Jak tedy vypadá Nejvyšší rada soudnictví, modelový ročník 2015? Je to taková programová trvalka diskusí, zejména justičních. Byl bych ale opravdu rád, kdybyste neměli pocit, že jde o nějakou vnitrojustiční záležitost, po které ostatní právnické komunitě, potažmo širší veřejnosti, nic není, a že to je nezajímavé. Ano, není to praktické a není to ani vtipné, ale je to velmi důležité pro práci každého z vás, i pro fungování práva, fungování institucí, vůbec pro fungování společnosti. Neříkám, že to je všelék, že to je konečný cíl, ale je to určité téma nebo koncept, alternativa, určitá naděje, že situace, kterou dlouhodobě nějak popisujeme, analyzujeme, kritizujeme, by se konečně mohla ubrat nějakým jiným směrem.
Posun oproti roku 2014
Tak co je vlastně jiného, co je nového oproti roku 2014? V říjnu loňského roku jsem byl bývalou ministryní spravedlnosti Helenou Válkovou pověřen přípravou konceptu Nejvyšší rady soudnictví. Přijal jsem to pověření, ujal jsem se toho s docela velkou chutí, protože konečně to bylo něco oficiálního. Požádal jsem celou řadu kolegů a kolegyň jednak na našem soudu, jednak i širší odborné veřejnosti, byl svolán poměrně útlý tvůrčí tým, oslovil jsem různé autority působící jak doma tak v cizině nejenom v justičním prostředí, zejména ústavní právníky, a vytvořil se jakýsi sbor blízkých konzultantů, prodiskutovali jsme určité metody postupu. Tvůrčí tým začal pracovat, nebudu vás teď unavovat nějakými detaily, jak se věci rýsují, ale takové obvyklé práce, jako je inventura právní úpravy, shromažďování podkladů, učinili jsme jistý krok směrem k justici pro zjištění názorové hladiny, proběhla dotazníková akce, kde se jednotliví soudci, předsedové soudů i soudcovské rady vyjadřovali, jak oni vidí současný stav státní správy, soudů a vůbec správu soudního systému, kde vidí největší přednosti a naopak kde jsou nejvíce kritičtí.
To všechno a celá řada dalších kroků byla a je učiněna, ale v mezidobí došlo na ministerském orloji opět k posunu, do okénka se dostal zase jiný apoštol a příslušní zaměstnanci ministerstva, kteří mají na starosti rámování obrazů v galerii v přízemí ministerstva, zase dostali novou zakázku. Od doby, kdy toto nastalo, nestalo se ohledně Nejvyšší rady soudnictví nic a situace by se dokonce dala charakterizovat tak, že nám na druhé straně stolu chybí partner. V určité fázi naší práce musíme být ve velmi intenzivním kontaktu s tím, kdo je nositelem státní správy soudů, to znamená s Ministerstvem spravedlnosti. Mělo by opravdu jít o velmi věcnou a podrobnou diskusi o tom, jak by se měla transformovat správa soudnictví z ministerského modelu do jiného a mluvit o tom docela intenzívně a docela dlouho.
Pana ministra Pelikána jsem oslovil velmi podrobným dopisem s touto myšlenkou, kde jsem se snažil vylíčit dosavadní postup, naše záměry a pozval jsem ho k pracovnímu setkání. Ten dopis jsem mu odeslal někdy 4. března a dodnes na něj nemám reakci. Chápu, že pan ministr nemá na starosti jen tuto agendu, nicméně i nadále jsme připraveni k tomu, až to bude považovat za užitečné, se s ním setkat a zjistit, co si partner na druhé straně stolu myslí.
Situace v justici
Stav justice není dobrý, to si všichni uvědomujeme. Nejvíc si to uvědomila právě bývalá ministryně Válková, když musela učinit různé konkrétní personální kroky v oblasti výběru soudců či jmenování soudních funkcionářů a narazila právě na limity dosavadního uspořádání. Justice sama zná do značné míry příčiny svého stavu, ale nedisponuje dostatečnými nástroji k jejich změně. A znovu a znovu nabízíme veškerou svou kompetenci, kontinuitu, zkušenost, paměť. Nikdo jiný, než justice nemůže podat lepší zprávu o přijatelnosti případných změn, o jejich dopadech, o náročnosti, o způsobu provedení transformace.
Změn je celá řada, ale, bohužel, střídá se období jakési nekomunikace s obdobím rychlých a překotných kroků prováděných někdy až zbrklým způsobem, který nesvědčí o tom, že Ministerstvo spravedlnosti si uvědomuje, že spravuje jednu ze tří mocí ve státě, že justice není nějakým administrativním aparátem subalterních právníků, ale sborem silných individualit, soudcovských osobností, z nichž každý musí být schopen každodenně nést, vykonávat svou ústavní roli, rozhodovat jménem republiky o jiných. Přece víme, že je velmi málo oblastí společenského života, do kterých by nezasáhla nebo nemohla zasáhnout soudní pravomoc.
Justice zná svou ústavní roli, ví, jak ji naplňovat, ale samozřejmě zůstává často bezmocná, tváří v tvář kritice jednotlivců i části veřejnosti. Ať již se výtky týkají tradičně kvality právního řádu a jeho permanentních změn a z toho vyplývající nevyzpytatelnosti, nepředvídatelnosti soudního rozhodování až po onu tradiční výtku týkající se délky soudních řízení. Jsou to ovšem podle mého hlubokého přesvědčení příznaky. Příznaky, které jsou vidět. Skutečné příčiny tohoto stavu jsou někde jinde a dlouhodobě je nikdo neřeší. A když už se uchýlí k řešení, tak často právě jen příznaků a nikoliv příčin. Neslyšel jsem, že by kdy, ať již v současnosti nebo minulosti, Ministerstvo spravedlnosti přijalo přinejmenším spoluodpovědnost za příčiny tohoto stavu, které se projevují právě v těch příznacích.
Takto se asi s justicí zacházet dlouhodobě nedá. I když se umím vžít do uvažování politiků, kteří přicházejí s řešeními ze svých důvodů (aby jim přinesly titulky v novinách, politické body), ale už úplně necítí odpovědnost z dopadu rozhodnutí, která jsou nějakým způsobem vnucena justici. Tuto pravomoc nevidí v rovnováze s odpovědností. Justice pořád nabízí podíl na odpovědnosti za fungování soudního systému, a je jistě logické, že pokud chce justice přijmout odpovědnost, musí k tomu získat částečně i pravomoc zejména v oblasti, které jistě dobře rozumí, a to je oblast personální.
Potřeba změn
Proto od nás zaznívá trvalý požadavek na změnu modelu správy soudnictví, na zřízení ústavní instituce pracovně nazývané Nejvyšší rada soudnictví. Ale chci zdůraznit: nikoliv jako cíl, ale jako prostředek, jako prostředí, jako platformu ke společnému utváření názorů, výměně pohledů a hledání optimálního řešení. Ministerstvo spravedlnosti, i kdyby bylo v mnohem lepší kondici, než momentálně je, to trvale být asi nemůže, nemá na to. Justice ovšem sama to také být nemůže, ona může identifikovat problémy, může popsat jejich stav i třeba příčiny, ale nedisponuje tradičními nástroji, ať již exekutivními nebo legislativními, ke změně stavu. Nicméně jak justice, tak exekutiva či legislativa, to jsou přece nejdůležitější součásti ústavního systému a vlastně jejich prvním a nejdůležitějším úkolem je trvale plnit co nejlépe své vymezené ústavní role tak, aby jak jeho jednotlivé součásti, tak i systém jako celek fungoval co nejlépe. Není nic důležitějšího, než aby jednotliví ústavní činitelé i jednotlivé ústavní instituce na tomto stále pracovali.
Je jasné, že to nepůjde beze změn, které jsou podstatné, že ty změny nejsou těmi, které jsme zažili už mockrát a určitě ještě nějaké zažijeme, to znamená nějaké okamžité nápady bez domyšlení souvislostí, návaznosti, dopadů, které jsou navíc často prosazovány silou parního válce. Musí jít o cestu, která je komplexní, která je provázena dlouhodobou strategickou úvahou, která zahrne celou šířku pravomocí a působnosti soudů, bude vycházet z důkladné znalosti soudního systému, z přesné analýzy jeho funkčnosti nebo nefunkčnosti právě v pojmenování nejen příznaků, ale příčin stavu a teprve potom hledání příslušných řešení.
Cesty nebo nástroje budou někdy exekutivní, jindy legislativní, projeví se třeba v personální oblasti, v materiální, organizační nebo v jiné rovině. Velmi důležité je promyšlení věcné i časové souslednosti jednotlivých kroků. Ty nesmí být činěny bez uvědomění si souvislostí a izolovaně. A diskuse s justicí, to je, myslím, první a nejdůležitější metoda, ale má to být diskuse o záměrech. Nepovažuji za diskusi poslání návrhu zákona do připomínkového řízení, to prostě není diskuse. Zejména chystají-li se nějaké změny, které zatíží justici, které budou přinášet nějaké tzv. transformační náklady.
Co vše je potřeba změnit?
Justice navzdory své správě stále nějak funguje, není to žádná katastrofa, přežila všechny možné experimenty, věci rozumné, ale třeba i jen nedotažené, ale i věci hloupé. Určitě mnozí soudci by mi dali za pravdu, když řeknu, že pociťujeme jistou únavu, apatii, pracujeme částečně v dlouhodobém přetížení, ve stresu, tlaku, celý systém je velmi nevyvážený, je nevyvážený mezi agendami, je nevyvážený mezi jednotlivými články nebo stupni soudní soustavy, je nevyvážený mezi okresy, kraji, mezi regiony, už se začíná používat pojem vícerychlostní justice.
Přitom justice má potenciál, aby mohla fungovat lépe a měla by fungovat lépe. Je potřeba zamyslet se nad samotnou organizací soudnictví a tvorbou procesních předpisů (máme tady dva velké kodexy, máme 6 let trestní zákoník a 3 roky občanský zákoník, kde je jejich procesní zrcadlo?). Kde je aspoň stopa po nějakých hmatatelných postupech? V minulosti vždycky zaznívaly výtky - proč přinášíte novou materii hmotného práva, když nemáte zároveň zpracováno procesní prostředí. A teď najednou jako by to přestalo být důležité, a přitom možná právě v procesním prostředí, v procesních řádech je klíč ke zvýšení efektivity. Podívejme se vedle, v poslední době jsou všechny důležité procesní předpisy nové. Je tady od roku 2002 soudní řád správní, od roku 2004 správní řád, od roku 2009 daňový řád, klíčové procesní normy, které zahrnují široké oblasti zejména v oblasti státní správy, ale třeba i kus výkonu soudnictví. Ale stále máme trestní řád z roku 1961 a občanský soudní řád z roku 1963, a už nemá smysl ani opakovat, kolikrát byly ty normy novelizovány a v jakém stavu se momentálně nacházejí.
Je třeba zamyslet se nad personálními procesy, nad věcmi dlouhodobě neřešenými. Výběr soudců, výchova, vzdělávání, kreování soudních funkcionářů, obsah jejich činností, pohyb uvnitř systému, vnitřní prostředí, týmy, oběh spisů, role informačních technologií, jestli justici pomáhají, ne jenom justici jako takové, ale průchodnosti práva, anebo jestli také vedlejším nebo možná hlavním účinkem nebo projevem je momentálně zase větší zatížení administrativní, objemy spisů, hledání nových prostor pro soudní spisovny. To je výsledek elektronizace justice, aniž bych tu myšlenku chtěl nějak zavrhovat, ale to je jedna z nedotažených věcí, která se, bohužel, projevila právě naopak, než jsme si možná slibovali.
Přínos Nejvyšší rady soudnictví
Není to z mé strany žádná komplexní úvaha, jde jen o náznak toho, co by mělo systematicky, permanentně, každodenně dělat jakékoliv těleso, které má vymezenou působnost správy justice, ať je jím kdokoliv, ať je to ministerstvo spravedlnosti nebo nějaká soudní rada, apod. Opakovaně a dlouhodobě tvrdím, že dosavadní model státní správy soudů v podobě tohoto byrokratického modelu ministerského se v našich podmínkách vyčerpal, je neopravitelný, je nereformovatelný a měl by být nahrazen jiným. Koncept Nejvyšší rady soudnictví přináší to, co ministerstvo buď nemá, nikdy nemělo, anebo časem ztratilo - kompetenci, kontinuitu - a také umožní vyšší spoluodpovědnost justice.
Bohužel, ačkoliv myslím, že máme stále ještě dost vůle i energie k hledání nového optimálního modelu správy soudnictví, druhá strana stolu je stále prázdná. Justice je na území naší republiky historicky řízena ministerstvem spravedlnosti více než sto let. Na rozdíl od jiných oblastí společenského života, v justici se nemůžeme ohlédnout a vidět nějaké skvostné období, které by bylo inspirací, na které by se dalo navázat, kdybychom říkali - tehdy ty soudy, to bylo něco skvělého, pojďme se tam třeba aspoň ideově vrátit. Za těch sto, sto padesát let žádné takové období neexistuje.
Justice stále nějak funguje, i bez Nejvyšší rady soudnictví, a zřejmě bude takto nějak fungovat i dál, na rozdíl od drtivé většiny evropských zemí. Je ale, myslím si, velká škoda nevyužít příležitosti k zásadní změně. Je pro to více než ideální doba, o tom jsem hluboce přesvědčen. Opakuje se do jisté míry historie z let 1998-2000, kdy byl ministrem spravedlnosti Otakar Motejl. On vlastně poprvé (a do této chvíle naposledy) přišel s návrhem této zásadní změny. Jak skončil ten návrh, je všeobecně známo. Dnes je situace, myslím, ještě vážnější a požadavek změn je potřebnější, ale obávám se, že ti, kteří mohou být hybateli této změny, tedy exekutiva a politici vůbec, jsou změnám nakloněni mnohem méně než jejich předchůdci před patnácti lety.
Takže my soudci budeme i nadále plnit svoje ústavní funkce při výkonu soudnictví, každý jednotlivě ve svých týmech, ve svých senátech, na svých soudech. V rámci omezených možností budeme někteří z nás vykonávat i státní správu soudů s limity, které jsou nepřekročitelné, ale nebudeme určitě nést odpovědnost za celý systém. Budeme kritizovat nedostatečnost, budeme kritizovat nečinnost, budeme na druhé straně bránit nezávislost soudů a soudců před nedovolenými zásahy, ať už je učiní kdokoliv.
Tolik ke stručné bilanci stavu na poli hledání optimálního modelu správy soudnictví na jaře 2015. Tématu Nejvyšší rady soudnictví a reformy justice se jistě budu věnovat ještě mnohokrát do doby, než si občané přečtou v novinách, že byla právě konečně doplněna česká Ústava o chybějící článek upravující Nejvyšší radu soudnictví a vzápětí na mnoha místech země vypukly lidové veselice :)
Kongres Právní prostor 2015
Ve dnech 21. a 22. dubna 2015 se v Seči u Chrudimi konal již 5. ročník odborného kongresu Právní prostor. Záštitu nad letošním ročníkem převzali Ministerstvo spravedlnosti ČR, Ministerstvo vnitra ČR, Soudcovská unie ČR a Svaz průmyslu a dopravy ČR.
Více informací o kongresu naleznete na http://www.kongrespravniprostor.cz/
Diskuze k článku ()