Současný stav ochrany oznamovatelů v Maďarsku

Co se týče regulačních a praktických aspektů stávajícího systému, je možné po­psat ochranu oznamovatelů v Maďarsku jako tzv. strukturální model, který je více nakloněn funkci ochrany před odvetnými opatřeními a obsahuje i drobné prvky modelu odměny. To znamená, že zákon klade důraz na institucionální ochranu (která se spoléhá na externí a interní aktéry, jako je kancelář ombudsmana, práv­ník oznamovatele najatý zaměstnavatelem atd.) a jeho cílem je chránit před veš­kerými typy odvetných opatření. Primárním cílem však není odměňovat oznamo­vatele. Zde však existuje jedna výjimka související s antimonopolním zákonem,[2] jež se vztahuje na oznamovatele, kteří poskytli úřadu pro ochranu hospodářské soutěže klíčové důkazy při vyšetřování kartelových dohod. Pokud přitom splní všechny podmínky stanovené zákonem, mohou získat 1 % (do maximální výše 50 milionů HUF, tedy asi 160 000 EUR) z výše pokuty, která byla v důsledku jejich oznámení uložena.

Regulační rámec

Historicky prvním pokusem vytvořit právní rámec pro whistleblowing byl zákon I z roku 1977, který měl za cíl chránit oznamovatele a ukládal příslušným orgánům povinnost řešit případy, které jim byly zaslány. Zákon XXIX z roku 2004 umožňuje každému občanu domáhat se nápravy v souvislosti se stížnostmi a oznámeními učiněnými ve veřejném zájmu zaslanými státním orgánům nebo úřadům místní samosprávy. Zákon o ochraně spravedlivých praktik vstoupil v platnost 1. dubna 2010 s cílem poskytnout efektivní ochranu pro zaměstnance předávající informa­ce o narušení veřejného zájmu.[3] Tento zákon byl součástí většího protikorupční­ho balíčku předloženého vládou, ale jeho další složka, která definovala nezbyt­né institucionální zázemí pro ochranu oznamovatelů, byla vetována prezidentem a navrácena Národnímu shromáždění k přezkoumání. Úřad pro ochranu veřej­ného zájmu tak nikdy nevznikl a možnost právní nápravy škod zůstává v rukou soudního systému. Je ale nutné poznamenat, že tato plánovaná instituce byla odborníky a nevládními organizacemi věnujícími se tématu oznamování vnímána značně skepticky, protože předložený návrh nijak nezaručoval její kapacity, sku­tečnou nezávislost ani odbornost.

Nový zákon byl přijat až v roce 2013, aby naplnil závazky vyplývající z meziná­rodních úmluv, které Maďarsko bez jakýchkoliv výhrad ratifikovalo,[4] a odpovídal i antikorupčnímu programu vlády.[5] V průběhu diskuzí o novém zákonu v Maďar­sku došlo k zatím vůbec největšímu whistleblowingovému skandálu, jehož klíčo­vou postavou byl oznamovatel a inspektor finančního úřadu András Horváth, což jenom potvrdilo potřebu tohoto zákona.

Maďarský systém definovaný aktuálním zněním zákona je poměrně komplexní, neboť se vztahuje na veřejný i soukromý sektor a poskytuje jak interní, tak externí kanály pro bezpečné podávání zpráv. Zákon částečně chrání anonymní oznamo­vatele, ale na druhou stranu neposkytuje odměnu jako možnou motivaci učinění oznámení (s výjimkou již zmíněného procenta z uvalené pokuty). Oznamovate­lé, kteří se obrátí na média, chráněni nejsou; takové jednání obvykle nese riziko ztráty zaměstnání a podle trestního zákoníku může být dokonce stíháno jako po­rušení důvěrnosti či šíření pomluv. Regulace také obsahuje prvky mechanismu obráceného důkazního břemene při posuzování oprávněnosti opatření přijatých v důsledku podaného oznámení. Podle zákona je každé opatření přijaté v důsled­ku oznámení, které má na oznamovatele negativní vliv, automaticky nezákon­né, i když by v jiných případech bylo legitimní. To samozřejmě neplatí, pokud se ukáže, že oznámení bylo podáno ve zlém úmyslu. Je nutné poznamenat, že roz­sah nabízené ochrany také nelze rozšířit o příbuzné nebo kolegy oznamovatele a že v zákoně není upravena možná finanční a existenční podpora pro oznamo­vatele a jejich rodiny v složité životní situaci.

Charakteristika aktuálních nařízení

→ Procedurální aspekt

Platný zákon se vztahuje jak na stížnosti, tak na zveřejnění informací ve veřejném zájmu. Z hlediska prvního aspektu představuje zákon zákaz porušování individu­álních práv nebo zájmů (s výjimkou soudních nebo administrativních řízení); druhý aspekt se týká případů, kdy někdo upozorní na určitou situaci (jejíž náprava nebo zastavení je v zájmu nějaké skupiny nebo společnosti jako celku). Nový zákon také svěřil novou pravomoc úřadu ombudsmana (v textu se o něm hovoří jako o úřadu „komisaře pro základní práva“). Oznamovatelé se na tento úřad mohou obrátit osobně nebo prostřednictvím zvláštního online systému. Tento „chráněný elektronický systém pro oznamovatele“ provozuje úřad ombudsmana na svých webových stránkách. Ombudsman nezahajuje šetření obsahu zaslaných oznáme­ní, ale kontroluje je (z formálního hlediska) a předává je úřadu, který má pravomoc v souvislosti s odhaleným porušením pravidel jednat. Oznamovatelé se mohou obrátit přímo na orgán, který je podle jejich názoru oprávněn v dané věci zasáhnout. Tímto orgánem může být samotná organizace, které se oznámení týká, nebo i konkrétní úřad. Pokud se oznamovatel neobrátil na správný orgán, má příjemce povinnost případ předat kompetentnímu úřadu a oznamovatele o tom vyrozumět.

Ze zákona není zřejmé, kdo je zodpovědný za prošetřování oznámení whistleblowe­rů v konkrétní organizaci. Podle ministerstva spravedlnosti, které bylo přípravou zákona pověřeno, je osobou oprávněnou řešit stížnosti a oznámení whistleblowe­rů ředitel organizace. Kromě toho mají zaměstnavatelé právo zavádět vlastní etic­ké kodexy, které chrání soukromý nebo významný veřejný zájem. Pokud někdo zjistí, že jsou tyto zájmy narušovány, může to nahlásit ombudsmanovi; zákon záro­veň umožňuje zaměstnavatelům zavést vlastní systém pro ochranu oznamovatelů a uzavřít smlouvy s právníky, kteří se otázce whistleblowingu věnují (a měli by garantovat anonymitu oznamovatele a prosazovat prošetření případu). Co se ne­závislosti těchto právníků týče, už samotný fakt, že si jejich služby najímá zaměst­navatel oznamovatele, lze považovat za podstatné ohrožení jejich nestrannosti. Z hlediska anonymity je také problematické, že jméno a adresa oznamovatele musí být součástí každé oficiálně zaslané zprávy. Oznamovatel ale může požádat, aby k jeho osobním údajům měl přístup pouze úřad ombudsmana. V takovém pří­padě předá ombudsman příslušnému úřadu pouze určité části zprávy.

Zcela anonymní oznámení se v důsledku nedávné novelizace zákona neprošetřují. Pokud ale příslušný orgán posoudí obsah zprávy jako závažný, může se přesto rozhodnout vyšetřování zahájit.

→ Důsledky podání zprávy

Jak bylo uvedeno dříve, každé (odvetné) opatření, které má na oznamovatele negativní vliv, je automaticky nezákonné, i když by v jiných případech bylo legi­timní. Oznamovatelé tak získávají ochranu v momentě, kdy podají své oznámení. Je zodpovědností žalobce prokázat, že oznamovatel nejednal v dobrém úmyslu a poskytl nepravdivé informace. Opatření s negativním dopadem na oznamova­tele jsou ospravedlnitelná pouze tehdy, pokud je prokázáno jeho nekalé jednání. Pokud se ale oznámení týkalo podezření z porušení zákona, pak se za opatření s negativním dopadem nepovažuje jakékoliv řízení, jehož cílem je odhalit fakta o údajném zločinu. To znamená, že zákonná ochrana v praxi často neplatí.

Při podávání svého oznámení obvykle musí oznamovatelé zveřejnit důvěrné in­formace. Protože zákon oznamovatelům neposkytuje žádnou explicitní výjimku z povinnosti udržovat důvěrné informace v tajnosti, je hranice mezi porušením důvěrnosti a oznámením ve veřejném zájmu velmi nejasná. Podle ministerstva spravedlnosti je jediným bezpečným způsobem, jak se vyhnout trestnímu stíhání, zaslat oznámení prostřednictvím zabezpečeného elektronického systému zajiště­ného úřadem ombudsmana, neboť tento úřad má právo s důvěrnými informace­mi nakládat. Pokud se oznamovatel rozhodne podat své oznámení přímo úřadu, do jehož kompetence podle jeho názoru případ přísluší, a příslušná organizace se o tomto předání důvěrných informací dozví, může za něj oznamovatel nést zod­povědnost, což by pro něj potenciálně mohlo znamenat obrovský problém. Chybě­jícím právním řešením by mohl být například mechanismus, podle nějž by každé oznámení bylo považováno za jednání v dobré víře, pokud nebude prokázáno ji­nak. Oznamovatelé, kteří se obrátí přímo na média, nejsou chráněni vůbec nijak a mohou čelit trestním oznámením.

Pokud se prokáže, že zpráva oznamovatele byla zjevně vedena zlými úmysly, pozbývají jeho osobní údaje ochrany (a mohou být na požádání předány kompe­tentním úřadům a dotčeným stranám).

Ani systém nápravných prostředků pro oznamovatele není dostatečně regulován. Pokud je oznamovateli v důsledku učiněného oznámení vypovězena pracovní smlouva, může být tento krok považován za nezákonný a oznamovatel se může obrátit na pracovněprávní soud. Ombudsman může pouze prošetřit, zda příslušný úřad vedl své vyšetřování nestranně a v souladu se zákonem (a nemůže tedy sám zahajovat rozsáhlejší šetření). Vzhledem k tomu, že dosud neexistuje rozhodnutí vlády o finanční kompenzaci (teoreticky by mělo platit, že pokud potenciální dů­sledky oznámení mohou ohrozit životní podmínky oznamovatele, pak má nárok na zvláštní podporu), existuje značné riziko, že oznamovatelé po svém činu zůsta­nou bez zdroje příjmů i právní podpory. Stávající legislativa poskytuje bezplatnou právní pomoc a poradenství pro oznamovatele, kteří o něj mohou vládní úřady po­žádat, ale tento mechanismus se zatím ukázal jako nepříliš efektivní. Z tohoto dů­vodu se daly dohromady 3 neziskové organizace, které se tématu whistleblowingu věnují, a založily sdružení na ochranu oznamovatelů BEVÉD, jehož cílem je posky­tovat pomoc a podporu oznamovatelům na různých úrovních.[6]

Vzhledem k aktuálnímu nedostatku ochoty legislativu o ochraně oznamovatelů jakkoliv změnit, dobře ilustrovanému tím, že tato oblast z konečného znění proti­korupčního programu přijatého vládou vypadla, musí toto nové sdružení zaplňovat větší legislativní vakuum, než se očekávalo.

Příspěvek byl přednesen na konferenci Výzva pro Českou republiku: Whistleblowing jako ochrana finančních zájmů občanů EU.

---

[1] Zákon CLXV z roku 2013 o stížnostech a zveřejnění informací ve veřejném zájmu. Anglická verze znění zákona je k dispozici na adrese: http://corruptionprevention.gov.hu/download/7/a2/90000/KIM%20555_2013-4.pdf.

[2] Zákon LVII z roku 1996 o zákazu nespravedlivých a restriktivních tržních praktik. Anglická verze znění zákona je k dispozici na adrese: http://www.gvh.hu/en/legal_background/rules_for_the_hungarian_market/competition_act.

[3] Zákon CLXVIII z roku 2009 o ochraně spravedlivých praktik a úpravě některých zákonů.

[4] Maďarsko podepsalo úmluvu OSN proti korupci 10. prosince 2003 a ratifikovalo ji 19. dubna 2005 bez jakýchkoliv výhrad. Trestněprávní úmluva Rady Evropy o korupci byla podepsána 15. ledna 2003 a ratifikována 12. dubna 2004, opět bez výhrad. Úmluva OSN byla přijata maďarským Ná­rodním shromážděním v podobě zákona CXXXIV z roku 2005 a trestněprávní úmluva Rady Evropy byla vtělena do zákona L z roku 2004.

[5] Usnesení vlády č. 1104/2012 o vládních opatřeních v boji s korupcí, k dispozici na adrese: http://korrupciomegelozes.kormany.hu/download/d/fc/50000/antikorrupcios_int%C3%A9zkedesek_elo­terjesztes.pdf.

[6] Více informací o sdružení naleznete na adrese: http://beved.hu/english/.

Zdroje:

[1] HCLU – K-Monitor (2015) Sdělení zvláštnímu zpravodajovi týkající se podpory a ochrany práva na svobodu názoru a vyjádření v maďarském právním rámci a postupech ochrany oznamovatelů, které je k dispozici na adrese: https://freedex.org/resources/sources-an­d-whistleblowers/.

[2] Petra Burai [SAO] – Ádám Földes – TI-Hungary (2010) Whistleblowing in Hungary. K dispozici na adrese: transparency.hu/uploads/docs/Whistleblowing_in_Hungary.doc.