Předpokládaná hodnota veřejné zakázky: jak ji určit?

Předpokládaná hodnota předmětu veřejné zakázky podle zákona o zadávání veřejných zakázek (dále jen ZZVZ) zahrnuje hodnotu všech plnění, která mohou vyplývat ze smlouvy na veřejnou zakázku, pokud ZZVZ nestanoví jinak. Také platí, že pro stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky na služby je rozhodná:

celková stanovená smluvní cena, nebo
předpokládaná výše úplaty za celou dobu trvání smlouvy, je-li doba trvání smlouvy rovna 48 měsícům nebo kratší, nebo
předpokládaná výše úplaty za 48 měsíců u smlouvy na dobu neurčitou, nebo smlouvy s dobou trvání delší než 48 měsíců.

Správné stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky je přitom rozhodující z hlediska stanovení režimu veřejné zakázky. Ten určuje, zda se jedná o nadlimitní nebo podlimitní režim nebo zda se jedná o veřejnou zakázku malého rozsahu, se kterou ZZVZ nespojuje žádný režim. Jednotlivé režimy jsou totiž odděleny finančními limity předpokládaných hodnot plnění.

Při stanovení finančních limitů se přitom vychází z předpokládané hodnoty veřejné zakázky bez daně z přidané hodnoty. Podle důvodové zprávy k § 18 ZZVZ platí, že v případě rozdělení veřejné zakázky na části (i v případě rozdělení veřejné zakázky do více zadávacích řízení) „je pro postup v zadávacím řízení rozhodující předpokládaná hodnota celé veřejné zakázky. Tyto části mohou být zadávány jedním nebo více zadavateli buď v jednom zadávacím řízení rozděleném na části, nebo ve více samostatných zadávacích řízeních. V každém případě tato řízení musí odpovídat celkové hodnotě veřejné zakázky. Zákon oproti předchozí právní úpravě nestanoví výslovný zákaz dělení předmětu veřejné zakázky, a to z důvodu, že dělení veřejných zakázek není obecně zakázáno, ale novými evropskými směrnicemi spíše podporováno. Nesmí však dojít k situaci, že by zadavatel rozdělením předmětu veřejné zakázky postupoval v mírnějším režimu, což je vyjádřeno v § 18 odst. 2. Do předpokládané hodnoty se tak musí zahrnout hodnota všech plnění, která tvoří jeden funkční celek a jsou zadávána v jedné časové souvislosti.”

Podle § 18 odst. 2 ZZVZ tak, jak je interpretován Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, se za jednu veřejnou zakázku pokládají všechna plnění, která tvoří jeden funkční celek (tvořený prvky věcné a místní souvislosti a předvídatelností či záměrem zadavatele) a jsou zadávána v časové souvislosti. Tato interpretace vychází z původní rozhodovací praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, proto jsou do značné míry (ale ne zcela) aplikovatelná i jeho rozhodnutí v případech podle předchozí právní úpravy.

V daném případě je tak třeba určit:

věcnou souvislost (včetně vlivu na potenciální okruh dodavatelů schopných realizovat příslušnou veřejnou zakázku) - podle komentáře je věcná souvislost nově definována prostřednictvím plnění odpovídajícího jednomu funkčnímu celku.

Příklad: V rozhodnutí ze dne 7. 3. 2012 bylo uvedeno, že zadavatel měl v rámci Znojemského historického vinobraní brát jako jednu veřejnou zakázku všechny jednotlivé dílčí činnosti jako prodej lístku, propagace, zajištění organizace, občerstvení, zajištění a prodej reklamy apod. V případě prvních pochybností by se měl zadavatel zamyslet vždy nad funkčním kritériem, tj. k čemu slouží předmět veřejné zakázky. Pokud ke stejnému cíli, pak jde o jednu veřejnou zakázku.
časovou souvislost – zákonodárce zcela záměrně nedefinoval přesně, o jakou časovou souvislost se jedná, podle komentáře může být časovou souvislostí jak doba několika dnů či týdnů, tak i doba několika měsíců a let. „Pokud například zadavatel zahájí v jeden den nebo i v rozestupu několika dnů či týdnů veřejné zakázky s plněními, která na sebe funkčně navazují, je nepochybné, že zde bude dána časová souvislost.“
místní souvislost – i tento prvek je nově obsažen v prvku jednoho funkčního celku jako geografická souvislost míst plnění veřejných zakázek.
předvídatelnost či záměr zadavatele – je třeba posoudit, zda projekt, který si zadavatel přeje realizovat, navazuje na předchozí fáze a je jejich logickým a předvídaným vyústěním.

Věcné, místní i časové souvislosti musí být splněny kumulativně. Pokud byť jeden prvek chybí, nelze dospět k názoru, že jde o jednu a tutéž veřejnou zakázku. Souvisejícím problémem určení předpokládané hodnoty veřejné zakázky malého rozsahu je ustanovení § 16 odst. 5 ZZVZ. Podle něho se totiž v tomto případě předpokládaná hodnota neurčuje k okamžiku zahájení zadávacího řízení, jak je obvyklé, ale až k okamžiku zadání veřejné zakázky konkrétnímu dodavateli. Zadavatel takové zakázky při jejím zadání postupuje i mimo zadávací řízení (tj. koná „výběrové řízení“ či veřejnou zakázku zadává „napřímo“ analogicky k jednacímu řízení bez uveřejnění.) Při zahájení tohoto postupu může předběžně stanovit předpokládanou hodnotu veřejné zakázky, ale před uzavřením smlouvy s vybraným dodavatelem je zadavatel povinen ověřit, zda cena obsažená ve smlouvě s vybraným dodavatelem nepřekračuje limity dané zákonem pro veřejnou zakázku malého rozsahu.

To může vést v případě uzavření smlouvy s dodavatelem k situaci, kdy dojde k překročení limitu pro veřejnou zakázku malého rozsahu, a tedy k porušení ZZVZ, a tedy i ke zrušení „výběrového řízení“. Zadavatel může takovému vývoji předejít tak, že v rámci „výběrového řízení“ stanoví nepřekročitelnou výši nabídkové ceny.

Výše uvedené závěry vyplývají rovněž z ustálené rozhodovací praxe, kdy například Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 21. 4. 2016, uvedl, že „to, zda se jedná o veřejnou zakázku či nikoli, nelze posuzovat podle formy, která je k uspokojení požadavku zadavatele po konkrétním plnění zvolena, nýbrž podle materiálního obsahu zadavatelova požadavku a faktické povahy a obsahu jednotlivých úkonů, prostřednictvím kterých má být zadavatelův požadavek uspokojen. (…) Není přitom rozhodné, jaké smluvní typy mají být pro realizaci zadavatelova požadavku použity, ani není rozhodné, nakolik kombinovaná struktura jednotlivých smluvních vztahů, které mají sloužit k uspokojení zadavatelova požadavku, je využita, kolik subjektů do takových vztahů vstupuje a nakolik jsou jednotlivé vztahy atomizovány.“

Současně odkazujeme na ustálenou rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, kdy se soud zabýval výkladem pojmu „obdobná, spolu související plnění“ pro účely definování veřejné zakázky jako celku. Pokud se má jednat o „obdobné, spolu související plnění“, pak u něj musí být dle NSS dána také souvislost měřena parametry časovými, místními, funkčními, urbanistickými a technologickými.

Co doporučují Frank Bold Advokáti?

Závěrem doporučujeme zadavatelům zamyslet se před zahájením zadávacího řízení nad tím, jaké zamýšlí plnění, která jsou:

obdobná, souvisí spolu a současně je zamýšlí realizovat v průběhu jednoho účetního období, nebo
která spolu místně, věcně a časově souvisí, nebo
jejichž předměty tvoří jeden funkční celek.

Následně doporučujeme provést zadávací řízení pro definovanou zakázku způsobem stanoveným zákonem o zadávání veřejných zakázek, případně dotačními podmínkami nebo pro zadavatele závaznou metodikou pro celkovou hodnotu zamýšlených plnění.

V případě porušení pravidel pro definování předpokládané hodnoty veřejné zakázky hrozí kromě jiného nevyplacení přislíbené dotace, se kterou zadavatel počítá, nebo odvod uložený správcem daně v případě, že v rámci provedené daňové kontroly dospěje k závěru o porušení rozpočtové kázně.