Příspěvek je kritickou analýzou právních, kvalifikačních, společenských a organizačně technických podmínek, a to z hlediska možností a limitů pro širší využívání mediace v podmínkách České republiky. Pochopitelně oblastí, kterými bychom se při analýze podmínek mimosoudních postupů v České republice mohli zabývat, je celá řada, ale z důvodu omezeného prostoru jsem si vybrala tyto čtyři základní.
Zkušenosti zemí, kde má mediace delší historii, ukazují, že při jejím zavádění do praxe existují dvě etapy. První spočívá ve vytváření rámce pro mediaci (legislativa, školení mediátorů). Je jasné, že mediace se nebude dále rozvíjet, aniž bychom k tomu měli kvalifikované mediátory. Ve druhé je důležité dosáhnout toho, aby lidé mediaci využívali. Potvrdilo se také, že vládní podpora mediace byla pro důvěryhodnost procesu mimořádně důležitá (Důvodová zpráva vládního návrhu zákona o mediaci).
Uvedení do problematiky
V evropském kontextu měly zásadní význam dva evropské dokumenty - Zelená kniha o alternativním řešení sporů v občanskoprávních a obchodních věcech vypracovaná Evropskou komisí v r. 2002 a Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/52/ES, o některých aspektech mediace v občanských a obchodních věcech (dále jen směrnice).
Cílem směrnice je harmonizovat odlišné chápání mediace v jednotlivých zemích a oblastech a stanovit minimální standardy kvality. Směrnice zavazuje členské státy k podpoře a zajišťování kvality mediace, k podpoře vzdělávání mediátorů, k zajištění důvěrnosti mediace a k informovanosti veřejnosti o mediaci.
Směrnice evropského parlamentu požadovala, aby evropské členské státy vytvořily zákonné podmínky pro využívání mediace do 21. května 2011. Česká republika měla jeden a půl roku zpoždění, když zákon o mediaci č. 202/2012 Sb. nabyl účinnosti 1. září 2012. Zákonem byly položeny základy pro širší využívání mediace. Nelze si však myslet, že tím byly vytvořeny dostatečné podmínky pro využívání mediace v praxi.
Komise upozornila, že smyslem mimosoudních postupů není odstranění nedostatků a obtíží ve fungování soudních soustav, ale využití jejich konsensuální povahy.
Praxe ukazuje, že první setkání se zapsaným mediátorem je soudy nařizováno jen velmi málo. Přitom však počet pravomocných rozhodnutí na úrovni okresních soudů v r. 2013 byl v občanskoprávních věcech 605 101. Přičteme-li k tomu 96 641 věcí pravomocně rozhodnutých v řízení o nezletilých dětech, v součtu je to 701 742 věcí.[1] Soudních sporů je mnoho. Soudci možnost mediaci doporučovat či nařizovat první setkání se zapsaným mediátorem mají, avšak nevyužívají ji. Otázkou pak tedy zůstává, proč?
Uvedená problematika je navíc velmi aktuální, kdy pro praxi mediace v členských státech EU bude stěžejní zpráva o uplatňování směrnice, kterou je Evropská komise povinna předložit do 21. 5. 2016. Bude v ní posouzen dopad směrnice v jednotlivých členských státech i vývoj mediace v celé EU. Na základě zjištěných výsledků pak budou navrhnuty možné změny. K tomu směřuje také tento příspěvek.
1. Právní oblast
Základní rozdíl v přístupu k výkonu mediace je dán rozdílností právních systémů, v nichž je mediace aplikována. To výrazně ovlivní organizačně-legislativní začlenění mediace, podobu její právní úpravy a kvalitu poskytování mediačních služeb. A to nejen podle zákona o mediaci, ale systémově i mimo něj.
Z pohledu práva bylo významným milníkem přijetí zákona č. 202/2012 Sb., o mediaci a o změně některých zákonů a vyhlášky č. 277/2012 Sb., o zkouškách a odměně mediátora. Dále je mediace v ČR regulována zákonem č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád a zákonem č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí.
Další změny nastaly od 1. 1. 2014, s účinností zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, kdy vznikla nová ustanovení s možností využití mediace. A samozřejmě zákon o probační a mediační službě, který upravuje výkon mediace v trestním řízení.
Na jedné straně je vítáno, že konsensuálním postupům se dostává v českém právním řádu stále většího prostoru, na druhé straně nesouladem některých ustanovení vzniká k využívání mediace právně poměrně nepřehledné prostředí. Samozřejmě při jejich vzájemném srovnání docházíme i k tomu, že jsou v nich jisté nepřesnosti a vzájemně se překrývají. To je ale výzkumné téma spíše pro kolegy právníky. Je jistě potřebné analyzovat zákonné limity poskytování mediace, které vytvoří podklady pro případnou novelizaci zákona, avšak nyní k tomu podle mého mínění ještě nenazrála doba. Rizika, která by z toho plynula, by byla příliš velká.
2. Personální a kvalifikační oblast
Další významnou oblastí, jak už jsem naznačila, je oblast personální a kvalifikační. Podle ZoM vykonávají mediaci tzv. zapsaní mediátoři. Tím je dle § 2 písm. c) fyzická osoba zapsaná v seznamu mediátorů. Vedle tohoto ve spojení se zákonem č. 85/1996 Sb. o advokacii je zapotřebí rozlišovat ještě výkon mediace prováděný zapsaným mediátorem-advokátem.
Zapsaný mediátor musí kumulativně splnit určité zákonné podmínky, ale tím největším nárokem je zkouška mediátora. Průběh a podmínky zkoušky upravuje vyhláška ministerstva spravedlnosti č. 277/2012 Sb., která stanovuje jednak podmínky zkoušky mediátora, ale také podmínky odměny za první setkání se zapsaným mediátorem. Zkouška mediátora se skládá ze dvou částí. První je písemná zkouška znalostí zejména z oblasti práva, ale také z oblasti psychologie, sociologie a metody mediace. U této části uspěje drtivá většina uchazečů. Druhá část zkoušky je zkouškou ústní, a to je právě ten prubířský kámen, o kterém jsem mluvila, protože uchazeč zhruba dvě hodiny osvědčuje své praktické dovednosti mediovat a odpovídá na další, doplňující, otázky zkušební komise. Pokud tedy mluvíme o náročnosti zkoušky, ta se vztahuje k této části, ve které je zhruba polovina uchazečů neúspěšná.
Mediátory neadvokáty zkouší a vykonává nad nimi kázeňský dohled ministerstvo spravedlnosti, mediátory advokáty zkouší a dohlíží nad nimi Česká advokátní komora. Účinností zákona o mediaci tak nastala jakási dvoukolejnost právního postavení osoby, která mediaci provádí. Tento stav s sebou přináší v praxi některé nejasnosti.
Zákon je účinný dva roky a můžeme tedy už nyní dojít k určitým poznatkům a zkušenostem. Především je důležité říci, že nastavená náročnost zkoušek byla kvalifikovaným a moudrým rozhodnutím. Zkoušky jsou branou do profese, prubířským kamenem uchazečů, kteří chtějí mediaci vykonávat na nejvyšší úrovni garantované státem. Jako zapsaní mediátoři, na které se s důvěrou obrací klienti. Jako odborníci, kteří jsou výkonem mediace dle zákona součástí justičního systému, a oprávněně se od nich očekává vysoce kvalifikovaná činnost. Snad tento trend udrží ministerstvo spravedlnosti i nadále. Očekávání je opřeno také o Důvodovou zprávu k vládnímu návrhu zákona o mediaci, kde požadavek na vysokoškolské vzdělání a složení zkoušek mediátora jsou odůvodňovány skutečností, že stát musí mít jistotu, že v případě nařízení prvního setkání se zapsaným mediátorem strany posílá k odborníkům.
Pro úplnost uvádím, že k 31. 3. 2015 bylo ve veřejně přístupném seznamu zapsáno 169 mediátorů, přičemž specializaci na rodinnou mediaci získalo 14 mediátorů.[2] Otázkou je, kolik zapsaných mediátorů ČR potřebuje? Je jich málo, dost nebo mnoho? Relevantní odpověď nezískáme, než výzkumem. V tento okamžik však příklady z praxe víme, že soudy je mediace využívána málo, jsou však poměrně velké regionální rozdíly; ne všichni zapsaní mediátoři poskytují mediaci, kdy mnozí z nich vidí zapsání v seznamu mediátorů jen jako reklamní tah; mediátoři se zájmem o mediaci - po překonání počátečních překážek s rozvojem své praxe - mají nyní již dostatečnou klientelu a klientů, kteří by potřebovali pomoc mediátora, je mnoho.
Zákon o mediaci stanovuje požadavky jen na mediátory vykonávající mediaci dle tohoto zákona. Avšak mediace je v ČR poskytovaná čtyřmi způsoby - ve smyslu zákona č. 202/2012 Sb., o mediaci; na základě živnostenského oprávnění; v rámci pracovněprávního vztahu a dobrovolnicky. Například mediace poskytovaná soukromými subjekty na základě živnostenského oprávnění jako živnost volná neklade na mediátory žádné kvalifikační požadavky. Může ji tedy poskytovat v podstatě kdokoliv. Kvalita poskytovaných služeb není kontrolovatelná.
Výkon mediace v rámci pracovněprávního vztahu je do jisté míry garantován standardy dané organizace a jejími požadavky na kompetence mediátorů. Je v zájmu těchto organizací, jejich odborného renomé, aby hlídaly a podporovaly kvalitu poskytovaných mediačních služeb. V neposlední řadě je to také otázka existenční.
Dobrovolnická mediace není v ČR více rozvinutá. O to vítanější jsou ojedinělé aktivity obcí, které od počátku 90. let min. století pro řešení konfliktů v komunitě zřizovaly tzv. smírčí rady. Její členové pracují dobrovolně, ve svém volném čase a zdarma. První smírčí rada vznikla v městské části Praha 5, nyní pracují např. ve Vsetíně, Ostravě, Praze 2 a Pardubicích, na Slovensku např. v Levicích, Nových Zámcích a Prešově.
Paleta poskytování mediace je v ČR bohatá. Je nám tak dána svoboda nalézt si ten nejvhodnější způsob řešení konfliktů podle našich očekávání a možností. Obecně platí, čím méně je regulován kontext mediace, tím méně jsou stanovovány požadavky na kvalifikaci mediátorů. Pokud chtějí strany využít mediace dobrovolně, nezávisle na soudu, mělo by být na jejich svobodném rozhodnutí, jakého mediátora si zvolí.
3. Společenská oblast
Společenská oblast je částí mého příspěvku, která je spíše sociologickým a kulturně hodnotovým zamyšlením nad tím, jestli mediace v České republice má i společenské, hodnotové a kulturní podmínky pro to, aby se více rozvíjela. Bohužel, zatím se zdá, že nikoliv. Je to pochopitelně dáno kulturním kontextem, ale také společenskými podmínkami, atmosférou a zřízením, které zde do 90. let panovaly. Prostředí diktatury, obavy, utlumování občanských aktivit, utlumování snahy přebírat zodpovědnost za své vlastní životy a řešení konfliktů, s nimiž se potýkáme, to není prostředí, které by bylo příliš nakloněno a bylo by živoucí půdou pro rozvoj demokratických, konsensuálních postupů v řešení konfliktů. O historických limitech využívání smírných postupů k řešení konfliktů blíže pojednává např. sociolog Miloslav Petrusek. Jaká je v tomto kontextu současná česká společnost? Nakolik je v ní ceněna pospolitost, přirozené lidské vazby, tradice, zvyky, vzájemnost a solidarita, natolik budou pro mediaci vytvořeny dobré společenské a kulturní podmínky.
Zajímavá je také úvaha opačným směrem, tedy, jaký význam mají hodnoty v mediaci pro kulturu a společnost? A jak skrze společnost působí na jedince? Je zavádění mediace jako (běžného) způsobu řešení konfliktů v dané společnosti a jeho podpora státem výrazem hodnot, které daná společnost uznává, či přesněji – preferuje?
4. Organizačně-technická oblast
Poslední oblastí, které se chci věnovat, je oblast organizačně technická. Podle Lakise (2012) jsou konflikty ve společenství spravovány jednak přijetím zákonů, které legitimizují a legalizují mimosoudní postupy, za druhé je to založením podpůrných institucí, za třetí podporou nestátních organizací, tedy i občanských aktivit v této oblasti, dále je to výukou a vzděláváním v konstruktivním řešení sporů a konečně je to podporou kultury spolupráce. V podstatě jsou tím definovány základní oblasti, na něž se domnívám, že bychom měli zaměřit při rozvoji mediace svoji pozornost. Ale nejen my, profesionálové, ale celá společnost. I stát nese odpovědnost za to, že spory ve společenství budou řešeny kultivovaně a zda bude justice kvalitní, spravedlivá.
Co v ČR v oblasti mediace chybí?
Když bychom se měli zaměřit na to, co v České republice pro rozvoj mimosoudních postupů chybí, tak je to několik základních věcí.
Zákonný rámec mediace je položen. Chybí její využívání ze strany soudů. Vhodné by bylo zpracovat kritéria výběru vhodných případů pro mediaci, organizovat vzdělávání pro soudce, možná chybí jen jejich osobní zkušenost s aplikací tohoto postupu. Ale jak jsem uvedla, jsou v tomto poměrně velké regionální rozdíly.
V ČR není ustanovena žádná instituce, která by měla koordinační, metodickou, konzultační a vzdělávací funkci. Mohla by mít status ústředního nebo vládního orgánu, status komory či profesní organizace. V evropském regionu jsou takové instituce zřízeny např. v Nizozemsku, Portugalsku, Polsku, Rumunsku, Finsku, Velké Británii či Belgii. Je také dost zemí, kde tento centrální orgán zřízen není. Koordinace činnosti mediátorů se pak ujímá zpravidla ministerstvo spravedlnosti nebo profesní organizace mediátorů. Navíc - do řešení konfliktu se kromě mediátorů zapojuje také celá řada dalších odborníků a institucí (již zmíněné soudy, advokáti, ale také orgán sociálně právní ochrany dětí, poradenští psychologové, soudní znalci, lékaři, pedagogové), jejichž přístupy a postupy jsou velmi odlišné, vzájemně nekoordinované a někdy kontraproduktivní.
Např. v Polsku byla vyhláškou ministerstva spravedlnosti Nr 24/9PR ze dne 3. 4. 2009 zřízena Veřejná rada pro mimosoudní řešení konfliktů a sporů (Społeczna Rada ds. Alternatywnych Metod Rozwiązywania Konfliktów i Sporów). Rada se skládá z 20 členů. Cílem je zkvalitňovat podmínky pro fungování polského systému mimosoudního řešení sporů.
Chybí silné profesní sdružení mediátorů. Tato potřeba se ukazuje s účinností zákona o mediaci stále zřetelněji. Chybí odborná a organizační platforma mediátorů, která by byla hnacím motorem rozvoje mediace a partnerem nestátních a státních subjektů, především ministerstvu spravedlnosti. Praxe mediace a výkon činnosti (zapsaného) mediátora potřebují metodickou oporu, konzultace, odborná setkávání, monitoring výzkumných problémů a podíl na těchto výzkumech, projektovou činnost, mezinárodní spolupráci, vydávání odborného časopisu, organizování odborných konferencí, spolupráci s vědeckými a výzkumnými pracovišti, spolupráci s univerzitami a další.
Podpora státu chybí i v oblasti vzdělávání pro zapsané mediátory, podporou jejich supervize, realizací společných seminářů pro mediátory, soudce a justiční pracovníky, organizováním pracovních workshopů pro odborníky a instituce podílející se na řešení sporů.
Chybí standardy kvality mediačních služeb dle zákona, profesní a etický kodex zapsaných mediátorů, metodická a konzultační pomoc, sdílení teoretických poznatků i zkušeností z praxe.
Stále ještě není plné povědomí o tom, co mediace je. Potřebná by byla podpora a propagace mediace ze strany státu. Například v čl. 9 Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/52/ES je přikázáno, aby členské státy podporovaly informační kampaň pro širokou veřejnost, která by vysvětlila, jak kontaktovat mediátory a organizace poskytující mediační služby. Aby vybízely poskytovatele právních služeb k informování klientů o možnosti mediace. To by mělo vést k rozšíření povědomí o mediaci a k následnému ulehčení soudních soustav. Je zřejmé, že v plnění tohoto závazku má Česká republika ještě značné mezery.
Zde je velmi inspirativní propagační kampaň, kterou v souvislosti s uplatňováním zákona o mediaci a k podpoře mediace v letech. 2011 – 2012 uskutečnilo polské ministerstvo spravedlnosti. Informace o mediaci byly předkládány jako samostatné programy v televizi, rozhlase, jako krátké televizní a rozhlasové spoty, na billboardech, na letácích a plakátech.
A v neposlední řadě chybí výzkum mediace v podmínkách ČR a EU. Ten by nám mohl zodpovědět mnoho otázek, které v souvislosti s mediací vyvstávají. Jsem přesvědčená, že univerzity jsou připraveny se na něm podílet.
Možná to vše dohromady jsou příliš velké nároky na stát, možná je očekávána iniciativa samotných mediátorů, ale zneklidňující je, že se žádná z těchto iniciativ neobjevuje ani jako téma k diskusi.
Závěrem lze říci, že po zákonném ukotvení mediace a rozšíření vzdělávání je potřeba, abychom se dostali do dalšího „vývojového stadia“, a to, aby byla mediace také využívaná. Možná to nebude ten nejkrásnější motýl na světě, ale určitě hezčí než jeho kukla.
[1] Statistická ročenka České republiky 2014. Dostupné na http://www.czso.cz/csu/2014edicniplan.nsf/p/320198-14, [cit. 2. 1. 2015].
[2] Dostupné na http://mediatori.justice.cz/MediatorPublic/Public/FR003_ZverejneniVybranychUdaju.aspx, (cit. 19. 3. 2015).
Kongres Právní prostor 2015
Ve dnech 21. a 22. dubna 2015 se v Seči u Chrudimi konal již 5. ročník odborného kongresu Právní prostor. Záštitu nad letošním ročníkem převzali Ministerstvo spravedlnosti ČR, Ministerstvo vnitra ČR, Soudcovská unie ČR a Svaz průmyslu a dopravy ČR.
Více informací o kongresu naleznete na http://www.kongrespravniprostor.cz/
Diskuze k článku ()