Vybrané otázky institutu dočasné ochrany v rozhodnutí EU číslo 382/2022 v českém právu

V souvislosti se soudobým ozbrojeným konfliktem na Ukrajině vyvolaným invazí vojsk Ruské Federace a v konečném důsledku hojné migrace nevinných ukrajinských občanů do České republiky, jejichž počet se v současnosti pohybuje okolo 400 000 osob a jejichž počet v rámci EU nyní dosahuje 4 milionů osob, je vhodné si osvětlit některé otázky týkající se institutu dočasné ochrany v zákonech č. 65/2022 Sb. („Lex Ukrajina“) a 221/2003 Sb. V současnosti se plánuje změna „Lex Ukrajina“. Domníváme se, že naše poznámky by mohly být zohledněny v legislativním procesu.

Institut dočasné ochrany byl zaveden rozhodnutím EU číslo 382/2022 ze dne 4. 3. 2022 („rozhodnutí EU“, viz článek „Pravidla pro ukrajinské uprchlíky v zemích EU“)“ ve všech členských státech EU – kromě Dánska -, a to odkazem na směrnici 2001/55/ES. Tato směrnice ustanovila zde uvedené možnosti již před 20 lety (tohoto instrumentu ovšem nebylo užito ani v letech 2015/2016, zřejmě poněvadž nebyl ani konsensus, ani politická vůle).

V České republice bylo rozhodnutí EU provedeno zákony č. 65/2022 Sb. a č. 66/2022 Sb. („Lex Ukrajina“) s odkazem na zatím spící zákon 221/2003 Sb. Dočasnou ochranu lze tímto považovat za nové pobytové oprávnění na území České republiky, které odpovídá trvalému pobytu a která otevírá držiteli pracovní trh a zajišťuje sociální práva v České republice. Primárním cílem dočasné ochrany je zjednodušit a zejména zrychlit proces řízení o poskytnutí takového pobytového oprávnění. Významnou výhodou je značné oproštění od přepjatého formalismu české byrokracie. Žadatelům o poskytnutí dočasné ochrany tak český stát garantuje poskytnutí pomoci za předpokladu splnění poměrně nenáročných podmínek stanovených novým zákonem č. 65/2022 Sb., které jsou v porovnání s podmínkami kladenými na žadatele ostatních pobytových oprávnění dle zákona číslo 326/1999 Sb. o cizincích značně zjednodušené.

Přesto zůstalo několik otázek při aplikaci Lex Ukrajina i po třech měsících otevřených resp. ne zcela dořešených:

Problematické skupiny žadatelů

Osoby, na něž se nevztahuje dočasná ochrana dle článku 2 odst. 1 Rozhodnutí EU, mají v České republice prakticky dvě možnosti, a sice – zažádat si o udělení víza strpění pobytu či poskytnutí azylu.

Český zákonodárce bohužel nerozšířil skupiny žadatelů v § 3 odst. 1 Lex Ukrajina, ačkoliv článek 2 odst. 2 Rozhodnutí EU tuto možnost obsahuje (např. pro ukrajinské uprchlíky, kteří byli v EU již před 24. 2. 2022, kdy invaze začínala).

Dále, vynětí z Rozhodnutí EU takových státních příslušníků ze třetích zemí, tj. nikoli ukrajinských občanů, kteří na Ukrajině neměli do 24. 2. 2022 trvalý, ale pouze přechodný pobyt, považujeme za poměrně restriktivní a dosti přísný přístup k řešení postavení několika skupin uprchlíků z Ukrajiny. V Lex Ukrajina chybí zejména mechanismus, kterým by Ministerstvo vnitra mohlo udělit dočasnou ochranu z humanitárních důvodů nebo v extrémních případech – přičemž ale toto dovolí v těchto případech: v naší praxi jsme se již s takovými případy uprchlíků z Ukrajiny setkali, např. rodina běloruských občanů – rodiče s dvěma nezletilými dětmi -, kteří pobývali v Kyjevě ke dni 24. 2. 2022 jako političtí uprchlíci z Běloruska od roku 2020, ale jen s přechodným pobytem na dva roky, nebo dva mladí ruští IT odborníci ze Sibiře, kteří pobývali v Charkově jako OSVČ s přechodným pobytem, také ke dni 24. 2. 2022 na dva roky. Kromě toho, v těchto případech je těžké rozhodnout, za jakých podmínek se tyto osoby musí vrátit např. do Běloruska nebo do Ruské Federace.

K tomu lze dodat, že v případě řízení o udělení víza strpění pobytu či poskytnutí azylu se postupuje ve standardním řízení, které je pro uprchlíky značně nepraktické a rizikové s přihlédnutím k jejich naléhavé situaci. Riziko lze spatřit zejména v nejistotě ve vztahu k výsledku řízení a zejména v případě azylového řízení v délce trvání a úspěšnosti takového řízení.

Přemístění osob s dočasnou ochranou v rámci jednotlivých členských států EU

V praxi může nastat situace, kdy osoba, jíž byla dočasná ochrana poskytnuta v jiném členském státě Evropské unie, zjistí, že by pro ni z jakýchkoli důvodů bylo výhodnější mít udělenu dočasnou ochranu v České republice v porovnání s jiným členským státem, jenž dočasnou ochranu již udělil.

Pakliže se jedná o situace, kdy k přemístění dočasné ochrany dochází z rodinných důvodů, pak zákon č. 221/2003 Sb. v § 51 a násl. stanoví jasné podmínky pro přemístění dočasné ochrany v rámci členských států Evropské unie. Podmínky, které pro účely sloučení rodiny stanoví tento zákon – nikoli speciální Lex Ukrajina, který považuje takové žádosti za „nepřijatelné“ -, jsou zejména takové, že osoba, jenž žádá o přemístění dočasné ochrany do České republiky, musí být rodinný příslušník, tj. manžel nebo partner, svobodné dítě mladší 18 let etc., a to cizince požívajícího dočasné ochrany, za předpokladu, že spolu žili trvale ke dni 24. 2. 2022. Pakliže danou osobu nelze podřadit pod kategorii rodinného příslušníka, lze ještě uvažovat o kategorii osoby blízké cizince požívajícího dočasné ochrany v České republice.

Bohužel lze ovšem uzavřít, že Lex Ukrajina jinou možnost přemístění osob s dočasnou ochranou v rámci jednotlivých členských států EU (vždy kromě Dánska) nepřipouští, ačkoliv článek 11 Směrnice EU toto umožní, když je vysloven souhlas obou států EU. V kontrastu k tomu lze uvést pro porovnání právní úpravu ve Spolkové republice Německo, kde tuto možnost připouští §§ 24, 29 Aufenthaltsgesetz (Zákon o pobytu cizinců v Německu), když jiný členský stát souhlasí s převzetím takové osoby. Tuto možnost stanoví článek 26 Směrnice 2001/55/ES. Dále, článek 25 Směrnice stanoví, že „členské státy přijímají osoby oprávněné požadovat dočasnou ochranu v duchu solidarity Společenství.“

Přímý rozpor Lex Ukrajina (§ 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb.) s § 17 zákona č. 221/2003 Sb. a čl. 29 Směrnice 2001/55/ES

V případě vyloučení soudního přezkumu u nepřijatelných žádostí, uvedených v § 5 odst. 2 Lex Ukrajina, se jedná o zřejmý rozpor se zásadami právního státu. Tento rozpor lze spatřit i v dalších předpisech, jako např. § 17 zákona č. 221/2003 Sb. a článek 29 Směrnice Rady 2001/55/ES:

,,Osoby vyloučené členským státem z poskytnutí dočasné ochrany nebo zajištění sloučení rodiny jsou oprávněny podat v daném členském státě opravný prostředek.“

S ohledem na nedávné nabytí účinnosti a platnosti zmiňovaného předpisu lze podotknout, že zatím neexistují žádná soudní rozhodnutí, která by se tímto rozporem zabývala. Není jasné, zda k tomuto rozporu došlo nedopatřením nebo vůlí českého zákonodárce (tj. vyloučit povinnosti úřadů rozhodnout o těchto žádostech a vyloučit soudní přezkum), nicméně si nemyslíme, že toto vyloučení vzniklo pouhou náhodou tak, jak to bylo zformulováno v § 5 odst. 2 Lex Ukrajiny. Zákonodárce měl rychle umožnit soudní přezkum těchto rozhodnutí a tímto odstranit rozpor mezi českými zákony 221/2003 a Lex Ukrajina a očividný rozpor mezi českým právním řádem a článkem 29 Směrnice 2001/55/ES.

Zmiňovaný rozpor mezi českou transpozicí a směrnicí 2001/55/ES (jenž se může týkat i jiných členských států) lze už teď identifikovat. Ze strany českého zákonodárce by bylo více než vhodné napravit ihned vytýkaný rozpor, neboť může mít fatální dopad pro tisíce uprchlíků, kteří se mohou nacházet v situaci existenční krize.