Evropský zásah do médií: co čeká Česko?

Nařízení o svobodě sdělovacích prostředků (European Media Freedom Act, zkráceně EMFA) schválila Evropská unie primárně s cílem zabránit úpadku nezávislého mediálního prostoru, jaký jsme mohli sledovat v Polsku nebo Maďarsku. Nicméně i státy, které se v žebříčku nezávislosti médií drží na dobrých pozicích (např. Česko se v roce 2025 v indexu svobody médií vydávaného organizací Reportéři bez hranic umístilo na 10. místě[2], však mají podle nařízení co zlepšovat. 

Přestože se jedná o nařízení, ne všechna ustanovení jsou přímo vykonatelná a značnou část předpisu je nutné do vnitrostátních právních řádů implementovat. Ministerstvo kultury předložilo v březnu tohoto roku návrh implementačního zákona o mediálních službách do meziresortního připomínkového řízení, v tomto volebním období ho ale vláda nestačila schválit a postoupit do legislativního procesu.[3] Novou politickou reprezentaci tak čeká nelehký úkol – implementovat nařízení, které se svou působností prolíná celou řadou předpisů a v mnoha částech je neurčité a ponechává volbu konkrétního řešení na členských státech.

Klíčová ustanovení nařízení EMFA

Obsah nařízení EMFA lze rozdělit na několik oblastí – nezávislost mediálního obsahu včetně ochrany novinářského zdroje (článek 3-4 nařízení), nezávislost médií veřejné služby (čl. 5), transparentnost vlastnictví médií (čl. 6), regulační orgány (na vnitrostátní i unijní úrovni) a jejich vzájemná spolupráce (čl. 7-17 a 21), obsah poskytovatelů mediálních služeb na velmi velkých online platformách (čl. 18-19), právo na přizpůsobení nabídky médií (čl. 20), posouzení spojování na mediálním trhu (čl. 22-23), měření sledovanosti (čl. 24) a přidělování prostředků na reklamu státních orgánů (čl. 25).

S ohledem na široký tematický rozsah nařízení následující text přiblíží alespoň tři oblasti, ve kterých má česká legislativa výrazné mezery, a zhodnotí, nakolik je současná úprava vzdálená požadavkům nařízení EMFA. Těmito oblastmi jsou transparentnost vlastnictví médií, hospodářská soutěž a přidělování prostředků na reklamu zadávanou státem.

Nová databáze médií a jejich vlastníků

Podle článku 6 odst. 1 nařízení EMFA mají poskytovatelé mediálních služeb povinnost zveřejnit svůj oficiální název a kontakt, jména přímých nebo nepřímých vlastníků s uvedením podílů, které jim umožňují uplatňovat vliv na provoz a strategické rozhodování, včetně jmen skutečných majitelů, a celkovou částku roční výše veřejných prostředků na reklamu zadanou státem nebo třetí zemí. Stát pověří příslušný orgán veřejné správy nebo jiný subjekt k vytvoření databáze se zveřejněnými informacemi. Obsah databáze má být přístupný veřejnosti, což vyplývá z preambule nařízení: „tyto databáze by měly fungovat jako jednotné kontaktní místo, které příjemcům mediálních služeb umožní snadno zjistit příslušné informace týkající se daného poskytovatele mediálních služeb.”[4]

Transparentnost vlastnictví je jedna z oblastí, ve které Česká republika za ostatními evropskými státy výrazně zaostává.[5] Aktuální legislativa požadavkům nového nařízení neodpovídá. Ministerstvo kultury vede evidenci tisku, ve kterém jsou zaznamenávány základní údaje, jako je název, obsahové zaměření, periodicita, údaje o regionálních mutacích a údaje o vydavateli, nikoliv však údaje o vlastnictví média.[6] Podobně vede Rada pro rozhlasové a televizní vysílání seznam provozovatelů vysílání, provozovatelů převzatého vysílání, poskytovatelů audiovizuálních mediálních služeb na vyžádání a poskytovatelů služeb platforem pro sdílení videonahrávek.[7] K rozkrytí vlastnických struktur slouží zejména evidence skutečných majitelů, která ale často neobsahuje správné nebo aktuální informace.[8] Neexistuje tak žádná komplexní databází všech mediálních služeb a jejich poskytovatelů, jak vyžaduje nařízení EMFA.

V tomto kontextu je nutné upozornit na nedávnou judikaturu Soudního dvora EU[9] a na ni navazující judikaturu Nejvyššího soudu[10] a Nejvyššího správního soudu[11], podle které zpřístupnění evidenci skutečných majitelů široké veřejnosti zasahuje do práv skutečných majitelů na ochranu jejich soukromého a rodinného života a do práv na ochranu osobních údajů. Zákon o evidenci skutečných majitelů se tak nejspíš brzy dočká novely, která úpravu uvede do souladu s požadavky Evropské unie. Zde je třeba zdůraznit že média nejsou s ohledem na specifickou službu, kterou veřejnosti poskytují, typickými podniky a proporcionalita opatření zasahujících do základních práv jejich vlastníků musí být posouzena odlišně. Stejné stanovisko zastává i samotné nařízení, které v preambuli říká, že „zveřejnění cílených informací o vlastnictví médií by tak přineslo výhody, které by jasně převážily nad jakýmkoli možným dopadem povinnosti zveřejnění na základní práva, včetně práva na soukromý a rodinný život a práva na ochranu osobních údajů.”[12]

Médium jako každý jiný podnik?

Členské státy mají povinnost určit hmotněprávní i procesní pravidla, která umožní posouzení spojování na mediálním trhu, která by mohla mít významný dopad na pluralitu a redakční nezávislost médií. Tato pravidla musí být transparentní, objektivní, přiměřená a nediskriminační a musí být odlišná od obecné úpravy v právních předpisech o hospodářské soutěži.[13] Posouzení musí vzít v úvahu dopad spojení na pluralitu a redakční nezávislost, včetně účinků na utváření veřejného mínění, ekonomickou udržitelnost a některé další ukazatele.[14] Nařízení zároveň doporučuje zapojit do posuzování vnitrostátní regulační orgány nebo jiné odborné subjekty. Zapojení těchto subjektů by mělo být podstatné, například prostřednictvím zajištění toho, aby jejich názory byly v posouzení zohledněny.[15]

Současná česká právní úprava i v této oblasti vykazuje značné nedostatky. Zákon o ochraně hospodářské soutěže mezi spojováním soutěžitelů na mediálním trhu a v jiných oblastech nijak nerozlišuje. Jedinou zvláštní úpravou hospodářské soutěže na mediálním trhu je zákaz slučování, vzájemné majetkové účasti a držení více licencí některých provozovatelů celoplošného televizního a rozhlasového vysílání podle § 55 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání. Přestože posuzování plurality médií vyžaduje speciální odborné znalosti, o spojením na mediálním trhu rozhoduje Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání je o spojení pouze informována, a to jen v některých případech.[16]

Problémem je zejména skutečnost, že notifikační kritéria podle § 13 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou založena na dosažení určitého obratu, zatímco u média mohou o jeho dosahu vypovídat i jiné ukazatele (např. podíl na publiku nebo reklamě). Ani samotné obratové kritérium neodpovídá specifikům mediálního trhu, kde může dojít k narušení trhu i při spojení subjektů s nižším obratem. Z tohoto důvodu je v některých zemích obratové kritérium v případě médií sníženo, případně je posuzována také hodnota transakce.[17] 

Ani pravidla pro posouzení spojení nejsou zvláštní roli médií přizpůsobena, neboť jsou založena na ekonomických kritériích a neberou v úvahu rozpor s jinými veřejnými zájmy, zejména možné narušení plurality médií. Důsledkem toho úřad posuzuje pouze minimum případů, a to ještě při aplikování kritérií, kterým většina spojení snadno vyhoví. I tato absence zvláštní úpravy přispívá ke stavu, kdy se Česká republika umísťuje v hodnocení transparentnosti vlastnictví médií v Evropské unii na 3. nejhorším místě – jen těsně před Maďarskem a Polskem.[18]

Státní inzerce jako nástroj k deformaci mediálního trhu

Potřeba upravit transparentnost „státní reklamy” na úrovni Evropské unie vyvstala zejména po zkušenosti z Maďarska, kde se přidělování prostředků médiím na reklamu zadávanou orgány veřejné moci stalo jedním z hlavních nástrojů snahy o likvidaci nezávislých médií s kritickými postoji vůči politickému dění. Podle zprávy Media Pluralism Monitor činil v Maďarsku v roce 2019 podíl státní reklamy přidělené provládním médiím 75 % v případě novin, 95 % na televizním trhu a 90 % na online a rozhlasovém trhu.[19] 

V České republice sice není tento problém tolik rozšířený jako v Maďarsku, přesto se objevují zprávy, které naznačují, že ani u nás neprobíhá zadávání reklamy vždy řádným způsobem. Příkladem je reportáž Markéty Chaloupské z roku 2020, která zjistila, že státní dopravce České dráhy utratil od roku 2015 více než 112 milionů Kč za reklamu, marketing a propagaci u mediální skupiny Mafra, která v té době byla součástí svěřenského fondu premiéra Andreje Babiše (hnutí ANO). Ve srovnání s ostatními mediálními domy přitom šlo o rekordní sumu, kterou vydavatelství z velké části obdrželo bez výběrového řízení.[20]

Podle čl. 25 nařízení EMFA musí orgány veřejné moci při zadávání reklamy postupovat podle transparentních, objektivních, přiměřených, nediskriminačních a předem zveřejněných kritérií. Prostředky na reklamu by měly být rozděleny mezi mnoho různých poskytovatelů mediálních služeb. Orgány veřejné moci musí zveřejňovat informace o svých výdajích na reklamu včetně uvedení konkrétních médií, ve kterých byla reklama zveřejněna, a vynaložených nákladů. Příslušné orgány budou rozdělení výdajů na reklamu monitorovat a každoročně o něm podávat zprávu. 

Zadávání „státní reklamy” podle aktuální legislativy probíhá částečně v režimu zákona o zadávání veřejných zakázek, který ale žádná specifika pro mediální oblast neupravuje, a částečně mimo jeho působnost. Z působnosti zákona jsou totiž vyjmuty zakázky do 2 000 000 Kč, stejně jako zakázky na nákup vysílacího času nebo programů v televizi, rozhlasu nebo audiovizuálních mediálních službách na vyžádání. Co se týče zveřejňování údajů o provedeném nákupu, na profilu zadavatele jsou povinně uveřejňovány zakázky nad 500 000 Kč, v registru smluv jsou mimo to uveřejňovány smlouvy se skutečnou hodnotou nad 50 000 Kč. Z pohledu nařízení EMFA je přitom podstatné, že unijní regulace nerozlišuje reklamu podle hodnoty zakázky. Nová úprava se tak musí vztahovat na zakázky v obou režimech.

Závěr

Nařízení EMFA je dalším unijním předpisem, jehož implementaci Česká republika neprovedla v termínu a vystavila se tak riziku sankcí ze strany Evropské unie. Nařízení se navíc dotýká řady oblastí, se kterými má Česko dlouhodobě problém, proto by implementace nařízení měla být vnímána jako příležitost v těchto oblastech legislativu posílit.

Významné nedostatky oproti požadavkům nového nařízení má česká legislativa ve třech oblastech – transparentnost vlastnictví médií, spojování soutěžitelů a přidělování prostředků na „státní reklamu”. Tyto oblasti jsou buďto upraveny obecnými právními předpisy, nebo nejsou regulovány vůbec (to se týká zejména přidělování prostředků na reklamu zadávanou státem). Nařízení není v některých částech příliš určité a zavádí spíše rámcovou úpravu. Implementaci nařízení proto nelze provést slepým překlopením do implementačního předpisu, ale musí se stát součástí širší odborné a politické diskuze, jak má Česká republika vyvážit požadavky na regulaci médií na jedné straně, a na jejich nezávislost na straně druhé.

---