Povinné zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě- část I.

Cílem tohoto článku je kriticky zhodnotit výhody a nevýhody případného zavedení obligatorního zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě.

Charakteristika zásahové žaloby

Zásahová žaloba, přesněji žaloba proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu, představuje jeden ze tří základních žalobních typů ve správním soudnictví, a to vedle žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a žaloby proti nečinnosti správního orgánu.[1] Pokud jde o vztah zásahové žaloby k ostatním (základním) žalobním typům v rámci správního soudnictví, zásahová žaloba plní funkci subsidiárního žalobního typu.[2] To znamená, že zásahová žaloba nachází své uplatnění, (resp. je přípustná), pokud se ochrany nebo nápravy subjektivních práv veřejné povahy nelze domáhat prostřednictvím jiného (základního) žalobního typu.

Historické souvislosti

Než se zaměřím na samotné jádro problematiky, ve stručnosti si připomeňme, jak se zásahová žaloba jako žalobní typ zrodila. Právní úprava správního soudnictví byla od své obnovy v roce 1991 (resp. 1992) obsažena v části V. OSŘ[3] až do roku 2002.[4] Vyznačovala se tím, že obsahovala jediný žalobní typ, a to žalobu proti rozhodnutí orgánů veřejné správy. Ochrana veřejných subjektivních práv proti faktickým úkonům (obecně řečeno zásahům) nebyla prostřednictvím správního soudnictví poskytována.

Právní úprava správního soudnictví byla v roce 1991 přijata s velkým očekáváním, když bylo po 40 letech správní soudnictví obnoveno (znovuobnoven princip generální přezkumné klauzule).[5] V průběhu následujících let po nabytí její účinnosti se začaly objevovat závažné nedostatky právní úpravy správního soudnictví, které vygradovaly až k samotnému zrušení celé části V. OSŘ. Zrušení části V. OSŘ obsahující právní úpravu správního soudnictví můžeme označit za jisté vyvrcholení dlouhodobých právních i legislativních deficitů právní úpravy správního soudnictví mezi lety 1992 až 2002. Ústavní soud svým derogačním nálezem[6] urychlil samotnou přípravu i vlastní přijetí SŘS.

Povinné zastoupení advokátem v OSŘ

Po úvodním vymezení zásahové žaloby se však přesuňme se k samotnému tématu článku, a to otázce povinného zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě. Důvodnost, resp. opodstatněnost stanovení obligatorního zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě (v ostatních žalobních typech až na nezbytné výjimky ponechávám stranou pozornosti) již lze shledávat právě v nastíněné úpravě správního soudnictví obsažené v části V. OSŘ a v následném zrušujícím nálezu Ústavního soudu.

Ve správním soudnictví byla do roku 2002 žalobci uložena povinnost být zastoupen advokátem nebo notářem.[7] Výjimka byla mj. stanovena pro případy, kdy žalobce měl právnické vzdělání. Notář mohl žalobce zastupovat jen v rozsahu svého oprávnění stanoveného zvláštními předpisy, kterým byl především notářský řád.[8]

Povinné zastoupení advokátem v SŘS

Žalobce se v řízení o zásahové žalobě (stejně jako v případě jakéhokoliv jiného žalobního typu v rámci správního soudnictví) může nechat zastoupit advokátem.[9] Zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě není dle platné právní úpravy obligatorní, nýbrž fakultativní. Nabízí se otázka, zda by žalobce neměl být obligatorně zastoupen právě již v řízení o zásahové žalobě před krajským soudem, nikoliv až v případném řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem.

Domnívám se, že důvody pro zavedení obligatorního zastoupení v řízení o zásahové žalobě převažují nad zachováním aktuálně nastavené právní úpravy, a to z několika důvodů. Na prvním místě uvádím poměrně složitou právní úpravu zásahové žaloby s ohledem na potřebu dobré znalosti judikatury správních soudů. Pro žalobce bez právního vzdělání se jedná o úpravu natolik složitou, že jen zřídka je žaloba projednatelná bez nutnosti učinění výzvy k doplnění či opravě žaloby se současným poučením.

S tímto souvisí i zájem na rychlosti a nepochybně i na efektivitě poskytnuté ochrany subjektivních práv veřejné povahy žalobce. Krajským soudům jsou adresována podání (zásahové žaloby), která obsahují celou řadu nedostatků (nesrozumitelnost, nejasnost, absence obligatorních náležitostí apod.). V takovém případě předseda senátu usnesením vyzve podatele (žalobce) k opravě nebo odstranění vad podání (žaloby) a stanoví k tomu lhůtu.[10] Zatímco v případě bezvadné žaloby by nemusel být tento procesní úkon učiněn, ve vadném podání je nezbytný. Tím se prodlužuje samotná délka řízení. Ve prospěch samotného žalobce sice hovoří poučovací povinnost soudu, a to i v případě nesprávně zvoleného žalobního typu, na druhé straně se však oddaluje poskytnutí efektivní ochrany subjektivních práv veřejné povahy.

Samotný zákonodárce si je vědom, že na poskytnutí co nejrychlejší ochrany veřejným subjektivním právům dotčeným nezákonným zásahem panuje veřejný zájem. Podle § 56 odst. 3 SŘS projednává a rozhoduje soud přednostně žaloby proti nečinnosti správního orgánu a právě i zásahové žaloby.[11] Vadná žaloba je tak kontraproduktivní a prodlužuje délku soudního řízení. Výzva k odstranění vad žaloby představuje další úkon, který pro správní soudy a nesporně i pro samotné žalobce znamená další zátěž.

Nelze paušalizovat, že žaloba podaná advokátem je vždy bezvadná a naopak žaloba podaná osobou bez právního vzdělání obsahuje vady. Zpravidla tomu však v rozhodovací praxi je. Na žalobce v případě domáhání se ochrany jeho subjektivních práv veřejné povahy čeká celá řada ,,nástrah“, kterými musí úspěšně projít, aby ochrana ze strany soudu byla poskytnuta. Jedná se zejména o tyto ,,nástrahy“:

1. Správné určení právní formy realizace veřejné správy (formy činnosti veřejné správy)
2. Správná volba žalobního typu
3. Včasnost žaloby
4. Formulace petitu
5. Označení žalovaného
6. Vylíčení zásahu