Trnitá cesta k nové justiční mapě

Justiční mapa od císaře pána po 21. století

Historický vývoj justiční mapy

Debata o podobě justiční mapy v České republice se znovu dostává do popředí. Téma, které bylo ještě v roce 2023 vnímáno spíše jako akademická otázka, nyní otevřel jako jedno z prvních nový ministr spravedlnosti – přestože jej vládní strany předem výslovně neuvedly ve svých programech či prohlášeních.

Justiční mapa se týká zejména uspořádání soudů a jejich dostupnosti pro veřejnost. Jde proto o otázku, která může ovlivnit nejen fungování samotné justice, ale i to, jak snadno se lidé a firmy dostanou ke svému soudu. Následující část připomíná základní východiska této diskuse a materiály představené již v roce 2023.

V roce 1850 byly soudy okresního typu – podobně jako do jisté míry dodnes v Rakousku – koncipovány tak, aby k nim bylo možné během jednoho dne dojít a zase se vrátit. Obvod okresního soudu byl přizpůsoben účastníkovi řízení tak, aby se mohl k soudu dostavit, protože veřejné dopravní prostředky neexistovaly.

A zajímavé je, že první republika nepřinesla příliš zásadní změny, byť k některým drobným redukcím došlo. Když se podíváme, jak vypadaly soudní okresy a obvody krajských soudů v roce 1930, stále šlo o relativně malá území, která kopírovala tehdejší politické kraje.

Největší redukce nastala v roce 1960. To je vlastně situace, kterou známe dnes: okresní soudy pouze v některých případech spadají pod jiné krajské soudy než tehdy, ale v principu tento systém takhle funguje od roku 1960.

Shrnu-li předchozích sto let, od roku 1850 do roku 1960 došlo zhruba ke třem reformám justiční mapy. Vždy souvisely s lepšími možnostmi dopravy k soudu jako k jediné možnosti, kde se bylo možné soudního jednání zúčastnit.

Trnitá cesta k nové justiční mapě

Současná podoba justiční mapy

Nyní se vracím k tomu, co probíhá mediálním prostorem. Téma velmi zajímá nejen nás, kteří pracujeme u soudů, ale také řadu advokátů, notářů a koneckonců i účastníků řízení, kteří se soudních jednání často účastní. Vcelku lze říci, že je i mediálně poměrně populární.

Nejprve tedy shrnu dnešní situaci. Máme čtyři – trochu to zjednodušuji – vrcholné soudy, samozřejmě dva z nich jsou nejvyšší: Nejvyšší soud, Nejvyšší správní soud a dva vrchní soudy. Dále máme osm krajských soudů a šest jejich poboček, tedy pracovišť v jiném městě, než je sídlo příslušného krajského soudu.

Potom máme 88 okresních soudů, přičemž tři z nich mají své pobočky v jiném městě, než kde je sídlo konkrétního okresního soudu.

Celkem tedy máme 100 soudů a devět poboček. Až na výjimky, zejména v Praze (dominantně v justičním areálu Na Míčánkách), ale najdeme i další příklady, Plzeň nebo Brno, mají všechny soudy vlastní soudní budovy. Je tedy evidentní, že těch 100 soudů stále ještě zhruba odpovídá teorii o extrémně snadné dostupnosti soudní budovy pro každého účastníka řízení.

Reformy justiční mapy v evropských zemích

Nyní významně vycházím z analýzy Nejvyššího soudu, která byla zpracována, tuším, asi před třemi nebo čtyřmi lety na objednávku profesora Šámala a týkala se některých justičních reforem v západní Evropě. Důsledně jsem se vyhýbal jiným soudním systémům než systémům kontinentálního práva, protože způsob fungování soudů je v nich značně odlišný. Až na jednu výjimku jsem se snažil vybírat země, které jsou České republice relativně blízké svou velikostí nebo počtem obyvatel, případně jsou s ní alespoň srozumitelně porovnatelné.

Belgie je svou rozlohou zhruba poloviční oproti České republice a má přibližně stejný počet obyvatel, tedy kolem 11 milionů. V průběhu zhruba dvou let tam došlo k poměrně výrazným redukcím. Údaje, které uvádím, vždy významně souvisejí s tím, že každá země, byť je jejím právním systémem České republice relativně blízká, má historicky podstatně odlišnou strukturu soudů.

Jsou země, například Chorvatsko, kde se přestupky projednávají u soudů, zatímco u nás byly přeneseny v justičním systému do správní agendy ke správním úřadům. V některých zemích se také zachovala celá řada specializovaných soudů, zejména pod vlivem německého práva, kde je tradice specializovaných soudních systémů podstatně hlubší, než kdy byla u nás.

Největší zemí z těch, které jsem použil, je Francie. Je plochou zhruba desetkrát větší než Česká republika a má přibližně šestkrát více obyvatel.

Pro mě je nejzajímavější, že celková redukce soudních pracovišť ve Francii byla při reformě provedené zhruba před 15 až 20 lety poměrně citelná: ubylo přibližně 30 % soudů.

Dalším příkladem je Chorvatsko, které je pro mnohé z nás zemí zaslíbenou pro plavbu na lodi nebo koupání. Především je však třeba si uvědomit, že Chorvatsko bylo součástí Předlitavska, tedy rakouských zemí, a vychází tak ze stejné soudní mapy z roku 1850 jako my, kdy byla reforma zavedena za císaře pána. Chorvatsko je zhruba dvě třetiny tak velké jako Česká republika, ale má jen asi třetinu jejího počtu obyvatel, necelé čtyři miliony. A zde je vidět, že racionalizace soudů tam byla v uplynulých zhruba patnácti letech poměrně razantní.

Dále uvádím Dánsko, k němuž jsem nezjistil více než jednu zásadní větu: v letech 2007–2008 tam zredukovali zejména nejmenší soudní obvody, tedy nalézací soudy, z 82 na 24. Dánsko má zhruba poloviční rozlohu i poloviční počet obyvatel oproti České republice.

Finsko je samozřejmě obrovské, zhruba pětkrát větší než Česká republika, ale má jen asi polovinu obyvatel, kolem pěti milionů. Také tam došlo k redukci, která vyplývá z níže uvedené tabulky.

Posledním státem je Nizozemí, které mám osobně velmi rád z hlediska způsobu, jakým uvažuje o efektivitě fungování justice. Chci zdůraznit jednu věc, ke které se ještě vrátím při právních i politických úvahách ohledně soudní mapy.

V Nizozemí k úvahám o potenciální redukci soudních pracovišť přistoupili až poté, co zavedli Nejvyšší radu soudnictví. Uvědomovali si, že změna justiční mapy musí přesáhnout jedno volební období, protože její příprava a projednání jsou velmi komplikované. Z důvodů, ke kterým se ještě vrátím, je zároveň politicky relativně nákladná pro vládnoucí garnituru. Nizozemci proto k redukci soudní mapy přistoupili až poté, co, mimochodem jako jedni z posledních v západní Evropě, sejmuli odpovědnost za správu justice z Ministerstva spravedlnosti na nově vytvořenou Nejvyšší radu soudnictví. A teprve ta byla pověřena reformou, která probíhala celou řadu let a byla velmi radikální, ale zároveň promyšlená. Nizozemci obecně jsou národem velmi racionálním, sami o sobě říkají, že co Skot zahodí, to Holanďan zvedne. U této země podle mě ta racionální úvaha jistě dominovala: nejprve zcela změnila správu justice a teprve poté přistoupila k myšlence změny soudní mapy.

Rizika politizace reformy

Tím se dostávám k otázkám, které probíhají zejména uvnitř justice: zda vůbec, proč a jakým způsobem k potenciální změně soudní mapy přistoupit. Máme jeden nepěkný příklad ze Slovenska. Změna justiční mapy tam byla připravována z velmi dobrých důvodů a zpočátku velmi dobře zpracována. Vzhledem k tomu, že politické změny na Slovensku bývají většinou velmi turbulentní, však nakonec byla mapa v řadě soudních krajů upravována tak, aby se zbavili konkrétních soudních funkcionářů, a naopak zůstali ti, kteří měli důvěru vlády připravující reformu. Což ovšem vedlo k tomu, že když v následujících volbách vyhráli jejich oponenti, došlo k naprosté degradaci celé myšlenky. Znám lidi, kteří reformu připravovali, a jejich důvody byly naprosto pozitivní. Ale tím, že se do té otázky justice vnesl i politicko-mocenský rozměr, slovenský příklad varuje, že přikročit ke změně justiční mapy není samo o sobě bez rizika.

Takže máme-li se dál bavit o tom, zda vůbec ke změně přistoupit. Nijak se netajím tím, že si myslím, že justiční mapu změnit lze. Ostatně návrh na redukci okresních soudů – přesněji návrh na zrušení okresních soudů v České republice – jsem napsal zhruba před dvaceti lety. Ale na druhou stranu si uvědomuji, že debata může pokračovat jedině tehdy, budeme-li mít k dispozici dostatek informací.

Co musí udělat ministerstvo?

Co tedy očekáváme od ministerstva? Pro jakékoliv ministerstvo spravedlnosti v kterékoliv z uvedených zemí je podle mého názoru velmi obtížné včas zjistit informace, které budou politici potřebovat k rozhodnutí, zda takový zákon vůbec projednávat, či dokonce schválit.

Především je třeba jasně stanovit cíle. Co je cílem? Zrušení soudního pracoviště samo o sobě cílem být nemůže, protože nepřináší žádný pozitivní ani negativní výsledek. Máme ušetřit peníze? Máme ušetřit lidi? Máme se zbavit budov, které chátrají, ale stojí v oblastech, kde by byly dobře prodejné na komerčním trhu, a za podstatně méně peněz postavit moderní a pohodlné justiční pracoviště? Nebo platí všechny tyto cíle? Pokud se bavíme o lidech v soudních pracovištích, mělo by podle mě jít zejména o koncentraci soudců a odborného aparátu s cílem zefektivnit rozhodování a posílit princip specializace.

Široký rozsah specializace soudkyně z malého okresního soudu musí i příznivci právních specializací – mezi jejichž horlivé zastánce nepatřím – vnímat jako jasný argument. Takový soud nemůže dobře fungovat. Jak dlouho a s jakou rutinou se může soudce připravovat na naprosto rozdílné právní případy, které se mu dostávají pod ruku?

Zatímco já mám to štěstí, že se specializuji toliko na trestní právo. A s ohledem na odlišnost prvního a druhého stupně se navíc zabývám jen výsečí trestního zákoníku. Troufnu si tvrdit, že moje práce se spisem je relativně velmi rutinní a stále méně často se stává, že mě něco vysloveně zaskočí a musím začít studovat věci, které se samotnou podstatou případu přímo nesouvisejí. To je naprosto legitimní cíl, dospějeme-li k závěru, že specializace je nezbytná.

Zcela nezbytná je podle mého názoru specializace u neodkladných úkonů. Budu nyní mluvit jako trestní soudce: nejcitlivější rozhodnutí v trestním řízení činíte na samém počátku. Návrh na vazbu, návrh na nasazení odposlechů či prostorových odposlechů nebo domovní prohlídky představují nevratné zásahy do osobních svobod lidí v situaci, kdy máte minimum informací a nemáte hlas protistrany, protože přichází pouze policie. Musíte se spolehnout na své zkušenosti s trestním řízením a pokud možno i s konkrétním policejním orgánem. Tím nemyslím jednoho zpracovatele, ale policejní útvar, který věc zpracovává. Tj. vaše zkušenosti musí být natolik kvalitní, abyste dokázali odolat například ofenzivnímu tlaku státního zástupce na vydání konkrétního rozhodnutí. Protože však máme mnoho malých okresních soudů, zhruba 80 % dosahu v trestních věcech konají civilní nebo pečovatelští soudci, protože těch je většina. Trestní soudci to navíc dělat nemohou, protože by se následně vyloučili z projednání věci před soudem prvního stupně. Takže v oblasti, kterou považuji za velmi spornou a nebezpečnou, princip specializace zcela opouštíme, ba postupujeme proti němu.

Další důležitou otázkou, kterou bychom si měli zodpovědět a k níž už mediálně zazněly některé návrhy představitelů Ministerstva spravedlnosti, je posílení pravomocí okresních soudů. Máme-li začít spojovat, nebo dokonce do budoucna rušit některá okresní soudní pracoviště, musí to jít ruku v ruce s posílením pravomocí okresních soudů. Pro ty, kteří se nepohybují v justiční oblasti, zdůrazňuji, že zatímco nejvyšší a vrchní soudy jsou de facto přímo ekonomicky řízeny ministerstvem a jinak se spravují samy stejně jako krajské soudy, tak u okresních soudů je situace odlišná. Veškeré personální, ekonomické a provozní záležitosti závisejí na rozhodnutí předsedů krajských soudů. Tlak odvolacího soudu, který má zároveň k dispozici vše nezbytné pro život okresního soudu, je podle mého názoru naprosto nezdravý. Pokud by společensky přišly nějaké nepěkné roky, je nezbytné významně posílit samostatnost okresních soudů a jejich předsedů vůči soudům krajským.

Dokud však budou soudy malé, nemůžeme to udělat. Nemají dostatek odborníků na financování, stavby nebo správní řízení. Formálně fungují jako samostatné jednotky, protože jimi jsou, ale fakticky se musejí spoléhat na krajské soudy.

Dalším legitimním cílem, který podle mého názoru zatím nebyl úplně vysloven, ale jsem přesvědčen, že je faktickým cílem úvah o redukci počtu soudů, je snížení počtu soudců a odborného aparátu.

Pokud jde o odborný aparát, možná už za několik měsíců nebude zdaleka potřeba tolik juniorních právníků na pozicích asistentů soudů, protože to, co dnes AI dobře zvládá, je oslňující, a především velmi rychlé a efektivní.

Budeme pak řešit opačný problém: jak zaměstnat juniorní právníky, abychom z nich mohli vychovat seniorní právníky. Tento problém už dnes evidentně musí řešit advokacie, protože začínající koncipienti jsou jí pro dosavadní rutinní úkoly stále méně užiteční. To, co kdysi dělali, například základní rešerše, už dnes dělat nebudou. Jak ale vychováte seniorního kolegu, když nikdo nezačne na rutinních věcech, na které nyní nasadíte stroj? Ministerstvo proto musí také připravit organizačně-technické podmínky, abychom k takovému kroku vůbec mohli přistoupit.

Stačí si představit migraci dat. Když v areálu Na Míčánkách spojíte pět soudů, každý z nich má samostatný počítačový systém. Každý systém začíná spisovou značkou 1 T, protože se tradičně začíná trestním rejstříkem, a teprve v určitém bodě se začne lišit. Některé případy se vracejí, jiné trvají dlouho a další po letech znovu obživnou. Jak v budoucím systému jednoho velkého soudu odlišíte, kde konkrétní spis hledat a zda pochází z toho či onoho původního soudu?

Upozorňuji, že okresní soudy používají počítačový systém vyvinutý ve druhé polovině 90. let. To je počítačová egyptologie. Systém přitom překvapivě funguje velmi dobře a spolehlivě. Je však samozřejmě starý. Vím, že ministerstvo jedná s jeho tvůrcem a snad už existují nabídky, jakým způsobem to technologicky vyřešit. Přesto riskujeme ztrátu dat a bez nich už dnes spis nenajdeme; jiným způsobem jej vyhledat nelze. Dále je třeba řešit převody smluv s dodavateli, spisovou službu a archivy – tedy vše, co zná každý, kdo pracuje pro organizaci, která se stěhuje. Soudní spisy podléhají poměrně přísným archivním předpisům. Změna se tedy bude dotýkat také jiných zákonů než těch, které upravují činnost justice.

Narazil jsem ještě na jeden „bonbónek“ a doufám, že je tato informace pravdivá. Každý soud musí mít část odborných zaměstnanců s oprávněním nakládat s utajovanými skutečnostmi. Toto oprávnění není vydáváno pouze na jméno, ale na jméno a instituci. Pokud tedy člověk změní instituci, byť jen přemalováním cedule při spojení dvou soudů, musí se zákonem nebo zvláštním postupem vyřešit, aby dosavadní oprávnění těchto lidí zůstala funkční. Jinak by se některé agendy zastavily.

Politická odpovědnost

Nepřísluší mi to jako soudci, ale stále zdůrazňuji, že celá úvaha a debata jsou ryze politické. Je na politické reprezentaci, zda je pro ni větší hodnotou udržení určitého klidu v justici a jistota, že se nic nerozkolísá. Na tento klid jsme zvyklí; koneckonců od roku 1850 se toho z hlediska systému justice příliš nestalo. Politická reprezentace, která skutečně přijde s návrhem takového zákona, však musí počítat s výhradami, že se zhorší dostupnost soudů v některých oblastech.

Možná jste zaznamenali debatu o tom, co s Okresním soudem v Jeseníku. Je očividně tak malý, že je do jisté míry nefunkční, ale ve chvíli, kdy napadne trochu sněhu, se přes Červenohorské sedlo nikdo nedostane. Přitom máte 24hodinové lhůty na rozhodnutí o zatykači, 48hodinové lhůty na rozhodnutí o vazbě a tak dále. Politická reprezentace tedy bude muset rozhodnout, čemu dá přednost.

Na druhou stranu žijeme v době digitalizace, jakkoli si myslím, že digitalizace státu nám příliš nejde. Belgičané nám asi před deseti lety říkali, že na digitalizaci justice utratili přes miliardu eur, aby zjistili, že nefunguje vůbec nic. Museli vše vyhodit a začít znovu. Tehdy jsme se jim velmi smáli; nyní se obávám, abychom se nedostali do podobné situace.

Kdyby byla většina soudních dokumentů dostupná dálkově, podobně jako nahlížíme do svých bankovních účtů, nutnost cestování k soudu by se razantně omezila na samotné jednání ve věci. A ať působíte v civilní, trestní nebo správní oblasti, podívejte se, jak významné procento rozhodnutí dnes vzniká de facto od stolu poté, co se strany vyjádří písemně, datovou schránkou a podobně. Podle mého soudu proto argumentace dostupností paradoxně dopadne především na nejchudší.

Půjde o „právo chudých“, pečovatelské spory a podobně. Tam je otázkou politické odpovědnosti, aby soud dostupný byl. Jako pozorovatele politického dění mě velmi zajímá, jak politické strany ustojí nepochybný odpor lokálních politiků, leckdy těch významných, ve stávajících okresních městech, případně odpor krajských reprezentací.

Argument typu „u nás v Domažlicích je okresní soud už 350 let, tak proč by nemohl být i příští rok“ může na první pohled působit vyprázdněně, ale ten soud tam asi z nějakých důvodů těch tři sta let vydržel. Je také otázkou, proč k této myšlence v uplynulých letech nepřistoupily jiné politické reprezentace, které tradičně mají více starostů v malých městech a tito starostové mají v jejich politických stranách větší vliv.

A pochopitelně to, co se dotýká i nás jako soudců, co je pro nás naprosto klíčové z hlediska chodu soudu, je stabilita, kvalita a zkušenost odborného aparátu. To se netýká jen nejvýše kvalifikovaného odborného aparátu, typicky asistentů, vyšších soudních úředníků a tajemníků, ale také „jen protokolujících“ úředníků nebo vedoucích kanceláří. Tito lidé zvládnou velké množství práce naprosto samostatně. Ve chvíli, kdy musíte zaučovat nové zaměstnance, soudy se zpomalují. Jako člověk, který celý život pracuje v Praze, kde zaměstnanci od soudů odcházejí prakticky pořád, vím, o čem mluvím.

Paradoxně by se změny mohly dotknout právě soudních pracovišť, kde je odborná úroveň zaměstnanců ověřena deseti, dvaceti nebo třiceti lety práce u daného soudu. Pokud by některá pracoviště měla časem úplně zaniknout, mohli by si tito lidé říci, že se jim nevyplatí u soudu dál pracovat.

Největší výzva pro soudnictví

Na závěr chci mluvit o tom, co je povinností nás v justici, povede-li se politická debata o změně justiční mapy dál. Především si myslím, že odpovědností předsedů soudů, zejména předsedů krajských soudů, kteří jsou klíčovými správci celé justiční mapy, je přesně definovat, co musí být předem vyřešeno tak, aby oni mohli garantovat hladký přechod v případě, že ke změně dojde. Je to odpovědností soudců, protože ani Ministerstvo spravedlnosti při vší kvalitě svých odborných zaměstnanců nemůže znát chod soudů a případné změny rozvrhu práce tak dobře jako justice.

Přestože podle mého názoru není vůbec otázkou pro justici, zda se mapa změní nebo ne, musí justice dodat informace, které podmiňují kvalitu kroků, jež se případně politická reprezentace rozhodne učinit. Musí promyslet, jaké výhody a nevýhody spojení v konkrétním případě přinese. Významná část předsedů krajských soudů už v řadě mediálních výstupů deklarovala celou řadu oblastí, v nichž i oni považují spojení za pozitivní, případně připouštějí, že by časem mohlo dojít i k zániku některých justičních pracovišť. Takový postup však musí být racionálně odůvodněn, aby se k němu mohla přihlásit politická reprezentace.

Poslední myšlenkou, která bude podle mého názoru v případě té změny naprosto rozhodující, je výběr nových předsedů nově vznikajících soudů. Nemůžeme jednoduše určit jeden ze stávajících soudů za právního nástupce a ponechat jeho předsedu ve funkci. Ti, kteří nezůstanou, by pak mohli obviňovat ministra spravedlnosti a vládu, že si vybrali konkrétního člověka, a dopadli bychom s kritikou podobně jako na Slovensku.

Ještě zásadnější však je, že spojování soudních pracovišť musí přinést významný vnitřní efekt: zefektivnit rozložení pracovních sil, týmů a kanceláří jednotlivých pracovišť. To může předseda a místopředseda soudu uskutečnit pouze tehdy, budou-li změně věřit a podporovat ji, tedy budou-li chtít jejím prostřednictvím posunout kvalitu výkonu spravedlnosti na daném soudním pracovišti.

To je podle mě základní důvod, proč musí při spojování soudních pracovišť proběhnout nové výběrové řízení na předsedu nově vzniklého soudu. I zde bude klíčová odpovědnost předsedů krajských soudů.