Tato otázka má přímý dopad na posouzení nároku na dávku, neboť zákon č. 151/2025 Sb., o dávce státní sociální pomoci v § 19 odst. 1 písm. a) nadále váže pomoc státu na existenci právního titulu k bydlení, typicky nájemního vztahu. V původním znění zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, byla tato podmínka zakotvena v § 24 odst. 1.
Správní orgány přistupují k uvedené problematice zpravidla restriktivně a bez hlubší právní úvahy uzavírají, že okamžikem uplynutí výpovědní doby nájem zaniká, a žadatel tudíž přestává být nájemcem ve smyslu ZSSP, a to bez ohledu na skutečnost, zda bylo o platnosti nebo oprávněnosti výpovědi pravomocně rozhodnuto soudem. Takový postup je však nejen v rozporu s účelem předmětné dávky, ale rovněž s právní doktrínou, základními zásadami výkladu práva a v neposlední řadě i s ústavně zaručenými právy dotčené osoby.
Právní rámec soudního přezkumu výpovědi z nájmu bytu
Ustanovení § 2290 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku (dále jen OZ), přiznává nájemci právo domáhat se u soudu přezkumu oprávněnosti výpovědi z nájmu bytu. Nájemce tak disponuje procesním prostředkem ochrany svého práva na bydlení, jehož využití je nejen jeho oprávněním, ale v mnohých případech i faktickou nutností, neboť mu umožňuje zpochybnit jednostranný právní úkon pronajímatele a dosáhnout autoritativního posouzení jeho zákonnosti nezávislým orgánem.
Stávající OZ, na rozdíl od svého předchůdce – zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, účinného do 31. 12. 2013 – výslovné ustanovení o odkladném účinku žaloby dle § 2290 OZ neobsahuje. Ustanovení § 711 odst. 4 starého občanského zákoníku přitom výslovně stanovilo, že podáním žaloby na přezkum oprávněnosti výpovědi se odkládají účinky výpovědi z nájmu bytu až do pravomocného skončení soudního řízení. Absence výslovného odkladného účinku v současné právní úpravě však bez dalšího neznamená, že by zákonodárce zamýšlel vědomě a záměrně zhoršit právní postavení nájemce a chtěl mu odepřít ochranu, které se mu dostávalo za předchozí právní úpravy.
Argumentem pro zachování kontinuity právní ochrany nájemce je skutečnost, že rekodifikace soukromého práva provedená OZ posílila obecně ochranu slabší smluvní strany, přičemž nájemce bytu je za takovou stranu tradičně považován. Závěr, podle něhož by absence výslovného odkladného účinku měla vést k faktickému zhoršení postavení nájemce oproti předchozí právní úpravě, by byl proto v přímém rozporu s tímto legislativním záměrem.
Právní doktrína a otázka práva na bydlení v době soudního přezkumu
Otázkou dopadů včas podané žaloby dle § 2290 OZ na právní postavení nájemce se zabývá rovněž odborná právní literatura. Selucká a Hadamčík již v roce 2015 dovodili, že pokud se nájemce brání žalobou na přezkum oprávněnosti výpovědi, pak byt užívá po právu, a to i po dobu soudního řízení, byť by soud následně rozhodl, že výpověď byla oprávněná.[1]
Autoři přitom správně poukazují na skutečnost, že právní úprava sice výslovné ustanovení zakotvující tzv. právo na bydlení pro dobu přezkumu oprávněnosti výpovědi neobsahuje, lze je však dovodit z právně nejistého postavení nájemce, jemuž právo nájmu může, ale nemusí svědčit. V takové situaci je dle citovaných autorů namístě nájemce chránit a dovodit, že povinnost vyklidit byt nastupuje až v okamžiku, kdy je postaveno najisto, že nájem výpovědí zanikl. Ke stejnému závěru dospěl v roce 2016 rovněž Křeček.[2]
Tato doktrína není izolovaná. Naopak, odráží obecnější princip ochrany slabší smluvní strany a respektuje skutečnost, že byt slouží k uspokojování základní lidské potřeby – potřeby lidsky důstojného bydlení. Jak zdůrazňuje Selucká a Hadamčík: „V okamžiku, kdy právo neposkytne dostatečnou ochranu subjektivnímu právu nájemce, zasahuje tím do základních lidských práv nájemce.“
Dopady do oblasti příspěvku na bydlení
Nárok na PnB byl dle § 24 odst. 1 ZSSP vázán mimo jiné na skutečnost, že žadatel je nájemcem bytu. Správní orgány zpravidla vycházejí z formálního pojetí nájemního vztahu a jeho existenci posuzují pouze na základě toho, zda trvá nájemní smlouva a zda neskončila výpovědní doba. Tento přístup je však nepřiměřeně restriktivní a pomíjí podstatnou okolnost, že v situaci, kdy nájemce podal žalobu dle § 2290 OZ, panuje ohledně zániku nájmu zásadní právní nejistota, která nemůže jít k jeho tíži.
Správní orgány se přitom opírají o závěr, který zákon výslovně neobsahuje. ZSSP nikde nestanoví, že podání výpovědi z nájmu automaticky a bez dalšího zakládá zánik nároku na PnB. Vyčlení se z podmínek nároku na PnB nájemce, který se výpovědi brání zákonem předvídaným způsobem a po celou dobu platby spojené s nájmem hradí a byt fakticky obývá, je v rozporu s teleologickým výkladem zákona.
Princip per analogiam
V situaci, kdy zákon výslovně neupravuje nárok na PnB pro dobu soudního přezkumu výpovědi, je na místě zvážit aplikaci analogie právní (per analogiam legis). Analogie legis spočívá v tom, že se na skutkovou podstatu zákonem výslovně neřešenou vztáhne ustanovení upravující skutkovou podstatu podobnou, přičemž podmínkou je existence alespoň v podstatných ohledech shodné teleologie obou situací.
Situace nájemce, který fakticky bydlí v bytě, hradí nájemné a služby a právní titul k užívání bytu je předmětem soudního přezkumu, je v podstatných rysech shodná se situací nájemce ve standardním nájemním vztahu. Oba nájemci uspokojují tutéž základní potřebu bydlení, oba nesou tytéž náklady na bydlení, a oba jsou z hlediska účelu PnB v totožném postavení – tedy v postavení osoby, která objektivně potřebuje pomoc státu s hrazením nákladů na bydlení. Neexistuje proto rozumný důvod, proč by na tyto situace mělo být nahlíženo odlišně.
Retroaktivní odnětí dávky a § 62 ZSSP
Zvláštní pozornost si zasluhuje otázka povinnosti vrátit PnB dle § 62 odst. 1 ZSSP. Toto ustanovení zakládá povinnost vrátit dávku tehdy, pokud příjemce nesplnil povinnost jemu uloženou, přijal dávku, ačkoliv musel z okolností předpokládat, že byla vyplacena neprávem, nebo jinak způsobil, že dávka byla vyplacena neprávem nebo v nesprávné výši.
Žádná z těchto podmínek však není naplněna v případě nájemce, který:
- řádně hradil veškeré platby spojené s bydlením,
- byt fakticky obýval a uspokojoval v něm svou bytovou potřebu,
- byl přesvědčen o neoprávněnosti výpovědi a toto přesvědčení uplatnil zákonnou cestou prostřednictvím žaloby dle § 2290 OZ,
- byl až do pravomocného rozhodnutí soudu v právně nejistém postavení ohledně existence svého nájemního vztahu.
Závěr, že takový nájemce "musel z okolností předpokládat", že dávka je vyplacena neprávem, odporuje nejen logice, ale i samotnému smyslu institutu soudního přezkumu výpovědi. Pokud by nájemce předjímal neúspěch ve sporu a byl povinen podle toho jednat, fakticky by byl zbaven práva na soudní ochranu, neboť by mu hrozilo zpětné vymáhání finanční částky za situaci, v níž se sám nacházel bez vlastního zavinění.
Základní zásady správního řízení a princip dobré správy
Správní orgány jsou při výkonu své činnosti vázány nejen zákonem, ale také základními zásadami správního řízení zakotvenými v zákoně č. 500/2004 Sb., správním řádu. Z ustanovení § 2 odst. 4 správního řádu plyne povinnost dbát na to, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a odpovídalo okolnostem daného případu. Dle § 4 odst. 1 správního řádu jsou správní orgány povinny vycházet dotčeným osobám vstříc.
Restriktivní výklad podmínek nároku na PnB, který vede k vzniku vysokého dluhu u osoby sociálně zranitelné, přičemž zákon takový výsledek výslovně nepředpokládá ani nevyžaduje, nelze považovat za výkon správy v souladu s veřejným zájmem. Naopak, tento postup vede k výsledku přímo protichůdnému účelu dávky, jímž je ochrana osob s nízkými příjmy před ohrožením ztrátou bydlení.
Nelze rovněž přehlédnout, že postup, kdy správní orgán fakticky přenáší rozhodnutí o nároku na PnB na vůli pronajímatele – který může kdykoli a z libovolných důvodů doručit nájemci výpověď – představuje nepřijatelný zásah do principu zákonnosti výkonu veřejné správy. Přiznání či odnětí dávky státní sociální podpory nemůže záviset na libovůli soukromoprávního subjektu.
Ústavněprávní rozměr
Právo na bydlení jako součást práva na přiměřenou životní úroveň je součástí ústavního pořádku České republiky, a to prostřednictvím Listiny základních práv a svobod a mezinárodních lidskoprávních závazků, které jsou pro ČR závazné. Odnětí PnB v době, kdy nájemce vede soudní spor o oprávněnost výpovědi z nájmu, fakticky ohrožuje jeho schopnost hradit náklady na bydlení a může vést k jeho nucenému vystěhování ještě před tím, než bylo pravomocně rozhodnuto o tom, zda výpověď vůbec byla zákonná.
Takový postup zasahuje do základních lidských práv nájemce způsobem, který není nezbytný, přiměřený ani ospravedlnitelný, a to tím spíše, že existuje výklad umožňující zachovat nárok na PnB po dobu soudního přezkumu bez nutnosti rozšiřovat zákon nad jeho rámec.
Na nájemce, který podal žalobu dle § 2290 OZ na přezkum oprávněnosti výpovědi z nájmu bytu, hradil po celou dobu řízení veškeré platby spojené s bydlením a byt fakticky obýval, je třeba po dobu soudního přezkumu nahlížet jako na osobu užívající byt po právu, a tedy jako na nájemce ve smyslu § 24 odst. 1 ZSSP. Správní orgány jsou povinny přihlédnout k právní nejistotě, v níž se taková osoba nachází, a respektovat účel PnB jako dávky určené k ochraně osob s nízkými příjmy před ohrožením základní životní potřeby – potřeby bydlení.
Restriktivní výklad, který automaticky a bez reflexe probíhajícího soudního řízení zakládá vznik přeplatku na PnB, je v rozporu s teleologickým výkladem ZSSP, základními zásadami správního řízení a v konečném důsledku i s ústavně zaručenými právy dotčených osob. Správní orgány jsou proto povinny zohlednit v rámci své rozhodovací praxe výše popsaný přístup, a to ať již přímou aplikací § 24 ZSSP, nebo cestou analogie právní.
[1] Selucká, M. - Hadamčík, L. Nájem bytu a domu po rekodifikaci soukromého práva. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2015, ASPI
[2] Křeček, S. Nájemní a družstevní bydlení podle nového občanského zákoníku a zákona o obchodních korporacích. 2. vydání. Praha: Leges, 2016
Diskuze k článku ()