Co si představujeme pod pojmem odpovědné zadávání?
Předpokládám, že téměř každá z obcí, samospráv či z úřadu, se někdy dostává do role zadavatele. Zadavatel musí řešit, jakým způsobem získat produkt, výrobek, dodávku či službu, která je poptávána, a to v kvalitě, jakou požaduje. Důležité je také správně nadefinovat představu o tom, co chce zadavatel získat. Neustále se objevují případy, náznaky a možnosti toho, jakým způsobem do procesu zadávání implementovat další prvky, které by mohly napomoci získat lepší sociální či environmentální dopady. Předmětem odpovědného zadávání tedy nejsou jen hodnotící kritéria. Jde o to využívat efektivně všech nástrojů veřejného zadávání. Odpovědné zadávání jako téma zahrnuje v podstatě vše od zadávacích podmínek po hodnocení nabídek.
Obsahem mého příspěvku bude tedy poskytnutí určitého právního rámce. Zaměřím se na instituty, které jsou relativně nové nebo nebyly v předchozí úpravě tak detailně zpracovány jako nyní. Poté se zaměříme na dílčí nástroje, které má při zadávání každý zadavatel.
Odpovědné zadávání je definováno různě. Jednotlivé definice se liší spíše jen drobnými termíny, a to s ohledem na to, jak je daný subjekt přinášející definici, zaměřen. Například Pavel Šotola, radní pro neziskový sektor a sociální věci města Pardubice, definoval odpovědné zadávání jako společensky odpovědné zadávání veřejných zakázek. To pro něj znamená zohlednění nejen finančního, ale i sociálního a ekologického aspektu, kdy zadavatel věnuje pozornost nejenom ceně, ale i sociální přidané hodnotě. Ve Velké Británii si pod tím zase představují proces, při kterém organizace nakupuje produkty a služby způsobem, kdy získává maximální hodnotu za peníze z hlediska vytváření prospěchu pro ekonomiku a společnost při minimálních škodách na životním prostředí.
Mnozí veřejní zadavatelé si mohou předdefinovat a snažit se realizovat jakýsi algoritmus, tedy určit oblasti podpory a investic a lépe tak definovat oblasti veřejných zakázek, kde má smysl uvažovat nad tím, jakou přidanou hodnotu by ještě realizace veřejné zakázky mohla přinést, nebo zda má vůbec smysl komplikovat si proces zadávání dalšími úvahami.
Často se setkáváme s polemikami, že na každou veřejnou zakázku nemá smysl využívat všechna kritéria a hodnotící prvky, nemá smysl složitým způsobem definovat kvalifikační předpoklady uchazečů, protože zakázka je například malého rozsahu. Algoritmus umožňuje zadavateli definovat si i cíle, kterých má být dosaženo podporou určité oblasti a přináší systémové řešení, pomáhá nastavit model zadávání zakázek.
Tendence projevující se v roce 2014 po přijetí evropských směrnic, které byly implementovány i do našeho zákona, potvrzují, že cílem je nejen získat plnění co nejlevněji, ale zamyslet se nad poměrem cena – výkon, tedy získat za vynaložené peníze co nejkvalitnější plnění. Trendem je tedy multikriteriální zadávání i hodnocení. Do toho vstupuje snaha zjednodušit administraci. Základním kritériem se stává ekonomická výhodnost nabídky.
I současná právní úprava vychází ze zásad, které jsme znali předtím. Důraz je kladen na dodržování transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace směrem k dodavatelům.
Novou zásadou je pak zásada přiměřenosti spočívající v tom, jakým způsobem zadavatelé mohou přistupovat k zadávání a jednotlivým nástrojům, které využijí, a dále jak přistupovat k jednotlivým situacím, ke kterým v průběhu procesu dochází. Může se stát, že dodavatel přijde s nabídkou, která je překvapivá, cena se může zdát mimořádně nízkou. Je na zadavateli, jak se s tím vypořádá. Existují mnohé situace, kdy zadavatelé ruší celé zadávací řízení, aby se vyhnuli potenciálním konfliktům. Zásada přiměřenosti tím není vždy dodržena. Neexistují zatím jednoznačné příklady toho, co je ještě v souladu se zásadou přiměřenosti a co ne, v praxi budou mít její projevy podobné rysy ze zásadou rovnosti a nediskriminací, protože často budou porušovány současně. Lze si představit situace, kdy požadavek zadavatele není diskriminační, ale je nepřiměřený okolnostem. Příkladem je nápravné opatření spočívající ve zrušení celého zadávacího řízení, a to v situaci, kdy mohlo být využito některého méně závažného způsobu nápravy. To, co v praxi bude aplikace této zásady znamenat, zákon napovídá v ustanoveních, ve kterých hovoří o přiměřených opatřeních, apeluje na zachování přiměřené hospodářské soutěže nebo hovoří o hodnotách a cílech veřejné zakázky.
Pokud jde o druhy veřejných zakázek, zde nedochází k žádné změně. Stejně tak pokud jde o režim veřejné zakázky, i zde rozlišujeme stále režimy podle jejich předpokládané hodnoty na nadlimitní, podlimitní a zakázky malého rozsahu. Zadavatel je povinen dodržet režim určený při zahájení zadávacího řízení po celou dobu řízení a postupovat procesem, který na začátku nastavil.
Nástroje odpovědného zadávání
Do nástrojů odpovědného zadávání může zadavatel zahrnout všechna kvalitativní kritéria. Jsou jimi zejména zadávací podmínky, smluvní podmínky jako specifické zadávací podmínky vtělené do smlouvy, kterou zadavatel s vítězným uchazečem uzavírá, kvalifikační předpoklady dodavatelů, které nyní lze uplatnit oproti předchozí úpravě v omezené míře, a dále kritéria hodnocení nabídek, která jsou také součástí zadávacích podmínek, ale v kontextu odpovědného zadávání je na ně často kladen jiný důraz a často jsou hlavním nástrojem, na který se zadavatelé soustředí.
Zadávací podmínky jsou zadavatelem stanovený popis požadovaného plnění zakázky. Je důležité vymezit je co nejpřesněji tak, aby jednoznačně a přesně definovaly vlastnosti předmětu zakázky. Je tedy dobré uvést všechny technické parametry, rozměry, funkční požadavky, plnění, které má být spojeno se zakázkou, tedy jakési doprovodné služby, servisní služby a účel, kterého si zadavatel přeje realizací zakázky dosáhnout. Účel je dobré uvést v samotné smlouvě s vítězným uchazečem.
Nejčastějšími smlouvami, které jsou s dodavateli uzavírány, jsou smlouvy o dílo. V případě sporu, tj. posouzení nároku vzniklého kvůli vadnému plnění, jsou zásadní formulace smlouvy, z nichž by mělo vyplývat, co si zadavatel přál, co bylo jeho cílem, jak nastavil mantinely plnění, jak si přeje, aby zakázka vypadala. Představme si příklad rekonstrukce vstupních dveří budovy. Podstatné je upřesnit požadavky na materiál, zda mají dveře těsnit, nakolik být okrasné, jakou mají mít barvu či kování. Zda upřednostňujeme požadavky na design nebo je důležitá jen funkce. Souvisí to i s tím, u jaké stavby jsou dveře instalovány. Tyto všechny vlastnosti ovlivňují cíl zadavatele a je proto dobré je přenést i do smluvních podmínek, nejen těch zadávacích.
Zadávací podmínky jsou absolutní podmínkou, tedy závazné pro každého. Každý uchazeč, který se se zadávací dokumentací seznamuje a seznamuje se s podmínkami plnění, je povinen je ve své nabídce splnit a počítat s nimi i při realizaci zakázky. Často se v zadávacích podmínkách objevují odkazy na technické normy a různé specifikace.
Zákon nově zmiňuje definování životního cyklu výrobku, který by zadavatel rád získal. Toto není ještě příliš mnoho komentováno v odborné literatuře. V rámci konzultací, které jsme vedli s některými architekty, jsme zjistili, že se jedná o prvek, který je pro ně velmi důležitý. Nadefinování životního cyklu výrobku podstatným způsobem předurčuje povahu plnění, jaké mají být použity materiály, jaká bude životnost stavebních prvků, do jaké míry a po jakou dobu si stavba udrží vlastnosti, které si zadavatel přál.
Vídeň v rámci svých metodik již několik let rozvíjí zelené nakupování. Vídeň dosáhla velkých úspor tím, že vytvořila celé metodiky ohledně nákupu papírů, kancelářských potřeb, nábytku či způsobu rekonstrukce budov pro administrativu. Podařilo se jim zavést i analýzu toho, jakých úspor dosáhli. Zjistilo se, že za několik desetiletí dosáhli významných snížení emisí oxidu uhlíku, dusíku apod. Ukažme si konkrétní příklad zadávacích podmínek pro nákup kancelářských papírů, který najdete i na internetu: „Použité vlákno se musí skládat alespoň z 50 % z certifikovaného dřeva. Celulóza nesmí být vůbec bělena chlorem. ... Je třeba doložit certifikovaný systém řízení zaměřený na ochranu životního prostředí místa výroby papíru.“
Nové instituty k zodpovědnějšímu zadávání zakázek
Nový zákon o zadávání veřejných zakázek definuje nové instituty, které byly v praxi již po nějakou dobu používány. Tím, že je implementuje do právní úpravy, je činí běžně dostupnějšími a zadavateli využívanějšími.
Předběžné tržní konzultace
Jedním z nich jsou předběžné tržní konzultace, které slouží zadavatelům k tomu, aby mohli lépe oslovit odborníky nebo dodavatele. Je vhodné a i povinné veškerou komunikaci písemně zdokumentovat. Zákon odkazuje na ust. § 112, který říká, že veškerá komunikace mezi zadavatelem a uchazeči i v rámci předběžných tržních konzultací by měla být písemně zdokumentována. Za určitých okolností postačí, pokud například v rámci veřejných projednání budou jednání nahrávána a tyto nahrávky budou přílohou dokumentace k předběžným tržním konzultacím. Zadavatel je povinen, využije-li výsledky předběžných tržních konzultací, označit v zadávací dokumentaci výsledky informace, které jsou výsledkem předběžné tržní konzultace, a současně musí označit i osoby podílející se na konzultaci. Doporučuje se zveřejnit je způsobem umožňujícím dálkový přístup k písemným připomínkám.
Pokud se předběžná tržní konzultace nekoná, například z důvodu časové tísně, ale zadavatel by rád, aby měl co nejširší okruh možných dodavatelů povědomí o tom, že zakázku plánuje, doporučujeme využít alespoň institutu předběžného oznámení. V předchozím zákoně bylo předběžné oznámení více formálně nastaveno. Zadavatelé byli v mnohem širším okruhu případů povinni předběžné oznámení uveřejňovat. Dnes tomu už tak není.
Rozdělení veřejné zakázky
Dalším institutem je rozdělení veřejné zakázky. To je podle zákona přípustné, pokud je zadáváno v režimu odpovídajícímu součtu předpokládaných hodnot zakázek. Je to vhodné zejména kvůli podpoře malých a středních podniků, které by neměly šanci přihlásit se do velkých zakázek. Kromě možnosti zapojení malých a středních podniků a lokálních dodavatelů tím dochází i ke snížení ceny, zkvalitnění výsledného plnění, zadavatel má rovněž možnost nastavit širší rozsah hodnotících kritérií.
Jedním z prvních příkladů, kdy se rozdělením veřejné zakázky podařilo zapojit více malých a středních podnikatelů a zvýšit kvalitu dodávek je příklad dodávky jídla pro školy a zařízení sociální péče ve Velké Británii, kde rozdělili zakázku na 16 částí. Rozdělili jednotlivé skupiny potravin, které směli malí dodavatelé dodávat, čímž podnítili aktivitu malých dodavatelů, kteří by jinak neměli možnost zajistit veškerý sortiment potravin pro všechny školní jídelny.
Příkladem může být i svoz a likvidace komunálního odpadu, kdy by si obec přála motivovat občany k většímu třídění, přeje si vážit směsný komunální odpad, ale vedle toho, že bude muset směsný komunální odpad likvidovat, bude muset zajistit svoz a likvidaci tříděného odpadu a odpadu z okrajových oblastí, kde třídění nepřipadá v úvahu, neboť se tam odpad hromadí náhodně (například zahrádkářské kolonie). I zde se ukázalo jako vhodné rozdělení zakázky na tři části, protože jen pro jednu část bylo podstatné, aby dodavatel měl vážní zařízení na stroji, to ale nebyla podmínka nutná pro plnění dalších dvou částí zakázky.
Rozdělení by bylo vhodné i tehdy, pokud poptáváte jednu službu pro velké území, například právní služby a konzultace pro celou Českou republiku, resp. pro jednotlivé subjekty na různých územích. Pak je vhodné zakázku rozdělit podle jednotlivých krajů nebo oblastí, kde jsou konkrétní lidé, kteří tuto službu budou poptávat, a není potřeba, aby službu poskytovala jedna velká právní kancelář.
Dalším konkrétním příkladem rozdělení veřejné zakázky je dopravní podnik z Londýna, který má 8.700 zaměstnanců v kanceláři a 11.500 zaměstnanců v dopravě. Ten si uvědomil svou velikost a dokázal jí využít tak, že nadefinoval různé požadavky v rámci zadávacích podmínek. Chtěl, aby veškerý odpad z jídla byl kompostován, další odpad recyklován, aby veškerá jednorázová balení byla z recyklovatelného materiálu, veškerý použitý olej sebrán a druhotně využit a alespoň 50 % jídla pocházelo z lokálních surovin.
Konference Právo ve veřejné správě 2017
Dne 7. listopadu 2017 se v Brně konal již 6. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Konference tematicky navazuje na odborný kongres PRÁVNÍ PROSTOR a je určena pro zástupce z řad státní správy a samosprávy. Letos vystoupilo 7 přednášejících odborníků z oblasti právní praxe i teorie. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.
Diskuze k článku ()