Autoři se v příspěvku zabývají řešením otázek souvisejících s případy smluvních ujednání o úplatě za situace, kdy dohodnutá výše úplaty odporuje regulované ceně. Rozbor poukazuje na poznatky spojené s měnícími se úpravami v českém právu, v němž se v průběhu století vystřídaly snad všechny možné přístupy k právnímu řešení takového konfliktu. Stať zvláště upozorňuje na nelogičnost právního pravidla § 758 obchodního zákoníku, podle kterého měla při jakémkoli porušení cenové regulace (tedy i při ujednání ceny nižší než nejméně přípustné) platit pro smluvní strany cena přípustná podle cenových předpisů jako maximální. Autoři uzavírají, že nejpřijatelněji lze tento konflikt řešit zachováním platnosti smlouvy s tím, že ujednání o ceně soud na návrh strany změní tak, aby úplata vyhovovala cenovým předpisům, a určí ji jako spravedlivou.
Justifikace cenových regulací v demokratickém právním státě a jejich právní limity
Ustanovení právních předpisů z oblasti soukromého práva o uzavírání úplatných smluv předpokládají mj. i svobodné ujednání smluvních stran o peněžitém plnění, ať už je smlouva nebo zákon označují jakkoli (úplata, cena, odměna, nájemné, provize aj.). Zároveň ale platí, že se veřejná moc ani v tom nejliberálnějším prostředí nezříká zásahů do tvorby těchto úplat politicky, ekonomicky nebo s využitím nástrojů veřejného práva. Veřejnoprávní působení na utváření cen - běžně se mluví o cenové regulaci - se děje nepřímo, ať už pomocí daňových sazeb, subvencemi nebo jinak,[1] anebo přímými nařízeními vylučujícími ujednat si jiné než stanovené ceny. Politika těmito zásahy sleduje naplnit hlediska sociální, zdravotní, ekologická[2] a jiné obecně prospěšné účely, respektive snahu "vést ekonomiku k výsledkům, které společnost preferuje".[3] Avšak zvláště přímé cenové regulaci mohou být a jsou vytýkány její disharmonie vůči tržnímu prostředí[4] a s tím spojené negativní efekty,[5] zvláště v případech, kdy cenová regulace zasahuje do existujících konkurenčních podmínek volné soutěže.[6]
Oboje se promítá i do sféry práva a zákonných úprav. Ani pro stát respektující vlastnictví (čl. 11 Listiny) a s ekonomikou založenou na svobodě podnikání (čl. 26 Listiny) sice není ústavně chráněnou hodnotou volný trh prostý veškeré regulace,[7] takže nucené zásahy do kontraktační svobody nejsou vyloučeny, ale respekt k vlastnickému právu a právu podnikat a vlastně i ke svobodě vůbec předpokládá takové zásahy jako výjimku z pravidla šetřící esenciální podstatu těchto základních práv (čl. 4 Listiny).[8] Speciálně ve vztahu k cenové regulaci existuje relevantní a konstantní rozhodovací praxe.[9] Hlavní zásadou, z níž judikatura vychází, je myšlenka, že pro demokratický právní stát je významnou ústavně chráněnou hodnotou smluvní autonomie odvozující se z ochrany vlastnického práva a práva vlastníka libovolně nakládat se svým vlastnictvím. Proto je cenová regulace "opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek".[10] Cenová regulace tedy sama o sobě protiústavní není, ale testu ústavnosti podléhá věcný výběr případů, na něž má regulace cen dopadnout, výběr osob, jichž se má týkat, rovněž zvolený rozsah a také intenzita státního vměšování do smluvní svobody a konečně forma, jakou stát k opatřením tohoto druhu zvolil. Jinak řečeno, cenová regulace podléhá z ústavního hlediska testům proporcionality a vyloučení svévole. Zvláště test proporcionality vede k závěru, že cenové regulace představují výjimečná opatření zasahující do tržního vývoje cen, a proto musí být v právním státě omezeny na mimořádné případy veřejného zájmu.[11]
Právní režim regulovaných cen (s možností stanovit je jako pevné, anebo maximální nebo minimální) je zachován pro určitá plnění i v současné době. Jakkoli v oblasti uplatňování, regulace a kontroly cen výrobků, výkonů, prací a služeb náleží hlavní pravomoc Ministerstvu financí,[12] konkrétní stanovení regulovaných cen spadá do pravomoci většího počtu orgánů veřejné správy.[13] Důvody, proč k takovým opatřením veřejná moc přistupuje, jsou veřejnoprávní. V rovině podústavního práva, které Ústavní soud ustáleně označuje jako právo jednoduché, upravují státní zásahy do cen především zákony č. 526/1990 Sb., o cenách, a č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen. Vedle toho existují speciální normativní úpravy, např. v zákonech č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, č. 29/2000 Sb., o poštovních službách, č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích (energetický zákon), nebo č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Vzhledem k právní povaze těchto zákonných úprav má jejich porušení povahu přestupků nebo jiných správních deliktů a po veřejnoprávní linii je sankcionováno pokutami.
Nyní jde o to, jak se s porušením cenových předpisů vyrovnává zákonná úprava smluvního práva.
Zkušenost s šesti zákoníky
Přehled: šestero řešení
Do kodifikace provedené s účinností k 1. 1. 2014 občanským zákoníkem č. 89/2012 Sb. bylo smluvní právo upraveno postupně všeobecným občanským zákoníkem, občanskými zákoníky z let 1950 a 1964; přičemž souběžně s posledně uvedeným byly v letech 1964 až 1991 účinné paralelní kodifikace v podobě zákoníku mezinárodního obchodu a hospodářského zákoníku, v letech 1992 až 2013 nastoupil na místo kodexů mezinárodního obchodního práva a hospodářského práva obchodní zákoník.
V těchto úpravách najdeme šest rozdílných přístupů zákona k ujednáním o ceně odporujícím cenovým předpisům.
Model první: řešení všeobecného zákoníku občanského
Všeobecný občanský zákoník původně obsahoval generální ustanovení v § 878 nařizujícím mj., že "co jest přímo nemožné nebo nedovolené, nemůže se státi předmětem platné smlouvy" a vedle toho speciální § 1059 stanovující: "Je-li ustanovena pro zboží sazba, je vyšší cena proti zákonu a kupující může za každé byť i sebemenší porušení žádati náhradu škody u politického úřadu." Třetí dílčí novelou (cís. nař. č. 69/1916 ř. z.) byl zákoník pod vlivem německé inspirace změněn mj. i tak, že byl dosah § 878 omezen pouze na případy nemožnosti plnění a obecné pravidlo formuloval změněný § 879 slovy, že "smlouva, která se příčí zákonnému zákazu [...] je nicotná" (nichtig). V této podobě zákoník recipovala Československá republika bezprostředně po svém vzniku zákonem č. 11/1918 Sb.
Myšlenka § 1059[14] byla, že ujednáním překračujícím stanovenou sazbu (die Taxe) je dohodnuta cena odporující zákonu, a motiv vyloučení civilní jurisdikce a založení pravomoci orgánů veřejné správy spočíval v zájmu na rychlém vyšetření případů odporujících zákonu a ochraně zkrácených osob.[15] Smlouva s protiprávně ujednanou cenou nebyla neplatná, ale poškozený se měl domáhat, aby mu přeplatek byl vrácen.[16] Ale právě specifická konstrukce zakládající správním orgánům pravomoc rozhodovat v civilní věci vedla např. Kubeše k podpoře restriktivního výkladu opírajícího se o výklad slova sazba s tím, že sazbou má být rozuměna jen cena pevná, nikoli již cena maximální.[17] Literární názory se však různily.[18] V každém případě je zřejmé, že úprava § 1059 nedopadala na všechny stanovené ceny, že se některá cenová ujednání protivící se zákonu posuzovala podle jiných speciálních ustanovení,[19] další podle obecného § 879 o smlouvách příčících se zákonnému zásahu.
Příslušná právní pravidla se dočkala významnější aplikace v souvislosti s důsledky vyšší míry státních zásahů do volné tvorby cen v souvislosti s válečnými poměry, ale používána byla i v mírových dobách. Nelze se ubránit dojmu z judikatorní kolísavosti. Nejvyšší soud např. jednou dovodil, že se § 1059 občanského zákoníku nevztahuje na maximální ceny,[20] jindy dospěl k závěru, že je namístě aplikovat i na tyto ceny § 1059analogicky.[21] Porušení stanovených nebo úředně schválených cen vedlo v některých případech k závěru o nicotnosti (Nichtigkeit),[22] jindy o neplatnosti[23] (Ungültigkeit), u které lze vadu zhojit ujednáním stran, "že setrvají ve smlouvě za sníženou dovolenou cenu".[24] Někdy Nejvyšší soud dospěl k závěru o nicotnosti nebo neplatnosti celé smlouvy,[25] v jiných případech zaujal názor, že pokud bylo zboží dodáno za cenu vyšší než zákonem stanovenou, lze se domáhat jen ceny maximální,[26] respektive že porušení cenových předpisů má za následek neplatnost smlouvy, jen "pokud požadavek úplaty převyšuje úplatu, jež byla uznána za přiměřenou a národohospodářsky odůvodněnou".[27] Tendencím posledně uvedeným učinil přítrž Nejvyšší soud rozhodnutím sp. zn. Rv I 331/48 z 13. 4. 1949 (R 38/50), když zaujal stanovisko, že "v kapitalistickém hospodářství převládal názor, že hospodářské síly je třeba nechat na sebe volně působit", zatímco "v hospodářském řádu spějícím k socialismu jsou tyto síly usměrněny jednotným hospodářským plánem" a "poněvadž jedním z nejdůležitějších prostředků tohoto hospodářského plánování je tvoření závazných cen, náleží také soudům přispívat k tomu, aby porušování cenových předpisů bylo zamezeno. Této potřebě vyhovuje rozhodnutí nejvyššího soudu, které vyslovuje neplatnost trhových smluv, které se příčí cenovým ustanovením. Je to důsledek naléhavého zájmu, aby takové smlouvy byly z našeho hospodářského života naprosto odstraněny a aby tak bylo vyhověno zásadě [...], že osoby fyzické i právnické jsou povinny přizpůsobit svou hospodářskou činnost jednotnému hospodářskému plánu."
Model druhý: absolutní neplatnost celé smlouvy
Po cestě vytýčené Nejvyšším soudem v judikátu právě citovaném[28] doktrína i praxe občanského práva putovala několik desetiletí. Občanský zákoník z roku 1950 (zák. č. 141/1950 Sb.) neměl konkrétní ustanovení o smlouvách s ujednáním o ceně odporujícím cenovým předpisům, obsahoval však obecnou úpravu neplatnosti právních úkonů a v jejím rámci § 36 odst. 1 stanovující, že "neplatný je právní úkon, který se příčí zákonu nebo obecnému zájmu". Obdobně i občanský zákoník z roku 1964 (zák. č. 40/1964 Sb.) prohlásil v § 39 ve znění původní redakce za neplatný právní úkon, jenž "svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází anebo se příčí zájmům společnosti". Zároveň však také nařídil v úpravě služeb[29] ve své čtvrté části: "Cena se určí při uzavření smlouvy podle cenových předpisů" (§ 229). Porušení tohoto kogentního ustanovení mělo za následek absolutní neplatnost smlouvy.[30] Podobně bylo stanoveno v úpravě koupě, že "dohodnutá cena nesmí přesahovat cenu podle cenových předpisů" (§ 399 odst. 2). Rovněž takto formulované právní pravidlo vedlo nepochybně k závěru o absolutní neplatnosti ujednání odporujícího zákonnému zákazu. Následkem toho se neplatnou stala celá kupní smlouva.[31] To platilo až do 1. 4. 1983, kdy nabyla účinnosti novela občanského zákoníku č. 131/1982 Sb.[32]
Obdobný závěr vyplývá pro smlouvy uzavírané v režimu zákoníku mezinárodního obchodu (zák. č. 101/1963 Sb.), byť ten obsahoval jen obecné ustanovení o absolutní neplatnosti (§ 28) a otázce poměru ujednání o ceně k cenovým předpisům se výslovně nevěnoval.
Článek byl publikován v časopise Právník, č. 1, 2017. Pokračování článku dostupné zde.
[1] K tomu např. CANTNER, Jochen. Die Kostenrechnung als Instrument der staatlichen Preisregulierung in der Abfallwirtschaft. Berlin - Heidelberg: Springer Verlag, 2013, s. 4 an. V české literatuře BĚLOHLÁVEK, Alexandr J. - HÓTOVÁ, Renáta. Cenová regulace. Ostrava: Sagit, 2008, s. 68 an.
[2] TOMANN, Horst. Volkswirtschaftslehre: Eine Einführung in das ökonomische Denken. Heidelberg: Physica- Verlag, 2005, s. 72.
[3] SAMUELSON, Paul Anthony - NORDHAUS, William Dawbney. Ekonomie. Praha: Svoboda, 1991, s. 441.
[4] Na skutečnost, že mocenské zásahy státu proti volné tvorbě cen vedou k popření regulatorní funkce ceny, upozorňuje např. ENGLIŠ, Karel. Soustava národního hospodářství. Sv. I. Praha: Melantrich, nedat. [1938], s. 276; Tomann uvádí: "Im anderen Fall, bei direkter Preisregulierung durch den Staat, ist der Eingriff nicht marktkonform" (TOMANN, Horst. Volkswirtschaftslehre: Eine Einführung in das ökonomische Denken, s. 72-73).
[5] Např. HAZLITT, Henry. Economics in One Lesson. New York - London: Harper & Brothers Publischers, 1946, s. 139, poukazuje na negativní efekty cenové regulace ve vztahu k drobným podnikatelům, k výrobě a k nezaměstnanosti ("An increase of costs of production, where the government controls prices and forbids any price increase, takes the profit from marginal producers, forces them out of business, means a shrinkage in production and a growth in unemployment.") s důsledky podněcujícími také vznik černého trhu. ENGLIŠ, Karel. Hospodářské soustavy. 2. vydání. Praha: Všehrd, 1947, s. 121, komentuje státní zásahy do cenové tvorby slovy, že "černý trh provází jako stín každé řízené hospodářství a pohrůžka nejkrutějšími tresty nepomáhá". GARNETT, Hubbard - O'BRIEN, Lewis. Microeconomics: 3. 4. vydání. French Forest: Pearson Australia, 2014, s. 142, poznamenávají, že výsledkem nařízených minimálních a maximálních cen je, že někteří vyhrávají, jiní prohrávají a dochází k poklesu ekonomické efektivnosti ("The results of the government imposing price ceilings and price floors are that some people win, some people lose and a loss of economic efficiency occurs."). ENGLIŠ, Karel. Soustava národního hospodářství. Sv. I., s. 276, stejně jako SAMUELSON, Paul Anthony - NORDHAUS, William Dawbney. Ekonomie, s. 585, uvádějí souvislost cenových regulací s nedostatkem zboží, jehož ceny stát nastavil příliš nízko.
[6] K tomu v pěkném přehledu viz URBAN, Jan. Teorie národního hospodářství. 4. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 85 an.
[7] Srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/01 z 30. 10. 2002 a jeho právní větu: "Právo vlastnit majetek a svoboda podnikání jsou sice zařazeny Listinou základních práv a svobod a chápány jako práva různých kategorií, první jako základní oproti druhému jako hospodářskému a sociálnímu, přesto spolu úzce souvisí. Svoboda podnikání bývá dokonce označována jako svoboda odvozená od práva na vlastnictví. Tomuto názoru lze dát za pravdu jen částečně. Podnikání a další hospodářská činnost představuje jistě zejména činnost zaměřenou na vytváření majetkových hodnot potřebných k zajištění životních potřeb. Jejich každodenním výsledkem je majetek (v moderním hospodářství peníze), jejž chrání základní právo na vlastnictví. Vlastnictví majetku (kapitálu) bývá navíc předpokladem zahájení podnikání a pokračování v něm.Vedle toho ovšem podnikání představuje způsob osobní i skupinové seberealizace.Dokonce vlastnické právo, nemá-li být pojímáno samoúčelně, samo zprostředkovává využití jiných základních a dalších práv."
[8] Podrobně k tomu WINTR, Jan. In: Eliška Wagnerová - Vojtěch Šimíček - Tomáš Langášek - Ivo Pospíšil et al. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 573 an.
[9] Jde zejména o nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/99 z 23. 5. 2000, Pl. ÚS 3/2000 z 21. 6. 2000, Pl. ÚS 5/01 z 16. 10. 2001, Pl. ÚS 8/02-1 z 20. 11. 2002, I. ÚS 47/05 z 13. 7. 2006 nebo Pl. ÚS 19/13 z 22. 10. 2013, ale pozornost si zaslouží rovněž judikatura Nejvyššího soudu - např. sp. zn. 32 Odo 1166/2005 z 20. 10. 2005, 30 Cdo 1024/2006 z 3. 1. 2007, 33 Odo 707/2005 z 27. 7. 2007, 31 Cdo 3142/2006 z 19. 9. 2007 nebo 25 Cdo 519/2007 z 16. 12. 2009, jakož i Nejvyššího správního soudu - např. sp. zn. 6 A 5/2000/58 z 25. 2. 2004, 6 A 81/2001-59 z 26. 8. 2004, 2 Afs 109/2007-146 z 2. 10. 2008, 8 Afs 47/2010-143 z 22. 9. 2010 nebo 8 Afs 81/13-44 z 30. 6. 2014.
[10] Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/99 z 23. 5. 2000.
[11] Aktuálně se cenová regulace zaměřuje zejména na oblasti zdravotnictví, energetiky, služby elektronických komunikací, veřejné dopravy, ale usměrňovány jsou např. i ceny mléčných výrobků pro žáky nebo cigaret.
[12] BAKEŠ, Milan - BOHÁČ, Radim. In: Milan Bakeš et al. Finanční právo. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 36.
[13] Regulované ceny může stanovit Ministerstvo financí, Ministerstvo zdravotnictví, Energetický regulační úřad nebo Český telekomunikační úřad, popřípadě kraj, obec nebo Celní úřad pro Středočeský kraj (srov. § 2 až 4b zák. č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen).
[14] V Rakousku byl § 1059 ABGB zrušen v roce 1979 zákonem na ochranu spotřebitelů, jehož § 33 provedl novelizační zásahy do rakouského zákoníku. V lichtenštejnské mutaci ABGB zůstalo toto ustanovení dodnes zachováno.
[15] ZEILLER, Franz von. Commentar über das allgemeine bürgerliche Gesetzbuch für die gesammtem Deutschen Erbländer der Österreichischen Monarchie. Bd. III/1. Wien - Triest: Geistingers erlagsbuchhandlung, 1812, s. 358. Nelze zapomínat, že v době přijetí ABGB a vlastně po celé XIX. století platil josefínský obecný soudní řád z roku 1781.
[16] SEDLÁČEK, Jaromír. Obligační právo. II. Speciální ustanovení o jednotlivých typech smluvních. Brno: Právník, 1926, s. 68.
[17] KUBEŠ, Vladimír. In: František Rouček - Jaromír Sedláček et al. Komentář k československému obecnému zákoníku občanskému a občanské právo platné na Slovensku a v Podkarpatské Rusi. Díl IV. Praha: Linhart, 1946, s. 753. Obdobně již SEDLÁČEK, Jaromír. Obligační právo. II. Speciální ustanovení o jednotlivých typech smluvních, s. 68, nebo KRČMÁŘ, Jan. Právo občanské. III. Právo obligační. Praha: Všehrd, 1929, s. 203.
[18] Pro účely tohoto pojednání nemá přílišný význam tato různá stanoviska blíže rozebírat. Např. MAYR, Robert. Soustava občanského práva. III. Právo obligační. Brno: Barvič & Novotný, 1928, s. 223, zahrnuje pod dosah § 1059 zákoníku i maximální ceny. Poněkud odlišné mínění od předešlých má BETTELHEIM, Ernst. In: Heinrich Klang (ed.) et al. Kommentar zum allgemeinen bürgerlichen Gesetzbuch. Bd. II/2. Wien: Österreichische Staatsdruckerei, 1934, s. 981 an.
[19] Např. o zákazu lichvy nebo o zkrácení přes polovici.
[20] Rozhodnutí sp. zn. R I. 227/19 ze 17. 6. 1919 (Váž. 201).
[21] Rozhodnutí sp. zn. Rv II 94/30 z 9. 4. 1931 (Váž. 10675).
[22] Např. v rozhodnutí sp. zn. Rv II 824/24 z 26. 2. 1925 (Váž. 4750) nebo Rv II 94/30 z 9. 4. 1931 (Váž. 10675).
[23] Např. v rozhodnutí sp. zn. Rv I 301/45 z 28. 3. 1945 (č. 72).
[24] Rozhodnutí sp. zn. Rv I 488/44 z 24. 1. 1945 (č. 18864).
[25] Např. v rozhodnutích sp. zn. Rv I 1147/41 z 2. 4. 1942 (č. 18254), Rv I381/43 z 27.9. 1943 (č. 18582) nebo Rv I 331/48 z 13. 4. 1949 (R 38/49).
[26] Rozhodnutí sp. zn. Rv II 840/1924 z 26. 2. 1925 (Váž. 4750).
[27] Rozhodnutí sp. zn. Rv I 938/42 z 29. 10. 1942 (č. 18373). Shodně Rv I 272/48 z 25. 2. 1949 (R 114/1949), kde se uvádí, že "dlužno míti za to, že byla smluvena cena, která odpovídá předpisům uvedeného nařízení" nebo Rv I 313/48 z 1. 4. 1949 (R 208/50): "Byla-li za vykonané dílo [...] požadována odměna nedovolená podle cenových předpisů, je smlouva [...] neplatná jen, pokud požadovaná odměna převyšuje dovolenou úplatu."
[28] Ještě počátkem 80. let XX. stol. zdůraznil Nejvyšší soud použitelnost těchto závěrů. POKORNÝ, Milan (ed.). Souhrnný rejstřík k rozhodnutím a stanoviskům ve věcech občanskoprávních uvedených ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek (1949-1963). Praha: Nejvyšší soud, 1983, s. 68.
[29] Institut služeb a jeho zákonná úprava představovaly v administrované ekonomice svého druhu spotřebitelské právo. (Zákon prohlásil za služby plnění poskytovaná socialistickými organizacemi občanům k uspokojování jejich hmotných a kulturních potřeb.). Nejpodrobněji k tomu PLANK, Karol. Služby v občianskoprávnej úprave. Bratislava: Obzor, 1984.
[30] K tomu zhodnocení rozhodování slovenských soudů o službách schválené občanskoprávním kolegiem Nejvyššího soudu SSR sp. zn. Cpj 42/77 z 21. 12. 1977 (R 2/78, s. 46).
[31] Tuto linii sledovala judikatura neochvějně; srov. např. rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 4 Cz 126/66 z 24. 2. 1967 (R 58/67) aj. Rovněž tak literatura, např. ELIÁŠ, Josef. In: Viktor Knapp - Karol Plank et al. Učebnice československého občanského práva. Sv. II. Praha: Orbis, 1965, s. 547. Hodí se ale uvést, že judikatura se snažila, seč mohla, tvrdost tohoto dopadu mírnit; k tomu srov. zejména rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 7 Co 623/72 z 6. 2. 1973 (R 26/74) nebo rozsudky Nejvyššího soudu ČSR sp. zn. 3 Cz 46/74 z 20. 9. 1974 (R 21/76) nebo 3 Cz 36/74 z 30. 8. 1974 (22/76).
Diskuze k článku ()