Povinné zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě - část II.

Cílem tohoto článku je kriticky zhodnotit výhody a nevýhody případného zavedení obligatorního zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě.

První část článku naleznete zde.

Podle § 105 odst. 2 SŘS platí, že ,,[s]těžovatel musí být zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie“. 

Povinné zastoupení se však vztahuje pouze na samotné řízení před soudem, nikoliv na přípravu kasační stížnosti. ,,Ze znění § 105 odst. 2 vyplývá (,být zastoupen‘, a nikoliv ,má být při podání kasační stížnosti zastoupen‘), že kasační stížnost nemusí sepsat přímo advokát. Postačí, pokud stížnost sepíše a podá sám stěžovatel, a teprve poté na výzvu soudu doloží plnou moc udělenou advokátovi.“[1] Takový postup postrádá původně zamýšlený účel, aby byla zakotvena podmínka obligatorního zastoupení advokátem pro celé řízení o kasační stížnosti. Možnost vypracování kasační stížnosti samotným stěžovatelem degraduje snahu o zamezení laických podání k Nejvyššímu správnímu soudu. Oproti tomu dovolání v civilním řízení musí být zpracováno advokátem nebo notářem. Souhlasím s názorem J. Zavřelové, že soudní praxe sice takový postup akceptuje, avšak jistě nejde o procesně zcela šťastné řešení, když advokát je v takovém případě pasivním subjektem, což je v rozporu s důvody, proč zákonodárce zvolil povinné zastoupení stěžovatele v řízení o kasační stížnosti.[2]

V České republice tedy povinné zastoupení v řízení o zásahové žalobě zakotveno není. P. Průcha[3] si přesto pokládá otázku, zda by neměl být žalobce zastoupen advokátem již v řízení před krajským soudem, nikoliv až v případném řízení o kasační stížnosti jako (mimořádném) opravném prostředku. Určité úvahy vyvstaly v souvislosti s připravovanou novelou SŘS č. 303/2011 Sb., avšak k realizaci (prozatím) nedošlo. Zavedení povinného zastoupení (nejen) v řízení o zásahové žalobě by podle mého názoru mohlo představovat další účinný prostředek nápomoci od současného výrazného přetížení krajských soudů z důvodu výzev k opravám laických podání.

Je potřeba si položit otázku, zda by obligatorní zastoupení advokátem již v rámci řízení o zásahové žalobě (a samotné přípravy zásahové žaloby)[4] nemělo být zavedeno. Z pohledu platné právní úpravy této skutečnosti nic nebrání. Výhody plynoucí z povinného advokátního zastoupení by plynuly jednak soudům (alespoň částečné odbřemenění od vadných zásahových žalob), na druhé straně i žalobcům (zrychlení řízení, dřívější poskytnutí ochrany subjektivních práv, možnost dosáhnout sledovaného cíle apod.). Přikláním se tak k názoru P. Průchy, že by stálo za zvážení, zda by nemělo být zavedeno obligatorní zastoupení v řízení před krajským soudem, a to ideálně ve vztahu ke všem žalobním typům,[5] tedy včetně zásahové žaloby.

Obligatorní zastoupení v civilním procesu

S obligatorním zastoupením se je možné v právním řádu České republiky setkat i mimo hranice SŘS. V rámci civilního řízení je podmínka povinného zastoupení stanovena v případě dovolání jako mimořádného opravného prostředku. Podle § 241 odst. 1 OSŘ platí, že ,,[n]ení-li dále stanoveno jinak, musí být dovolatel zastoupen advokátem nebo notářem“. Výjimka se obdobně jako v rámci kasační stížnosti vztahuje na případy, kdy dovolatel nemusí být zastoupen, pokud má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Na rozdíl od kasační stížnosti již samotné sepsání dovolání musí být provedeno advokátem či notářem.[6]

Obligatorní zastoupení v trestním řízení

V trestním řízení je rovněž zakotvena podmínka obligatorního zastoupení (nutné obhajoby). Podle § 36 odst. 1 TŘ[7] musí mít obviněný obhájce již v přípravném řízení,

a) je-li ve vazbě, ve výkonu trestu odnětí svobody, ve výkonu ochranného opatření spojeného se zbavením osobní svobody nebo na pozorování v zdravotním ústavu,

b) je-li jeho svéprávnost omezena, nebo

c) jde-li o řízení proti uprchlému.[8]

Povinnost obviněného mít obhájce, kterým může být pouze advokát,[9] může být stanovena i tehdy, považuje-li to soud a v přípravném řízení státní zástupce za nutné, zejména proto, že vzhledem k tělesným nebo duševním vadám obviněného mají pochybnosti o jeho způsobilosti náležitě se hájit.[10] V přípravném řízení musí mít obviněný obhájce již tehdy, pokud se koná řízení o trestném činu, na který zákon stanoví trest odnětí svobody, jehož horní hranice převyšuje pět let.[11] 

Další podmínka obligatorního zastoupení obviněného obhájcem je stanovena pro případy, kdy se jedná o:[12]

a) hlavní líčení konané proti zadrženému,

b) řízení, v němž se rozhoduje o uložení nebo změně zabezpečovací detence nebo o uložení nebo změně ochranného léčení, s výjimkou ochranného léčení protialkoholního.

Obligatorní zastoupení je stanoveno i pro vykonávací řízení, kdy soud rozhoduje ve veřejném zasedání. V něm musí mít odsouzený obhájce tehdy, pokud:[13]

a) je jeho svéprávnost omezena,

b) je ve vazbě, nebo

c) jsou pochybnosti o jeho způsobilosti náležitě se hájit.

Stejná podmínka platí i pro případy řízení o stížnosti pro porušení zákona, řízení o dovolání a pro řízení o návrhu na povolení obnovy, kdy je svéprávnost odsouzeného omezena, nachází se ve vazbě, jedná-li se o trestný čin, na který zákon stanoví trest odnětí svobody, jehož horní hranice převyšuje pět let, jsou-li pochybnosti o jeho způsobilosti náležitě se hájit, či jde-li o řízení proti odsouzenému, který zemřel.[14]

Obligatorní zastoupení je vyžadováno i při veřejném zasedání konaném o odvolání, a to ve všech případech, kdy ho musí mít při hlavním líčení.[15] Pokud jde o dovolání v trestním procesu, obviněný může dovolání podat pouze prostřednictvím obhájce. Podání obviněného, které nebylo učiněno prostřednictvím obhájce, se nepovažuje za dovolání, byť bylo takto označeno.[16]

Obligatorní zastoupení v řízení před Ústavním soudem

V neposlední řadě nelze opomenout povinné zastoupení stěžovatele v řízení před Ústavním soudem. Jako prostředek nápravy zásahu do ústavně garantovaného práva slouží ústavní stížnost. Podle § 72 odst. 1 písm. a) ZÚS[17] je mj. oprávněna podat ústavní stížnost ,,fyzická nebo právnická osoba …, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci (…) bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem (…)“. Zároveň však platí, že fyzické a právnické osoby jako účastníci řízení před Ústavním soudem musí být zastoupeny advokátem.[18]

Povinné zastoupení v řízení o zásahové žalobě na Slovensku

Výše bylo představeno fakultativní zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě v České republice. V této části článku se zaměřím na problematiku povinného zastoupení v řízení o zásahové žalobě na Slovensku. Výchozí právní úprava správního soudnictví byla zcela totožná, a to část V. OSŘ (resp. OSP).[19] 

OSP (resp. jeho část. V.) však na rozdíl od České republiky nebyl zrušen. Slovenský zákonodárce postupoval odlišně, když v roce 2002 nepřijal novou (samostatnou) právní úpravu správního soudnictví, ale přistoupil k novelizaci V. části OSP provedené zákonem č. 424/2002 Zb., na základě níž byl do OSP mj. zařazen § 250v, upravující řízení o ochraně před nezákonným zásahem, s účinností od 1. 1. 2003. ,,Právní úprava správního soudnictví tak není (resp. nebyla - pozn. autora) na Slovensku inkorporována do samostatného procesního předpisu, ale je (resp. byla - pozn. autora) obsažena v právním předpise upravujícím civilní proces.“[20] I přes uvedenou skutečnost se však fyzická osoba (žalobce) od 1. 1. 2003 mohla domáhat ochrany před nezákonným zásahem.[21] 

Zatímco v České republice byla (nejen) nedostatečná ochrana před nezákonnými zásahy ve veřejné správě vyřešena zrušením části V. OSŘ Ústavním soudem,[22] na Slovensku byl uvedený deficit řešen již zmíněnou novelou OSP. Uvedená právní úprava vydržela až do roku 2015 (resp. 2016), kdy byl přijat SSP[23] s účinností od 1. 7. 2016.[24] Na první pohled je patrné, že existuje určitá podobnost právní úpravy zásahové žaloby v SSP a v SŘS, kdy SŘS posloužil jako jistý zdroj inspirace a určitá předloha pro vytvoření SSP.

Pokud jde o samotné zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě, SSP v případě řízení o jiném (nezákonném) zásahu zavedl (přesněji řečeno převzal dosavadní) povinné zastoupení advokátem,[25] a to nejen v rámci soudního řízení, ale i pro přípravu samotné zásahové žaloby, jelikož se na dané řízení nevztahuje žádná z výjimek dle odst. 2 citovaného ustanovení, podle něhož se nevyžaduje zastoupení žalobce. 

Povinnost obligatorního zastoupení však není stanovena pro správní soudnictví jako celek. V případě žaloby proti nečinnosti správního orgánu není dle SSP zastoupení povinné.[26] Důvod takového postupu shledávám v tom, že vymezení nečinnosti orgánu veřejné správy je pro žalobce snazší než vymezení jiného zásahu orgánu veřejné správy.

Závěr

Český zákonodárce založil obligatorní zastoupení v případě řízení před vrcholnými soudy, a to o mimořádných opravných prostředcích[27] (kasační stížnost, dovolání), v případě ústavní stížnosti a dále v taxativně vymezených případech nutné obhajoby. Jedná se tak o případy, kde panuje veřejný zájem na zamezení podávání laických podání.

Z výše uvedeného je možné závěrem konstatovat, že existují legitimní důvody pro zavedení obligatorního zastoupení (alespoň) v případě řízení o zásahové žalobě, a to již včetně přípravy zásahové žaloby. Slovensko podle mého přesvědčení zvolilo správnou cestu, kdy obligatorní zastoupení převzalo ze starší právní úpravy. Z judikatury slovenských správních soudů vyplývá, že v porovnání s Českou republikou se soudy potýkají s menším počtem případů nezbytných oprav zásahových žalob.

Komentářová literatura příhodně uvádí, že ,,[d]ůvodem zavedení povinného zastoupení advokátem v řízení o kasační stížnosti byla skutečnost, že v řízení o kasační stížnosti jde zpravidla o složitější případy než v řízení před krajským soudem prvního stupně (…). V kasačním řízení se spor vede zpravidla o výklad práva, přičemž shromáždění relevantní argumentace pro kasační soud vyžaduje vysokou orientaci ve stovkách právních předpisů a též velmi dobrou znalost judikatury vrcholných soudů. Zastoupení stěžovatele právním profesionálem se proto jeví jako velmi účinný prostředek hájení práv stěžovatele, který by měl vést k rychlému a jasnému soudnímu rozhodování.“[28] S prezentovaným názorem plně souhlasím. Z mého pohledu se však postupem času ukázalo, že řízení před krajskými soudy, a to zejména o zásahových žalobách, klade vysoké nároky na znalost judikatury správních soudů. Doplňuji, že dřívější výrazné rozdíly mezi přípravou kasační stížnosti a zásahové žaloby z hlediska splnění zákonných náležitostí se postupem času setřely a nelze mezi nároky na žalobce, resp. stěžovatele v případě sepsání kasační stížnosti a zásahové žaloby stavět čínskou zeď. Správní soudnictví jako celek a jeho judikatura prochází četnými proměnami v názorových liniích. Již samotné určení právní formy činnosti klade na žalobce vysoké nároky na orientaci v dané problematice, kdy existuje celá řada hraničních případů, kdy až díky jednotlivým znakům dochází k odlišení, zda se jedná o rozhodnutí ve smyslu SŘS nebo o zásah. 

Domnívám se, že po prakticky 20 letech účinnosti SŘS nadešel čas ke znovuotevření otázky týkající se obligatorního zastoupení v řízení před krajskými soudy. Za vzor pro změnu SŘS považuji slovenský model obligatorního zastoupení v řízení o zásahové žalobě. 

Při této příležitosti však vyvstává otázka obligatorního zastoupení v případě ostatních žalobních typů. Může dojít k situaci, kdy žalobce posoudí napadený úkon správního orgánu jako nezákonný zásah a v následném řízení se ukáže, že se jednalo o rozhodnutí ve smyslu SŘS (a naopak). Co pak s těmito situacemi? Uvedenému problému by se nepochybně předešlo zavedením obligatorního zastoupení v řízení před krajskými soudy. V tuto chvíli však nejsem přesvědčen, zda panuje dostatečná vůle pro tuto změnu, kdy by se mělo vrátit k režimu, jaký zde byl již před 20 lety a nebyla vůle jej nadále zachovat.

Předložený článek zakončuji konstatováním, že neshledávám jakékoliv nevýhody zavedení obligatorního zastoupení v řízení o zásahové žalobě včetně její přípravy, resp. obligatorního zastoupení v řízení před krajskými soudy ve správním soudnictví. Pevně věřím, že představená změna se dočká své faktické realizace.

---

[1] Zavřelová, J. § 105 [Účastníci řízení o kasační stížnosti a jejich zastoupení]. In: Jemelka, L. a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 945. Obdobně Hlouch, L. § 105 [Účastníci řízení o kasační stížnosti a jejich zastoupení]. In: Potěšil, L. a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: Leges, 2014, s. 1023.