Vnitřní předpisy ve veřejné správě – pravidla chování na pracovišti Zdroj: Redakce

Vnitřní předpisy ve veřejné správě – pravidla chování na pracovišti

„Je třeba zachovávat řád.“ „Co to je řád?“ řekl malý princ. „To je také něco moc zapomenutého,“ odpověděla liška, „to, co odlišuje jeden den od druhého, jednu hodinu od druhé.“[1]

Mgr. Andrea Kovářová

Mgr. Andrea Kovářová

tajemnice Městského úřadu Bučovice

Mgr. Andrea Kovářová

tajemnice Městského úřadu Bučovice

Možná teď přemýšlíte, zdali jste na správném místě. Z úst Exupéryho zní ale hluboká pravda. Dokážete si představit život bez řádu? V dnešní době plné neomezených informací? Život bez mezí a hranic? Proto máme právní řád. Aby dával našemu chování směr. Plní tedy funkci především preventivní. Informuje nás o tom, jaké chování je žádoucí a očekáváné. Dává nám prostor k tomu, abychom své chování a jednání přizpůsobili pravidlům, která jsou daná. Totéž co pro právní řád, platí pro vnitřní předpisy. Stejně jako právní předpisy jsou obecně závazné na daném území (princip teritoriality), tak zavazují i příslušníky toho státu, který je vydává, ať se nacházejí kdekoli (princip personality). Stejný princip lze aplikovat i na vnitřní předpisy. Jsou také obecně závazné, ale pouze uvnitř organizace, která je vydala a vůči osobám, které jsou jejími zaměstnanci nebo se nacházejí v jejích prostorách. Už zde vidíme jistou podobnost využití principů teritoriality a personality jako u právních předpisů. Podobností pak můžeme využít i při tvorbě vnitřních předpisů. Obojí totiž obsahují pravidla chování. Tedy normy. Takové normy, které obsahují všechny tři prvky (hypotéza, dispozice a sankce), nazýváme v právní teorii nazýváme perfektní. Tento ideální stav, kdy norma obsahuje všechny tři prvky, se ovšem vyskytovat v praxi nemusí. Normě může chybět hypotéza (obsahující slova jestliže, nastane-li A, pak...) nebo také může chybět sankce (...,pak bude uplatněno B). Takovou imperfektní normou, která neobsahuje ani hypotézu, ani sankci je ustanovení § 18 již zrušeného zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů. Zde je pouze dispozice.

Co ovšem chybět normě nemůže, to je dispozice. Tedy – chybět může, ale pak se nejedná o normu, neboť by jí chybělo samotné pravidlo chování. Jedním ze špatných příkladů je zákon o zásluhách Edvarda Beneše[2]. Jeho jediným textem je, že Edvard Beneš se zasloužil o stát. Je v něm nějaký prvek normy?

Vraťme se ale k vnitřním předpisům ve veřejné správě. Veřejná správa, jejíž jádrem je státní správa, je službou veřejnosti. Je nadána veřejnou mocí, která je v mnohých případech vykonávána vrchnostensky, rozhoduje o právech a povinnostech zúčastněných osob (konstitutivní rozhodování), případně deklaruje, zdali nějaké právo či povinnost existuje (deklaratorní rozhodování). Je tedy výrazně odlišná od soukromé správy, kde význam vnitřních předpisů nemusí být tak silný. Soukromá správa sleduje soukromý zájem, veřejná ale zájem veřejný. Může tedy zásadním způsobem ovlivnit jednotlivce, i veřejnost. Proto její limity a hranice jsou přísnější než u správy soukromé. Systém byrokratický má své opodstatnění a neodmyslitelně k veřejné správě patří. Slovo byrokracie pak zde nevnímejte v dnešním pejorativním smyslu, ale ve významu původním tak, jak ho vnímal jako ideální (nikoli reálný) stav Max Weber, byť s jistou rigidností ve změnách a striktní hierarchickou strukturou, ale jako nejefektivnější systém, jediný vykazující vysokou míru racionality při uplatňování moci.

Základní limity stanovuje ústavní pořádek České republiky:

K dalším limitům můžeme zařadit:

  • Státní moc lze uplatňovat jen na základě zákona, v jeho mezích a způsobem v zákoně předvídaným – čl. 2 odst. 3 Ústavy[3],
  • Povinnosti lze ukládat jen na základě zákona – čl. 4 odst. 1 LZPS[4],
  • Zákaz diskriminace – lidé jsou si rovni v důstojnosti a právech – čl. 1 LZPS.

Jak plyne z výše uvedeného, dalším omezením pro tvorbu vnitřních předpisů je čl. 4 odst. 1 LZPS. Vnitřní předpis nemá tu sílu stanovit novou povinnost. Zde platí výhrada zákona. Pak si možná říkáte, k čemu tedy vnitřní předpisy, když jsme takto zdánlivě úzce omezeni ústavním pořádkem a zákony? Účelem vnitřních směrnic je rozvést tyto povinnosti na specifické podmínky dané organizace. Funkce preventivní zde je výrazná. Máme-li kvalitní soubor směrnic, pak zaměstnanec díky směrnicím ví, jak se má chovat a jaké důsledky bude mít odchylné chování a zaměstnavatel prostřednictvím vedoucích pracovníků zná nezbytné minimum, které může po zaměstnancích vyžadovat. Předvídatelnost nám pak umožňuje vyhnout se případným střetům a napomáhá odstranit komunikační bariéru. 

Zmínila jsem kvalitní soubor směrnic. To znamená vytvořit optimální množství. Neexistuje žádný univerzální návod, jaké množství je právě to dostačující. Zákonodárce veřejné správě samozřejmě v některých případech určuje, jaké směrnice jsou povinné, tzv. obligatorní. Zcela jistě k nim patří pro tzv. veřejnoprávní organizace, které vymezuje ust. § 303 odst. 1 zákoníku práce[5],pracovní řád jako typická obligatorní směrnice, dále pak různé jednací řády (zastupitelstva obcí, krajů,…). Povinnost k jejímu vydání je zakotvena v ust. § 306 odst. 3 zákoníku práce. Pak existuje velké množství fakultativních směrnic, u kterých je dán prostor k výběru, zdali budou vydány. Jejich výčet je nekonečný. Řadíme sem různé etické kodexy, směrnice k oběhu účetních dokladů, k sestavování rozpočtu apod. Vydání vnitřního předpisu pak může být v právním řádu zmíněno explicitně, jako např. organizační řádzakotvený jako vnitřní směrnice obce v ust. § 102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích[6]. Výčet uzavírají implicitní směrnice, stanovené v právním řádu nevýslovně, i přesto je pak zcela zřejmé, že jejich existence se předpokládá. K takovým patří soubor směrnic v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci dle části páté zákoníku práce. 

Není tedy reálně možné, aby organizace veřejné správy neměla žádnou interní směrnici. Ani u soukromé správy to není přípustné. Vzhledem k tomu, že vnitřní směrnice, jak jsem zmiňovala dříve, upravují vztahy mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem, existenci vnitřních předpisů přepokládá i zákoník práce, konkrétně v ust. § 305. Pravidla jsou ovšem poměrně strohá. Z důležitých je třeba zmínit, že jedině vnitřním předpisem lze zaměstnanci přiznat výhodnější práva než umožňuje zákoník práce. Zkracovat práva nemůže. Pokud by tak přece jen činil, nepřihlíží se k nim a hledí se na ně tak, jako by neexistovala. Vnitřní předpis musí být písemný (kopíruje evropský systém psaného práva) a podobně jako u právních předpisů se nepřipouští retroaktivita (ust. § 305 odst. 2 zákoníku práce). Zákoník práce nemluví sice o legisvakační lhůtě, ale zakotvena je povinnost zaměstnavatele seznámit zaměstnance s vydáním, změnou či zrušením vnitřního předpisu, a to do 15 dnů ode dne vydání. Zde naopak oproti právním předpisům neplatí právní pravidlo, že neznalost práva neomlouvá (Ignorantia iuris non excusat). Platí opačný princip, že zaměstnavatel je povinen vyvíjet aktivitu a permanentně zaměstnance se směrnicemi seznamovat, kontrolovat jejich dodržování a vyžadovat plnění pravidel v nich stanovených. Zaměstnanec může být v tomto směru zcela pasivní. V tomto směru se vyjádřil i Nejvyšší soud ve svém rozsudku. Rozsudek je mimo jiné slavný i v něm uvedenou větou s vulgárním výrazem, který použil vedoucí pracovník, v pokynu k zajištění bezpečnosti práce[7]. Právě zde bylo vyjádřeno, že vedoucí pracovník konkrétním pokynem upřesnil stanovené postupy a dodržením tohoto pokynu by se jednoznačně předešlo vzniklému pracovnímu úrazu. 

Určitě jste si všimli, že používám různé výrazy pro vnitřní směrnice. Může být jak vnitřní, tak interní, směrnice, předpis, pokyn či příkaz a stále je forma stejná. Záleží na organizaci, jaké názvosloví zvolí, není-li dáno přímo zákonem, jak je časté u orgánů státní správy. Za zcela nepřípustný považuji postup kontrolního orgánu (v tomto případě Policie ČR), která u obce kontrolovala povinnosti držitele zbrojní licence. Ust. § 39 odst. 1 písm. d) zákona o zbraních[8] mu stanovuje povinnost vydat vnitřní předpis. Zákonodárce tím určil formu pravidel, nikoli, dle mého názoru, striktní název tak, jak si dovodil kontrolní orgán a měla-li obec nazván tento vnitřní předpis jako interní směrnici, nejedná se o porušení zákona. Zatímco v této části je pojem nedůležitý, v ostatních částech směrnice je výběr slov zásadní a použitý právní jazyk musí být naprosto přesný. 

Jedním z těch špatných případů jsou ustanovení již zrušených zákonů:

„Ministerstvo...řídí…úřady“[9]. Poznáte, co v této větě je podmět a co předmět? Podmět v této větě je ten orgán, který řídí a předmět je ten, který je řízen. Obrátím-li ale slovosled, aniž bych změnila uvedený pád, dostanu větu:

„Úřady… řídí…ministerstva“.

Díky špatnému právnímu jazyku vytvořil zákonodárce větu, která není po jazykové stránce jednoznačná a obrácením slovosledu se zásadně mění význam věty. Tuto situaci by vyřešilo použití pasiva (trpný rod), který je doporučován normotvůrcům. Věta by pak zněla:

„Úřad…je řízen…ministerstvem“ a je zcela nepochybná hierarchie nadřízenosti a podřízenosti.

K dalším pravidlům můžeme přiřadit tato:

  • Nepoužívejte antagonyma (slova, která mají více významů), například slovo zřejmý – může mít význam pravděpodobný, ale i zjevný.
  • Používejte přítomný čas.
  • Zkratky využívejme jen obecně známé, např. Sb. pro Sbírku zákonů, ostatní je třeba zavést při prvním výskytu v textu (ne v nadpisu) a dále už zkratku používat vždy při každém jejím výskytu. Odborně se takové zavádění zkratek nazývá legislativní zkratka.
  • Pozor na spojky! „A“ je poměr slučovací, zatímco „nebo“ je vylučovací. Příklad: doložte občanský průkaz a cestovní pas oproti doložte občanský průkaz nebo cestovní pas. První příklad se spojkou „a“ znamená, že podmínky musí být splněny kumulativně, zatímco v druhém příkladu se spojkou „nebo“ stačí doložit doklad jeden nebo druhý a je lhostejno který. 
  • Nepoužívejte cizí slova, nejsou-li zažitá. Každé cizí slovo lze vyjádřit i česky. Například: slovo ekvivalentní lze nahradit českým rovnocenný. 
  • Slova se používají ve svém běžném významu. Použijeme-li slovo v jiném významu, pak je třeba význam slova objasnit.

Není ani třeba popisovat pojmy a skutečnosti obecně známé. Takovým příkladem, kde je vysvětlen pojem obecně známý, je existující návrh zákona o chůzi a obdobných pohybech fyzických osob po chodnících a plochách je nahrazujících a o změně některých zákonů (chodecký zákon). Jeho autorem je František Zoulík[10].

Výňatek z tohoto zákona [§ 3 odst. 1 písm. a)]:

…chůzí se rozumí střídavý pohyb dolních končetin fyzické osoby směrem čelním, obvykle doprovázený kmitem alespoň jedné horní končetiny, provozovaný průměrnou rychlostí 4 km/hod, jehož cílem je přemístit se z jednoho místa do jiného;

Životní cyklus vnitřních předpisů je proces permanentní. Začíná přípravou zadání, pokračuje přes tvorbu konceptu, čistopisu, schválení, seznámení zaměstnanců, zavádění do praxe, kontrola dodržování, změny a zrušení. Jedná se o neustálý a nikdy nekončící proces. Jen tak mohou být vnitřní předpisy živými pravidly. Fáze přípravy předpisu má pak zásadní postavení v životním cyklu směrnice. Je vhodné zvážit, je-li vůbec nutné, aby pravidla byla stanovena. K tomu lze využít testu proporcionality, jehož autorem je německý právník Robert Alexy a který je hodně užíván i v našem soudnictví, zejména je znám v kontextu poměřování základních práv a svobod. V případě tvorby směrnic můžeme poměřovat, jaké důsledky bude mít neexistující úprava a jaké závazná písemná podoba. Všechny naše závěry můžeme shrnout do závěrečné zprávy o hodnocení dopadů regulace. K tomu lze využít vodítko, které má k dispozici Vláda ČR, která je povinna při předkládání zásadních návrhů zákonů užívat tzv. zprávu RIA [11]

Po vydání směrnice jako součásti souboru směrnic je neodmyslitelnou součástí vyžadování dodržování pravidel. Klíčovými jsou v tomto momentu vedoucí pracovníci. Jsou povinni jít podřízeným zaměstnancům příkladem. Kontrolovat dodržování, sankcionovat porušení, sledovat, jaký dopad mají nová pravidla na organizaci. Mohou se totiž objevit vedlejší efekty, tzv. nezamýšlené důsledky. Velmi výstižně o nich hovoří sociolog Robert K. Merton. Nazývá je nepředvídanými důsledky záměrného sociálního jednání[12]. Předcházení těmto důsledkům pak napomáhá poznání. Fáze poznání je v našem případě tvorby směrnic představována právě hodnocením dopadů regulace. 

Při sankcionování je třeba důsledně dbát toho, že se musí jednat o nedbalostní či úmyslné porušení (zavinění). Velmi výstižně o tom hovoří skvělý obchodník, motivátor a spíkr Peter Urbanec v manažerském pravidle, které šíří: „měkký k člověku, tvrdý k systému“[13].

Existuje několik inspirativních dokumentů, které lze využít k tvorbě vnitřních předpisů. 

Doporučuji ze zkušeností z praxe, aby každá změna byla vydána formou nové směrnice, nikoli dodatkem. Kvůli dodatkům ztrácí předpis svoji přehlednost a stává se méně srozumitelný pro příjemce. Trváte-li na nich, pak je vhodné, aby orgán příslušný ke schválení vydal jednou za čas úplné znění. Problematikou novelizací a úplných znění se zabýval i Ústavní soud[14]

Zmiňuji zde orgán příslušný k vydání. Například u obcí se jedná o vcelku složitou problematiku, v některých případech je oprávněnou rada obce, v některých starosta, v některých tajemník a v některých všichni současně. Správný výklad pravomocí má pak významný dopad na platnost či neplatnost samotné směrnice. Příslušností k vydání se zabýval (byť v jiném kontextu) i Nejvyšší správní soud[15]. Z textu rozsudku:

Pravomoc rady obce stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a rozhodnout o organizačním řádu (organizační struktuře) obecního úřadu [§ 102 odst. 2 písm. j) a o) zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů], v sobě zahrnuje také zřizování a rušení jednotlivých pracovních míst v rámci organizační struktury obecního úřadu. Tajemníkovi obecního úřadu oprávnění k vydávání organizačních norem svěřeno není.

Je-li soulad mezi faktickým stavem a stavem právním v organizaci, můžeme mluvit o funkčním celku. Směrnice k tomuto stavu přispívají. Primárním cílem je působit preventivně. Hlubokou pravdu, která má blízko k vnitřním předpisům, stejně jako úvodní slova Exupéryho, vyjádřil i Dalajláma: 

„Naučte se pravidlům, abyste je mohli správně porušovat“.


Konference Právo ve veřejné správě 2018

Dne 13. listopadu 2018 se v Brně konal již 7. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Konference tematicky navazuje na odborný kongres PRÁVNÍ PROSTOR a je určena pro zástupce z řad státní správy a samosprávy. Letos vystoupilo 7 přednášejících odborníků z oblasti právní praxe i teorie. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.


[1] Antoine de Saint-Exupéry. Malý princ. Pikola. 2018. 112 s. ISBN 978-80-7549803-8

[2] zákon č. 292/2004 Sb., o zásluhách Edvarda Beneše, v platném znění.

[3] Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů.

[4] Usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jakou součásti ústavního pořádku ČR.

[5] Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.

[6] Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

[7] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2012, sp. zn. 21 Cdo 2141/2011.

[8] Zákon č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních), ve znění pozdějších předpisů.

[9] Ust. § 6 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění k 30. 6. 1997 nebo ust. § 13 zákona č. 133/1970 Sb., o působnosti federálních ministerstev.

[10] František Zoulík byl profesor Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze. Věnoval se manažerskému poradenství v oblasti řízení, organizace a rozvoje lidských zdrojů, autor řady článků a několika publikací na téma řízení lidských zdrojů a podnikové organizace, učitel na Karlově Univerzitě a VŠE v Praze, lektor vzdělávacích akcí pro podnikovou sféru. Zdroj informací o Františku Zoulíkovi: https://www.databazeknih.cz/zivotopis/frantisek-zoulik-51873

[11] zkratka anglického Regulatory Impact Assessment nebo Regulatory Impact Analysis. Je to systém metod na hodnocení dopadů regulace. Ze zjištěného se zpracovává závěrečná zpráva.

[12] Robert K. Merton. Studie ze sociologické teorie. Sociologické nakladatelství. Praha 2007. S. 116-131. ISBN 978-80-86429-70-0

[13] Ke shlédnutí pod odkazem https://www.youtube.com/watch?v=b8uY7UBbwqw.

[14] Nález Ústavního soudu sp. zn. I ÚS 1516/2015-1 ze dne 26. 8. 2015.

[15] Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 21 Cdo 4521/2011 ze dne 20. 11. 2012. 


Seznam použitých zdrojů:

  • Publikace a texty
  • MERTON K. R. Studie ze sociologické teorie. Sociologické nakladatelství. Praha 2007. S. 116-131, ISBN 978-80-86429-70-0 [citováno dne 06.11.2018].
  • VOPÁLKA, Petr.Legislativní proces (teorie a praxe). Tiskárna Ministerstva vnitra, s. p. o.,2011, 547 s. Dostupné z www.mvcr.cz/soubor/legislativni-proces-pdf.aspx[citováno dne 06.11.2018].
  • Právní zdroje
  • Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů.In Codexis, právní informační systém ©2018 Atlas consulting, spol. s r. o.[citováno dne 06.11.2018].
  • Usnesení vlády č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součást ústavního pořádku ČR. In Codexis, právní informační systém ©2018 Atlas consulting, spol. s r. o.  [citováno dne 06.11.2018].
  • Zákon č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů.In Codexis, právní informační systém ©2018 Atlas consulting, spol. s r. o.[citováno dne 06.11.2018].
  • Zákon č. 133/1970 Sb., o působnosti federálních ministerstev, ve znění pozdějších předpisů.In Codexis, právní informační systém ©2018 Atlas consulting, spol. s r. o.[citováno dne 06.11.2018].
  • Zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění k 30.06.1997. In Codexis, právní informační systém ©2018 Atlas consulting, spol. s r. o. [citováno dne 06.11.2018].
  • Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In Codexis, právní informační systém ©2018 Atlas consulting, spol. s r. o. [citováno dne 06.11.2018]. 
  • Zákon č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu, ve znění pozdějších předpisů. In Codexis, právní informační systém ©2018 Atlas consulting, spol. s r. o. [citováno dne 06.11.2018].
  • zákon č. 292/2004 Sb., o zásluhách Edvarda Beneše, v platném znění.In Codexis, právní informační systém ©2018 Atlas consulting, spol. s r. o.[citováno dne 06.11.2018].
  • Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.In Codexis, právní informační systém ©2018 Atlas consulting, spol. s r. o.[citováno dne 06.11.2018].
  • Nález Ústavního soudu ve svém nálezusp. zn. I ÚS 1516/2015-1 ze dne 26.08.2015. In Codexis, právní informační systém ©2018 Atlas consulting, spol. s r. o. [citováno dne 06.11.2018].
  • Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20.11.2012 sp. zn. 21 Cdo 4521/2011.In Codexis, právní informační systém ©2018 Atlas consulting, spol. s r. o. [citováno dne 06.11.2018].
  • Internetové zdroje
  • Legislativní pravidla vlády. Vláda ČR online. 
    Dostupné z: https://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/legislativni-pravidla-vlady-91209/[citováno dne 06.11.2018].
  • Metodické doporučení k činnosti obcí. Ministerstvo vnitra České republiky online. 
    Dostupné z: www.mvcr.cz/soubor/metodicke-doporuceni-blue-01-web-pdf.aspx[citováno dne 06.11.2018].
  • Pravidla pro vydání právních předpisů obcí. Ministerstvo vnitra online. 
    Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/pravidla-pro-vydavani-prav-predp-obci-a-kraju-pdf.aspx[citováno dne 06.11.2018].
  • URBANEC, Petr. Video Měkký k člověku, tvrdý k systému. 
    Dostupné z https://www.youtube.com/watch?v=b8uY7UBbwqw[citováno dne 06.11.2018].
  • ZOULÍK, František – životopis. Databáze knih online. © 2008 - 2018 Databazeknih.cz. 
    Dostupné z: https://www.databazeknih.cz/autori/frantisek-zoulik-51873[citováno dne 06.11.2018].

veřejná správa vnitřní předpisy

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze