Novela na tuto situaci výslovně reaguje v novém § 184 odst. 2, který stanoví, že stavební úřad se pokusí zjistit okruh dědiců a pokud se mu to do 30 dnů nepodaří, ustanoví takové osobě opatrovníka. Tento postup sám o sobě potrvá nějakou dobu, nicméně dává jasný návod, jak má stavební úřad na tuto běžnou situaci reagovat.

Druhou situací je doručování do zahraničí. Stavby, zejména v centru města, mohou mít zahraniční vlastníky, a proto stavební úřad musí posílat dopisy do zahraničí. Pouze na vrácení doručenky se čeká i několik měsíců, a to mnohdy s výsledkem, že se nepodařilo doručit.[17] Stávající stavební zákon v tomto ohledu zavedl nový typ fikce doručení – písemnost doručována do ciziny se považuje za doručenou třicátý den ode dne předání písemnosti k přepravě.[18] Novela tuto lhůtu zkracuje na 15 dnů, což se v zásadě přibližuje klasické fikci doručení u tuzemských osob (10 dnů + několik málo dnů, než se pošta pokusí dopis doručit). I tato úprava tedy povede ke zrychlení řízení.

Poslední situací je doručování vlastníkům jednotek v bytovém domě. Bytové domy mívají desítky, klidně i stovky vlastníků. Pokud se povolovaly zásahy do společných částí (což bylo v zásadě vždy, když to vyžadovalo povolení stavebního úřadu), byly účastníky řízení všichni vlastníci bytových jednotek.[19] Stávající stavební zákon zavedl fikci zastoupení vlastníků jednotek – pokud je stavebníkem společenství vlastníků jednotek (SVJ), pak ze zákona zastupuje jednotlivé vlastníky jednotek. To ale platí pouze v situaci, kdy je SVJ stavebníkem – v ostatních případech se uplatní obecná právní úprava účastenství a je nutné obeslat všechny vlastníky. Novela tuto fikci zastoupení rozšiřuje na všechny situace, kdy budou účastníky vlastníci jednotek. Stavební úřad by tedy poslal pouze jednu datovou zprávu (namísto několika desítek dopisů vlastníkům jednotek). I to by řízení nepochybně mohlo zjednodušit, zlevnit a urychlit.

Lze proto shrnout, že Novela ve vztahu k doručování písemností podstatným způsobem odstraňuje stávající nedostatky a přináší efektivní řešení problematických situací.

Opakované seznamování s podklady podle správního řádu

Kromě stavebního zákona je nutné pamatovat také na obecnou právní úpravu podle správního řádu. Mezi základní práva účastníků patří právo seznámit se s podklady před vydáním rozhodnutí a vyjádřit se k nim podle § 36 odst. 3 správního řádu. Tento administrativní krok lze spojit s vyrozuměním o zahájení řízení a pokud žádný z účastníků neuplatní námitky, je daná situace bez dalšího zdržení. Pokud však některý z účastníků podá námitky, je nutné s těmito námitkami zpravidla seznámit stavebníka[20] a dát mu lhůtu pro vyjádření. Následně je nutné seznámit ostatní účastníky s podklady pro rozhodnutí a opět jim dát lhůtu pro seznámení a vyjádření. Pokud se některý účastník k podkladům vyjádří, je nutné provést opakované seznámení s podklady a poskytnout účastníkům další lhůtu pro seznámení atd. Každý krok přitom s ohledem na nutnost doručovat i desítky dopisů může trvat více než měsíc. Minimálně požadavek na opakované seznámení s podklady mi proto přijde zcela nadbytečný. Jsem proto názoru, že vyloučení obecného ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu (alespoň ve vztahu k opakovanému seznámení s podklady) by mohlo ve sporných případech přinést další urychlení stavebního řízení. Novela nicméně žádné takové zrychlení nepřináší.

U vybraných záměrů zcela zrušit povolovací proces

S nadsázkou lze říci, že nejvíce urychlíte stavební řízení tím, že jej úplně vypustíte. Lze přitom vypozorovat, že se pravidla postupem času více rozvolňují, a to, co v minulosti povolení vyžadovalo, jej nyní nevyžaduje – zejména se jedná o rozšíření definice drobných staveb.[21] Od některého rozvolnění se ale upustilo.[22] Je přitom skutečně třeba povolovat všechny záměry, nebo lze v některých případech od povolení upustit? Otázkou pro odbornou diskuzi může být, zda (i) drobné stavby nesplňující požadavek na odstupovou vzdálenost musí být jednoduchou stavbou, která bude vyžadovat povolení stavby a povolení výjimky (nepostačilo by pouze povolit výjimku?),[23] nebo zda (ii) je v případě nebytových prostorů nutné řešit změny v užívání např. z kanceláří na kadeřnictví či restaurace?[24] Jeden z pozměňovacích návrhů např. navrhuje zcela zrušit povolení dělení pozemků, které by na základě geometrických plánů zapisoval katastr nemovitostí bez jakékoliv ingerence stavebního úřadu. Novela tedy některé typy staveb vyjímá z povolovacího procesu tím, že rozšiřuje výčet drobných staveb, ale i tak zde podle mého názoru existuje prostor pro další rozšíření záměrů nevyžadujících povolení stavebního úřadu.

Omezené možnosti změn projektových dokumentací

Při procesu projednávání stavby s dotčenými orgány, správci sítí nebo účastníky řízení často vyvstane požadavek na podstatnou úpravu projektové dokumentace. Bohužel, stavební zákon tuto problematiku nereflektuje. Proto je nutné vyjít ze správního řádu, který umožňuje zpětvzetí nebo zúžení žádosti,[25] změnit žádost lze nicméně pouze pokud „podateli hrozí vážná újma“ a takovou změnu musí stavební úřad povolit usnesením.[26] V praxi je proto využíván postup, že stavebník vezme žádost zpět a podá žádost novou. To samozřejmě administrativně zatěžuje stavební úřad a celé řízení prodlužuje. Novela změnu žádosti připouští.[27] Pokud např. na základě podaných námitek vyvstala potřeba úpravy projektové dokumentace, byl stavební úřad často postaven do situace, že žádost buď povolil v předloženém stavu, nebo ji musel celou zamítnout, neboť nemohl stavebníka vyzvat k úpravě.[28] Stavební úřad bude nově podle § 144c odst. 3 povinen upřednostnit uložení podmínek, kompenzačních nebo zmírňujících opatření před nepovolením, omezením či zákazem záměru.[29] Jsem přesvědčen, že zavedení možnosti upravit žádost (a tím i projektovou dokumentaci) a preference ukládání podmínek před zamítnutím žádosti může výrazně přispět k celkové racionalizaci povolování staveb, a ve svém důsledku také k jejímu zrychlení.

Závěr

Domnívám se, že téma zrychlení a zefektivnění stavebního řízení bude stále aktuální. Přijímání nových stavebních zákonů i jejich novel je touto snahou vedeno, v praxi se ale mohou minout účinkem a mohou být spíše kontraproduktivní. V kontextu připravované Novely mám za to, že některé problematické otázky:

• Novela žádným způsobem neupravuje (např. omezení seznamování s podklady či požadavek na to, aby dokumentaci u každé povolované stavby zpracoval odborník);
• Novela může naopak podstatným způsobem ještě více zhoršit, a proto je možné, že stavební řízení bude ve svém výsledku trvat déle (např. přechod stavebních úřadů pod stát);
• již byly vyřešeny stávajícím stavebním zákonem, a proto Novela v tomto ohledu nepřináší žádnou zásadní změnu (např. vyžádání si stanovisek stavebním úřadem);
• byly lépe řešeny v předchozím stavebním zákoně, a proto by se Novelou měly do stávajícího stavebního zákona vrátit nebo by se k nim měly alespoň přiblížit (např. rozhodnutí jako první úkon v řízení, která se svou povahou přibližují spíše souhlasům podle předchozího stavebního zákona);
• Novela se snaží řešit, ale nikoli vhodnou formou (např. úlevy z územních plánů);
• Novela odstraňuje, a proto lze očekávat zrychlení stavebního řízení oproti stávajícímu stavu (např. problematické otázky při doručování či možnosti změn projektových dokumentací v průběhu řízení); a
• nejsou řešitelné formou změny stavebního zákona, ale spíše změnou dosavadní praxe, posílením metodického vedení či změnou uvažování (např. předkládání úplných projektových dokumentací či správným nastavením formulářů).

---

[1] Původně musel mít referent stavebního úřadu v zásadě jen stavební nebo právní vzdělání. Nyní je rozsah vzdělání dle § 30a odst. 4 stávajícího stavebního zákona podstatně rozšířen o mnoho dalších oborů.

[2] Z mého pohledu by pomohlo podstatným způsobem rozšířit metodickou činnost, podporu a školení ze strany MMR a nadřízených orgánů. V současné době se stavební úřady často musí spoléhat na soukromá placená školení externích agentur.

[3] Z praxe vím, že zpracování vyššího počtu nově podaných žádostí je časově náročné. Vedle zpracovávání nových žádostí je přitom třeba vést také desítky probíhajících řízení a řešit i ostatní agendu.

[4] Na tomto nic nemění ani stávající znění zákona, že by stavební úřad měl do 7 dnů od podání žádosti vydat vyrozumění o zahájení řízení dle § 188 odst. 1 nebo do 10 dnů od podání žádosti vyzvat žadatele k doplnění dle § 185 odst. 2 stávajícího stavebního zákona.

[5] Katastr nemovitostí obsahuje mnoho neaktuálních či nesprávných údajů a nedostatků, přičemž orgánem, který má dohledávat v archivu a doplňovat všechny informace, je právě stavební úřad, nikoliv vlastník stavby.

[6] Požadavek na prověření stovek staveb a pozemků může být pro vyřizující úřední osobu časově velmi náročný (někdy i v řádu několika týdnů).

[7] Např. požadavek MMR na zaevidování informací o téměř všech řízeních podle stavebního zákona za jeden a půl roku, neboť tyto údaje nebyly z Informačního systému stavebního řízení použitelné a MMR je na základě dotačních podmínek Národního plánu obnovy muselo mít k dispozici. V důsledku nefunkčnosti ISSŘ tak MMR přesunulo tuto administrativu na stavební úřady. Opět se jedná o činnost na několik dnů / týdnů.

[8] Např. dle společného stanoviska ČÚZK a MMR k zápisu drobných staveb do KN z března 2026 mají stavební úřady vydávat pro katastr nemovitostí vyjádření, že stavba nevyžaduje povolení ani nevyžaduje dělení pozemku. K drobné stavbě nevyžadující povolení ani kolaudaci se tedy stavební úřad musí i tak vyjádřit, a to spolu s provedením stavební kontroly na místě stavby. Rovněž nově zavedená povinnost podle nového znění § 230 odst. 6 až odst. 8 stavebního zákona vydávat osvědčení o vzniku zákonného věcného břemene pro účely zápisu do katastru nemovitostí.

[9] Napsat odůvodnění na požadované úrovni – tj. spolu s odkazy na odbornou literaturu a judikaturu soudů bývá časově velmi náročné. Protože na to však zpravidla nebývá dostatek času, projevuje se to zejména na (ne)kvalitě odůvodnění rozhodnutí.

[10] Ve smyslu § 67 a násl. správního řádu – např. územní rozhodnutí, stavební povolení či kolaudační rozhodnutí.

[11] Ve smyslu části čtvrté správního řádu – např. územní souhlas, společný souhlas nebo kolaudační souhlas.

[12] Navzdory tomu, že v praxi působila problémy ve vztahu k možnostem přezkumu a stanovení podmínek pro realizaci záměru.

[13] Což může trvat i měsíc navíc. Naproti tomu souhlas nabýval právních účinků dnem doručení stavebníkovi.

[14] Což nicméně alespoň v mé praxi bylo málokdy. Pokud by byl stavebník oficiálně vyzván k doplnění žádosti a řízení by bylo přerušeno, už by nebylo možné vydat rozhodnutí jako první úkon ve věci a řízení by se tak v neprospěch všech značně prodloužilo. V praxi jsme proto stavebníky vyzývali k doplnění neformálně e-mailem, abychom zachovali možnost vydání rozhodnutí jako prvního úkonu, což sice nebylo zcela v souladu s procesními pravidly, ale odpovídalo to zásadě rychlosti a hospodárnosti řízení. U souhlasů přitom bylo možné stavebníka oficiálně vyzvat k doplnění, čímž došlo ke stavění lhůt pro vydání takového souhlasu.

[15] Ustanovení § 212 odst. 2 stávajícího stavebního zákona – jedná se o čistě administrativní povinnost, bez vlivu na nabytí právní moci.

[16] Zjišťování okruhu potencionálních dědiců přes notáře, ustanovení opatrovníka, doručování veřejnou vyhláškou, přerušení řízení do doby skončení dědického řízení aj.

[17] Po třech měsících čekání tak stavební úřad musel provést náhradní doručení veřejnou vyhláškou, což zabralo další měsíc.

[18] Viz § 188 odst. 4 stávajícího stavebního zákona.

[19] A to účastníky hlavními podle § 27 odst. 1 správního řádu.

[20] Viz § 190 odst. 4 stávajícího stavebního zákona.

[21] Některé jsou do stavebního zákona vkládány zcela nově (viz nové body 36 až 45 přílohy č. 1 ve znění Novely), popř. se rozvolňují jejich parametry (např. se zvětšuje zastavěná plocha u doplňkových staveb – původně 25 m2, nyní 40 m2, nově 60 m2, prodlužuje se délka přípojek z 25 m na 100 m či se vypouští některé podmínky – např. u stavebních úprav nesmí dojít k „významné“ změně vzhledu stavby a zásahy do nosných konstrukcí nesmí „ovlivnit mechanickou odolnost“).

[22] Např. když předchozí stavební zákon od roku 2018 nevyžadoval u rodinných domů kolaudace, které se se stávajícím stavebním zákonem vrátily. I v rámci Novely bylo zvažováno, zda opět nezrušit kolaudace rodinných domů.

[23] Pokud by se samostatně povolila výjimka, stále by se jednalo o drobnou stavbu, a nikoliv o jednoduchou stavbu podle odst. 2 písm. i) přílohy č. 2 stávajícího stavebního zákona.

[24] Často se jedná o prostory v nájmu, přičemž se změnou nájemce dochází i ke změně v užívání. Pro nové nájemce se jedná o zvýšenou administrativní zátěž při zahájení podnikání.

[25] Viz § 45 odst. 4 správního řádu.

[26] Viz § 41 odst. 8 správního řádu.

[27] Změna žádosti může být obsahem smíru podle § 191a odst. 1 nebo se může jednat o „jiný úkon stavebníka“ podle § 194a odst. 2. Důvodová zpráva k § 194a uvádí: „*Navržená úprava je v souladu se zásadou předvídatelnosti rozhodování, právní jistoty, hospodárnosti řízení a procesní ekonomie. Dává stavebníkovi možnost upravit žádost respektive záměr tak, aby mohl být povolen, nebo aby mohly být korigovány podmínky obsažené v povolení záměru. Žádost tak nemusí být zamítnuta a stavebník nemusí po provedení potřebných úprav podávat novou žádost a nemusí se zahajovat nové řízení. Podobně pokud by byly v povolení záměru stanoveny podmínky pro stavebníka nevyhovující, není potřeba vzít žádost zpět nebo podávat odvolání proti povolení záměru, ale je zde možnost upravit záměr či žádost ještě v rámci probíhajícího řízení.*“

[28] Setkal jsem se např. se stavbou parkoviště, která sousedila s bytovým domem a parkováním vozidel hrozilo nadměrné svícení do oken obytných místností. Stavební úřad proto vyzval stavebníka k úpravě projektu tak, aby podél zábradlí parkoviště doplnil neprůhlednou zástěnu. Stavebník s touto úpravu neměl sebemenší problém. K odvolání sousedů nicméně odvolací orgán konstatoval nezákonnost takového postupu stavebního úřadu, který neměl právo stavebníka vyzývat k takové úpravě.

[29] Tato povinnost má přímou návaznost na zásady vyjádřené v novém § 1a odst. 3.