Opakované používání tohoto důkazního prostředků by tak mohlo vzbudit dojem, že v tomto případě není otázky, kterou by praxe již nevyřešila. Tento pohled je však trochu zavádějící, jak konec konců dosvědčují dva závěry poradního sboru ministra vnitra ke SŘ, tak několik rozsudků Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) věnovaných problematice dokazování listinou mimo ústní jednání. V centru pozornosti tohoto článku stojí otázka, jaký má dopad na provádění důkazu listinou situace, kdy je listina po celou dobu součástí správního spisu, ale úřední osoba nevyhotovila záznam ve smyslu § 53 odst. 6 SŘ. Toto téma může také trochu posloužit i k zamyšlení nad přístupem NSS k problematice striktního (doslovného) dodržování jednotlivých ustanovení SŘ.
1. Právo účastníka řízení být přítomen dokazování a právní úprava dokazování mimo ústní jednání ve SŘ
Právo účastníka řízení účastnit se procesu dokazování má ve správním řízení (stejně jako v trestním nebo občanskoprávním řízení) ústavní kořeny v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „LZPS“)[1] a tvoří jeden z komponentů práva na spravedlivý proces. Tato skutečnost se pak odráží v celé řadě ustanovení SŘ. V konkrétní rovině lze odkázat primárně na ustanovení § 4 odst. 4 SŘ, dle kterého správní orgány umožňují: „dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy.“ V případě dokazování pak platí, že účastníci řízení jsou oprávněni důkazy v souladu s § 52 SŘ[2] nejen navrhovat, ale být účastni při jejich provádění. V této souvislosti lze odkázat zejména na § 51 odst. 2 SŘ, který stanoví povinnost správního orgánu informovat účastníka řízení o provádění dokazování, pokud jsou důkazy prováděny mimo ústní jednání podle § 49 SŘ.[3]
Fakt, že přítomnost účastníka řízení při provádění jednotlivých důkazů v rámci správního řízení je jeho právem, jehož porušení může založit nezákonnost rozhodnutí, pak dosvědčuje i judikatura NSS. V této souvislosti lze zmínit rozsudek NSS č.j. 5 As 21/2011 – 3 ze dne 8.3.2012[4] nebo rozsudek č.j. 1 Azs 96/2005 – 63 ze dne 21.2.2007.[5] Problematikou provádění důkazů v případě účastníka řízení se také zabýval poradní sbor ministra vnitra, a to v závěru č. 72 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 15.12.2008 (dále jen „závěr PSMV č. 72“)[6].
Pokud však mluvíme o provádění důkazů a právu účastníka řízení účastnit se dokazování, pak je nutné poukázat na jednu skutečnost. Ne každé provádění důkazu musí nutně vyžadovat přítomnost účastníka řízení. Např. u výslechu svědka podle § 55 SŘ je přítomnost účastníka řízení nezbytně nutná, neboť účastník řízení může klást svědkovi otázky, konfrontovat jej s listinami etc.[7] V tomto případě se jedná de facto o interaktivní způsob dokazování. Co ale v případech, kdy je prováděno dokazování např. listinou? Tj. nositelem informací, jehož obsah nelze ovlivnit, a který může být po celou dobu správního řízení součástí spisu.
2. Provádění důkazu listinou podle § 53 odst. 6 SŘ mimo ústní jednání
V obecné rovině je listina jako jeden z důkazních prostředků uvedena v demonstrativním výčtu v § 51 odst. 1 SŘ.[8] Podrobněji se pak problematice důkazu listinou věnuje ustanovení § 53 SŘ, který v odst. 1 definuje způsob, jakým správní orgán získává listinu, odst. 2 až 4 pak upravují důvody pro odmítnutí listiny a odst. 5 možnost nahrazení listiny čestným prohlášením (ať již účastníka řízení nebo svědka). Pro účely tohoto článku je však klíčové ustanovení § 53 odst. 6 SŘ, který stanoví, že: „O provedení důkazu listinou se učiní záznam do spisu. Za přítomnosti účastníků nebo zúčastněných osob, anebo účastní-li se úkonu veřejnost, se důkaz listinou provede tak, že se listina přečte nebo sdělí její obsah.“ Na toto ustanovení pak navazuje § 18 odst. 1 SŘ, který pro změnu uvádí, že: „O ústním jednání (§ 49) a o ústním podání, výslechu svědka, výslechu znalce, provedení důkazu listinou a ohledání, pokud jsou prováděny mimo ústní jednání, jakož i o jiných úkonech souvisejících s řízením v dané věci, při nichž dochází ke styku s účastníky řízení, se sepisuje protokol…“ V souvislosti s výše uvedenými citacemi lze upozornit na skutečnost, že obě ustanovení zjevně hovoří o tom samém, ale používají rozdílnou terminologii – zatímco § 53 odst. 6 SŘ hovoří o záznamu, § 18 odst. 1 SŘ hovoří o protokolu. Doktrína však zastává názor, že záznamem v § 53 odst. 6 SŘ se ve skutečnosti rozumí protokol podle § 18 odst. 1 SŘ.[9]
V případě listiny je dále nutné uvést, že ne každá listina je automaticky považována za důkaz listinou ve smyslu § 53 SŘ. Ustanovení § 53 odst. 3 SŘ upravuje pouze problematiku tzv. veřejných listin – listin vydaných orgány státní správy nebo soudy, a zároveň presumpci pravdivosti jejich obsahu.[10] V této souvislosti lze také odkázat např. na rozsudek NSS č.j. 9 As 76/2011 – 130 ze dne 30.5.2012, ve kterém NSS uvedl, že důkazem listinou není např. závazné stanovisko[11] nebo na rozsudek č.j. 10 As 16/2014 – 25 ze dne 21.8.2014, ve kterém NSS uvedl, že listina musí ke dni uložení povinnosti ji předložit již existovat, aby se mohlo jednat o listinu.[12]
2.1 Stanovisko poradního sboru ministra vnitra ke SŘ
K procesu provádění důkazu listinou mimo ústní jednání se vyjádřil i poradní sbor ministra vnitra ke SŘ (Dále jen „PSMV“), a to v závěru PSMV č. 72.
V závěru PSMV č.72 zaujal PSMV stanovisko, že pokud je prováděn důkaz listinou mimo ústní jednání, ale za přítomnosti svědků, měl by být v souladu s § 18 odst. 1 ve spojení s § 53 odst. 6 SŘ sepsán protokol, a to i za situace, kdy listina (nebo její kopie) zůstává součástí spisu.[13] V této souvislosti odkázal PSMV na rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Ca 42/2007 ze dne 17. září 2008 (dále jen „KS Brno“ a „rozsudek č. j. 62 Ca 42/2007“). V tomto rozsudku KS Brno dospěl k závěru, že pokud byl prováděn důkaz listinou mimo ústní jednání, a listina zůstala součástí spisu, pak absence protokolu o dokazování listinou lze považovat za procesní vadu, která ovšem nezpůsobuje nezákonnost řízení, neboť její dopad do práv účastníka řízení je minimální. V případě, že je prováděn důkaz listinou mimo ústní jednání za přítomnosti pouze a jen úřední osoby, pak PSMV dospěl k závěru, že v tomto případě nestačí pouze a jen listinu vložit do spisu, ale je nutné o skutečnosti, že se úřední osoba s touto listinou seznámila, vyhotovit protokol podle § 18 odst. 1 SŘ.[14]
2.2 Přístup doktríny
Poměrně zajímavě se k problematice dokazování listinou podle § 53 odst. 6 ve vazbě na § 18 odst. 1 SŘ vyjadřuje doktrína, kterou v daném případě reprezentují dva komentáře ke SŘ, z nichž při své rozhodovací činnosti relativně často čerpá i NSS – jedná se o komentáře ke SŘ JUDr. Josefa Vedrala, Ph.D. a JUDr. Radka Ondruše.
JUDr. Josef Vedral ve svém komentáři zaujímá k dané problematice názor, dle kterého se § 53 odst. 6 SŘ aplikuje pouze na ty případy, kdy listina nezůstává součástí spisu. V případě, že listina zůstává po dobu správního řízení součástí spisu, se protokol nevyhotovuje, a to z toho důvodu, že takový procesní úkon fakticky ztrácí smysl.[15] V případě tohoto názoru je pak nutné uvést, že názor JUDr. Josefa Vedrala byl plně převzat NSS v rozsudcích č.j. 3 As 29/2011 – 51 ze dne 8.2.2012 a č.j. 10 As 16/2014 – 25 ze dne 21.8.2014 (viz dále).
Totožný názor zastává ve svém komentáři ke SŘ i JUDr. Radek Ondruš, který rovněž odmítá cestu ryzího formalismu a dospívá k závěru, že pokud listina zůstává součástí správního spisu po celou dobu správního řízení, netřeba v dané věci postupovat podle § 53 odst. 6 SŘ.[16]
2.3 Názor NSS aneb pár příkladů z praxe
Způsobem, jak provádět dokazování listinou v průběhu SŘ podle § 53 odst. 6 ve vazbě na § 18 odst. 1 SŘ, se v několika svých rozhodnutích zabýval i NSS, který se vypořádával s námitkami účastníků řízení. Společným bodem všech posuzovaných případů byla skutečnost, že správní orgány prováděly dokazování listinou mimo ústní jednání tak, že listinu jednoduše vložily do spisu (jehož součástí následně byla po celou dobu správního řízení, resp. přestupkového řízení) a o provádění této listiny nebyl v souladu s § 53 odst. 6 SŘ ve vazbě na § 18 odst. 1 SŘ vyhotoven protokol. Účastník řízení ani v jednom případě nebyl o provádění tohoto dokazování informován a o dokazování listinou nebyl v daném případě vyhotoven protokol. V konkrétní rovině lze odkázat na následující případy.
První případ se týká rozsudku č.j. 1 As 125/2011 – 163 ze dne 11.1.2012 ve věci obce Kralice nad Oslavou a České inspekce životního prostředí (dále jen „ČIŽP“), resp. Ministerstva životního prostředí (dále jen „MŽP“). Předmětem námitky obce byl v tomto případě fakt, že součástí spisu byl protokol ze státní kontroly, který byl do spisu vložen automaticky bez postupu podle § 53 odst. 6 SŘ ve vazbě na § 18 odst. 1 SŘ. Obec v daném případě namítala porušení výše citovaných ustanovení SŘ, a to i přes skutečnost, že protokol o kontrole byl podepsán starostou obce, který byl s jeho obsahem velmi dobře seznámen. V daném případě vyhodnotil námitku obce NSS jako ryze účelovou s tím, že obec měla možnost se s obsahem listiny seznámit podle § 36 odst. 3 SŘ.[17]
Druhým případem kterým se zabýval NSS v rozsudku č.j. 3 As 29/2011 – 51 ze dne 8.2.2012, byla problematika dokazování listinou v přestupkovém řízení. V konkrétní rovině prováděl pracovník správního orgánu dokazování v oblasti přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích tak, že výpis z evidenční karty řidiče jednoduše vložil do spisu, aniž by postupoval podle § 53 odst. 6 SŘ ve vazbě na § 18 odst. 1 SŘ. I zde byla vznesena námitka ze strany obviněného z přestupku, že nebylo zcela postupováno v souladu s výše citovanými ustanovením SŘ, a i tuto námitku NSS odmítl. NSS sice připustil, že se nejedná o formálně správný procesní postup, nicméně obviněný z přestupku měl možnost se s tímto důkazem seznámit podle § 36 odst. 3 SŘ a dopad do jeho procesních práv byl minimální[18].
Opomenout pak nelze ani relativně aktuální rozsudek NSS č.j. 10 As 16/2014 – 25 ze dne 21.8.2014, ve kterém NSS řešil problematiku dokazování v průběhu přestupkového řízení (opět problematika přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích). V posuzovaném případě si správní orgán dožádal vyjádření k jedné sporné otázce a toto vyjádření pouze založil do spisu, ve kterém bylo do ukončení přestupkového řízení. Žádný protokol nebo záznam podle § 53 odst. 6 SŘ ve vazbě na § 18 odst. 1 SŘ v daném případě pořízen nebyl. NSS opět shledal tento postup správný s tím, že pokud listina zůstává po celou dobu správního řízení součástí spisu, není zapotřebí o provádění tohoto důkazu sepisovat protokol nebo záznam podle § 18 SŘ; i v tomto případě se NSS dovolával komentáře ke SŘ JUDr. Josefa Vedrala[19].
Jaký lze učinit závěr z výše uvedených rozsudků NSS? Výše uvedené závěry NSS lze dle mého názoru interpretovat následujícím způsobem. NSS nahlíží na problematiku naplnění § 53 odst. 6 SŘ ve vazbě na § 18 odst. 1 SŘ optikou § 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SŘS“),[20] tj. optikou zásahu do procesních práv účastníka řízení. V centru pozornosti pak stojí otázka, zda se měl účastník řízení možnost s daným důkazem seznámit a vyjádřit se k němu. Nikoliv tedy otázka, zda byl ryze formálně dodržen postup stanovený v § 53 odst. 6 SŘ ve vazbě na § 18 odst. 1 SŘ. Takový přístup konec konců reflektuje dlouhodobou politiku NSS, který ve svých jednotlivých rozhodnutích vykládá ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb. právě s důrazem na případné omezení procesních práv účastníka řízení; v této souvislosti lze odkázat na rozsudky NSS č.j. 9 As 107/2011 ze dne 12.4.2012 nebo rozsudku NSS č.j. 6 As 51/2007 – 228 ze dne 22.10.2008.[21] NSS tak v rozsudcích č.j. 1 As 125/2011 – 163 ze dne 11.1.2012 a č.j. 3 As 29/2011 – 51 ze dne 8.2.2012 dospěl k závěru, že pokud správní orgán splní 2 podmínky, kterými jsou: (i) založení listiny do spisu podle § 17 odst. 1 SŘ a (ii) účastník řízení má možnost se s těmito listinami seznámit při nahlížení do spisu podle § 36 odst. 3 SŘ, lze provádět dokazování i jednoduše tím, že je listina vložena do spisu.
3. Cui bono aneb správní řízení jako cesta k vrcholu formalismu?
V kontextu výše citovaných závěrů NSS považuji za vhodné na tomto místě položit několik argumentů pro ryze formální proces dokazování a najít na ně odpovědi. Pokud budou pracovníci provádět dokazování listinou tak, že je jednoduše vloží do spisu, a to bez jakéhokoliv protokolu (nebo dokonce bez přítomnosti účastníka řízení), jak mohou vlastně ohrozit procesní práva účastníka řízení? Pojďme si projít argumenty pro a proti v kontextu správního řádu.
Prvním argumentem může být námitka, že pokud absentuje ve spise záznam (resp. protokol), nelze de facto zajistit, že se příslušné úřední osoby s danou listinou seznámily a kdy tak učinily. K této námitce je nutné zamyslet se nad tím, jak by takový protokol v reálu vypadal, a také nad jeho „důkazní“ hodnotou. A odpověď je nasnadě – v případě existence takového protokolu by se tak jednalo o protokol podepsaný pouze a jen úřední osobou (tedy de facto úřední záznam, o kterém hovoří § 53 odst. 6 SŘ) bez důkazní síly; v této souvislosti lze odkázat na nález ÚS II.ÚS 788/02 ze dne 11.3.2004.[22] Dále je v této souvislosti možné upozornit na skutečnost, že správní orgány jsou povinny při přípravě rozhodnutí zohlednit v souladu s § 50 odst. 4 SŘ[23] všechny důkazy, které v průběhu správního řízení shromáždily. Tím, že je listina vložena do spisu a stává se jeho součástí, vzniká správnímu orgánu povinnost vypořádat se v rozhodnutí s tímto důkazním prostředkem (pokud je relevantní k předmětu správního řízení). Pokud tak správní orgán neučiní, dopouští se procesní chyby z kategorie tzv. opomenutých důkazů.[24]
Dalším argumentem může být tvrzení účastníka řízení, že byl zbaven svého práva účastnit se dokazování; v této souvislosti lze odkázat i na citovanou judikaturu NSS a ÚS ve věci práva účastníka řízení účastnit se dokazování. I tento argument lze ale poměrně snadno odmítnout. Dokazování listinou nepatří do kategorie provádění důkazu, které by se neobešlo bez přítomnosti účastníka řízení; nejedná se o interaktivní provádění důkazu jako je např. výslech svědka (viz zmiňovaný rozsudek NSS 1 Azs 96/2005 – 63 ze dne 21.2.2007), kdy je přítomnost účastníka řízení naopak nezbytná, neboť účastník může klást svědkovi otázky, zpochybňovat jimi jeho důvěryhodnost etc. V případě provádění důkazu listinou jsou možnosti participace účastníka řízení na tomto dokazování značně omezené; v tomto případě fakticky pouze a jen na námitky důvěryhodnosti nebo pravosti takového důkazu. Takové námitky však může účastník řízení vznést kdykoliv v průběhu správního řízení nebo v okamžiku, kdy je vyzván k seznámení se s podklady rozhodnutí podle § 36 odst. 3 SŘ.
Posledním argumentem účastníka řízení může být tvrzení, že nebyl informován o prováděném dokazování, resp. nebyl správním orgánem informován o tom, jakým způsobem je vedeno správní řízení. Taková situace pak může mít výrazný dopad na procesní strategii účastníka řízení, a to obzvláště v řízení zahájeném z moci úřední podle § 46 SŘ, ve kterých hrozí účastníku řízení sankce a důkazní břemeno dokazování nese správní orgán. V této souvislosti lze např. odkázat na zásady činnosti správních orgánů, definované v § 4 odst. 3 a 4 SŘ[25]. I tento argument lze ale odmítnout, a to v kontextu zásady vigilantibus iura scripta sunt.[26] Je totiž na účastníku řízení, jakou procesní strategii v rámci správního řízení zvolí – zda se bude pravidelně informovat o průběhu správního řízení (třeba nahlížením do spisu podle § 38 SŘ), bude se na správní orgán obracet s žádostí o poskytnutí informací, v jakém stadiu je správní řízení etc., anebo nechá správnímu orgánu plnou kontrolu nad průběhem správního řízení a bude brojit až proti vydanému rozhodnutí.[27]
4. Závěr
Závěrem tohoto článku nezbývá než konstatovat, že i natolik používaný prostředek dokazování, jakým je důkaz listinou, prověřený denní praxí, může být zajímavým zdrojem názorů a rozdílných přístupů. Jaký je však závěr v oblasti provádění výše citovaného důkazu? Jsem přesvědčen, že jasnou odpověď na tuto otázku poskytuje NSS v citovaných rozsudcích, stejně jako doktrína prezentovaná zejména JUDr. Josefem Vedralem a JUDr. Radkem Ondrušem v jejich komentářích. Závěr PSMV č. 72 evidentně v daném případě nelze použít jako argument proti rozsudkům NSS, a to z několika důvodů. Primárně, v případě závěrů PSMV se jedná o výkladové stanovisko, ale o osudu úředního rozhodnutí se rozhoduje ve správním soudnictví, jehož vrchol tvoří NSS. A ten se k dané problematice vyjádřil odlišně než PSMV. Dále, zmiňovaný závěr PSMV č. 72 byl vydán v roce 2008, zatímco jednotlivé rozsudky NSS věnované totožnému tématu jsou podstatně mladšího data. A právo není statickým jevem, ale dynamickým – a změnám v kontextu okolností podléhá i interpretace jednotlivých právních předpisů. Tuto skutečnost lze mimo jiné prezentovat i na faktu, že zatímco v prvních rozsudcích NSS hovořil (ve vztahu k § 53 odst. 6 SŘ) o drobné procesní vadě bez dopadu do procesních práv účastníka řízení, v současné době již hovoří o standartním postupu. Výše uvedené ovšem nemění nic na skutečnosti, že zastánci formalismu v dané věci mají (sic neprůbojnou) munici k procesní námitce, která sice další existenci rozhodnutí neohrozí, ale zato otevírá možnosti v oblasti obstrukčního vedení obhajoby v rámci správních řízení. Doufám, že tento článek přispěl čtenářům alespoň trochu k tomu, aby hledání reakce na takovou námitku bylo rychlé a efektivní, a to v kontextu zmiňovaných rozsudků a doktríny.
[1] Cit.: „Každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.“
[2] Cit.: „Účastníci jsou povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení. Správní orgán není návrhy účastníků vázán, vždy však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci.“ V praxi platí, že o povinnost navrhovat důkazy se jedná v řízení zahájeném na žádost účastníka řízení podle § 44 SŘ, zatímco v řízení podle § 46 SŘ, ve kterých rozhoduje správní orgán o uložení sankce účastníku řízení, je právem účastníka řízení volba procesní strategie a rozhodnutí, zda bude se správním orgánem aktivně spolupracovat či nikoliv."
[3] Cit.: „O provádění důkazů mimo ústní jednání musí být účastníci včas vyrozuměni, nehrozí-li nebezpečí z prodlení.“
[4] Cit.: „Ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu zastává názor, že provedení výslechu svědka bez přítomnosti účastníka správního řízení, aniž by byl o konání výslechu účastník předem vyrozuměn, je nezákonným upřením práva účastníka řízení účastnit se výslechu svědka a práva klást svědkovi otázky. Tato práva jsou garantována v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo na to, aby jeho věc byla projednána v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům… (…) Podstatou ústavní garance obsažené v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod je zajištění přítomnosti účastníka řízení mj. při provádění výslechu. Účastníku je tímto způsobem dána možnost bezprostředně reagovat na výpověď svědka a případně jej konfrontovat se svými tvrzeními.“
Cit. z rozsudku č.j. 1 Azs 96/2005 – 63 ze dne 21.2.2007: „Podle § 33 odst. 1 správního řádu má účastník řízení právo navrhovat důkazy a jejich doplnění a klást svědkům a znalcům otázky při ústním jednání a místním ohledání. Z jazykového výkladu tohoto ustanovení by se mohlo zdát, že právo na kladení otázek vyslýchanému svědkovi přísluší účastníku řízení pouze tehdy, je-li tento výslech konán v rámci ústního jednání či místního ohledání. Na věc je však nutno nahlížet též z hlediska výkladu ústavně-konformního. Podle čl. 38 odst. 2 Listiny má každý právo mimo jiné i na to, aby jeho věc byla projednána v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům.“ Rozsudek se týkal interpretace § 33 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, a to interpretace ustanovení týkající se účasti účastníka řízení na dokazování.
[5] Cit.: „Podle § 33 odst. 1 správního řádu má účastník řízení právo navrhovat důkazy a jejich doplnění a klást svědkům a znalcům otázky při ústním jednání a místním ohledání. Z jazykového výkladu tohoto ustanovení by se mohlo zdát, že právo na kladení otázek vyslýchanému svědkovi přísluší účastníku řízení pouze tehdy, je-li tento výslech konán v rámci ústního jednání či místního ohledání. Na věc je však nutno nahlížet též z hlediska výkladu ústavně-konformního. Podle čl. 38 odst. 2 Listiny má každý právo mimo jiné i na to, aby jeho věc byla projednána v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům.“ Rozsudek se týkal interpretace § 33 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, a to interpretace ustanovení týkající se účasti účastníka řízení na dokazování:
[6] Závěr PSMV č. 72 dostupný na: http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimu-radu.aspx.
[7] Viz rozsudek č.j. 1 Azs 96/2005 – 63 ze dne 21. února 2007: „Podle § 33 odst. 1 správního řádu má účastník řízení právo navrhovat důkazy a jejich doplnění a klást svědkům a znalcům otázky při ústním jednání a místním ohledání. Z jazykového výkladu tohoto ustanovení by se mohlo zdát, že právo na kladení otázek vyslýchanému svědkovi přísluší účastníku řízení pouze tehdy, je-li tento výslech konán v rámci ústního jednání či místního ohledání. Na věc je však nutno nahlížet též z hlediska výkladu ústavně-konformního. Podle čl. 38 odst. 2 Listiny má každý právo mimo jiné i na to, aby jeho věc byla projednána v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Tomuto závěru pak svědčí i nyní účinná právní úprava, když podle § 51 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, musí být o provádění důkazů mimo ústní jednání účastníci včas vyrozuměni, nehrozí-li nebezpečí z prodlení.“
[8] Cit.: „K provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek.“
[9] V této souvislosti lze odkázat jak na komentář ke SŘ JUDr. Josefa Vedrala, tak komentář ke SŘ autorského kolektivu pod vedením JUDr. Luboše Jemelky.
[10] Viz citace § 53 odst. 3 SŘ: „Listiny vydané soudy České republiky nebo jinými státními orgány nebo orgány územních samosprávných celků v mezích jejich pravomoci, jakož i listiny, které jsou zvláštními zákony prohlášeny za veřejné, potvrzují, že jde o prohlášení orgánu, který listinu vydal, a není-li dokázán opak, potvrzují i pravdivost toho, co je v nich osvědčeno nebo potvrzeno.“
[11] Cit. „Nejvyšší správní soud přistoupil rovněž k vypořádání námitky týkající se neprovedení důkazu závazným stanoviskem v řízení před správními orgány podle § 51 odst. 2 s. ř. v návaznosti na § 53 odst. 6 téhož zákona. (…) Závazná stanoviska nelze považovat za standardní důkazní prostředek, na základě něhož je prováděn důkaz listinou. Ustanovení § 53 odst. 6 s. ř. tak není možné aplikovat na všechny písemnosti, dokumenty či listiny, které jsou součástí spisu a které slouží jako podklady rozhodnutí, nýbrž pouze na důkazy prováděné listinami. Proto není povinností správního orgánu v případě závazného stanoviska postupovat podle § 51 odst. 2 s. ř., podle kterého má správní orgán povinnost o provádění důkazů mimo ústní jednání účastníky včas vyrozumět, nehrozí-li nebezpečí z prodlení, ani podle § 53 odst. 6 téhož zákona, v němž je uvedeno, že o provedení důkazu listinou se učiní záznam do spisu, a že za přítomnosti účastníků nebo zúčastněných osob, anebo účastní-li se úkonu veřejnost, se důkaz listinou provede tak, že se listina přečte nebo sdělí její obsah.“
[12] Cit.: „Z dikce ustanovení § 53 odst. 1 lze nicméně dovodit, že se přinejmenším musí jednat o písemnost, která již ve chvíli ukládání povinnosti k jejímu předložení existuje.“
[13] Cit.: „Z výše uvedeného vyplývá, že podle § 18 odst. 1 správního řádu je nutné sepisovat protokol o provedení důkazu listinou i v případě, že je prováděn mimo ústní jednání a to i v případě, že provádění důkazu nejsou přítomni účastníci řízení. (...) Nelze souhlasit s názorem, že důkaz je proveden vložením listiny do spisu“
[14] Cit.: „Způsob provedení důkazu listinou upravuje § 53 odst. 6 správního řádu pouze pro situace, kdy jsou u toho přítomní svědci nebo zúčastněné osoby (zpravidla při ústním jednání). V jejich nepřítomnosti se zřejmě důkaz provádí tak, že se oprávněná úřední osoba seznámí s obsahem listiny. Nelze souhlasit s názorem, že důkaz je proveden vložením listiny do spisu, neboť tímto způsobem je pouze získán důkazní prostředek, nikoliv důkaz samotný. (….) To, zda bude v řízení použit a jakým způsobem, nebo zda se jedná o nepoužitelné informace, pak závisí na hodnocení podkladů správním orgánem (viz § 50 odst. 4 správního řádu). Z toho vyplývá, že protokol o provedení důkazu listinou by měl být sepsán hned po seznámení se s obsahem listiny.“
[15] Vedral, J..: Správní řád. Komentář, 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1448 s., cit. str. 536 a 5377: „Sepsání protokolu o provedení důkazu listinou má význam především u „listin“ podle odst. 1 tohoto ustanovení, tzn. Těch, u kterých správní orgán uloží dotčené osobě povinnost je předložit (předložení listiny se neznamená její „vyvlastnění“ správním orgánem, tzn. Že taková listina se po provedení důkazu musí dotčené osobě vrátit a nezůstává součástí spisu (…) S tím souvisí i § 51 odst. 2, podle něhož musí být účastníci včas vyrozuměni o provádění důkazů mimo ústní jednání, nehrozí-li nebezpečí z prodlení, což má význam právě ve vztahu k listinám, které nezůstávají součástí spisu a jimi prováděným důkazům. To, že § 53 odst. 6 správního řádu se týká především takových listin, koneckonců vyplývá i z druhé věty tohoto ustanovení, kde je uvedeno, že za přítomnosti účastníků nebo zúčastněných osob, anebo účastní-li se úkonu veřejnost, se důkaz listinou provede tak, že se listina přečte nebo sdělí její obsah. Takový postup by zcela postrádal význam v případě, kdy určitá listina je a po celou správního řízení (a i poté) zůstané součástí spisu, na základě čehož mají účastníci řízení možnost se s ní na základě § 38 seznámit – pouhé přečtení takové listiny nebo sdělení jejího obsahu neznamená z hlediska samotné žádnou „přidanou hodnotu“.“
[16] Ondruš R.: Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, 1. vydání. Praha: Linde Praha, a.s., 2005, 515 s., cit. str. 190: „Vedle ústního přečtení či sdělení obsahu lze důkaz listinou provést tam, kde to její povaha umožňuje, i tím, že do správního spisu bude založena kopie předmětné listiny. O provedení důkazu tímto způsobem již není nutné účastníka řízení vyrozumívat, neboť tento má možnost seznámit se se všemi podklady pro vydání rozhodnutí“
[17] Cit.: „Nejvyšší správní soud konstatuje, že správní řád předpokládá možnost rozhodovat meritorně bez nařízení ústního jednání, stejně jako možnost provést důkaz listinou mimo ústní jednání. Podle § 49 odst. 1 správního řádu správní orgán nařídí ústní jednání „v případech, kdy to stanoví zákon, a dále tehdy, jestliže je to ke splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníků nezbytné.“ O záměru správního orgánu provést důkaz listinou mimo ústní jednání by měli být účastníci včas vyrozuměni (§ 51 odst. 2 správního řádu) a dále by o tom měl být sepsán protokol (§ 18 odst. 1 téhož zákona). Podle § 53 odst. 6 správního řádu se důkaz listinou za přítomnosti účastníků provede tak, že se listina přečte nebo se sdělí její obsah. (…) Nejvyššímu správnímu soud však není zřejmé, jak tímto pochybením mohlo být v daném případě zasaženo do práv stěžovatelky. Stěžovatelce byla oznámena možnost seznámit se se shromážděnými podklady (dokonce opakovaně), této možnosti starosta obce využil. Sporným podkladem je listina, která byla starostovi dobře známa, její kopie mu totiž byla předána již poté, co byl seznámen s výsledky kontroly. Při seznamování se s podklady starosta jistě mohl namítnout případný nedostatek poučení v rámci předchozího výkonu kontroly a mohl se k věci podrobněji vyjádřit, nic takového však neučinil. Podstata obsahu listiny (který je ostatně z velké části založen na skutečnostech, které inspektorům sdělil samotný starosta obce) pak stěžovatelkou nebyla zpochybněna ani nikdy v dalším průběhu správního či navazujícího soudního řízení. Za této situace se zdejšímu soudu jeví námitka porušení práva na spravedlivý proces ryze účelová.“
[18] Cit.: „Jde tedy bezpochyby o vadu řízení před správním orgánem, ale v přezkoumávané věci tuto vadu Nejvyšší správní soud na rozdíl od soudu krajského nepovažuje za natolik intenzivní, aby mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé. Je totiž nutno přihlédnout k tomu, že není pochyb o tom, že tato listina se ve správním spise nacházela v okamžiku, kdy ve věci proběhlo ústní jednání, v jehož závěru byla obecnému zmocněnci žalobce dána možnost se s kompletním obsahem správního spisu seznámit a vyjádřit se k němu před vydáním rozhodnutí. Pokud by o provedení důkazu výpisem z evidenční karty řidiče byl proveden záznam v souladu s citovaným ustanovením správního řádu, důkazní situace by se nijak nezměnila.“
[19] Cit.: „Pokud si tedy správní orgán vyžádá pouze vyjádření ke sporné otázce, které se nadto stane součástí spisového materiálu, není aplikace ustanovení § 53 odst. 6 správního řádu na místě. Zcela nad rámec tak zdejší soud odkazuje stěžovatele např. na příslušné pasáže komentáře ke správnímu řádu, ve kterých je pojednáno o aplikaci namítaného ustanovení správního řádu…“
[20] Cit. § 76 odst. 1 písm. c) SŘS: „Soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem (…) pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé“
[21] Cit.z rozsudku č.j. 9 As 107/2011 ze dne 12.4.2012: „Nejvyšší správní soud ve své ustálené judikatuře zastává konstantní názor, že ne každá zjištěná vada správního řízení má za následek zrušení napadeného rozhodnutí; musí se jednat o vadu, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.“ Cit. č.j. 6 As 51/2007 – 228 ze dne 22.10.2008: „(…) Nejvyšší správní soud v každém případě rozhodovaném kasačním způsobem v širším slova smyslu hodnotí napadené rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí jemu v dané věci předcházející jako celek a k jeho zrušení by proto mohl přistoupit jen tehdy, pokud by shledal, že k porušení zákona došlo nikoliv v zanedbatelné míře, nýbrž v intenzitě, zpochybňující zákonnost posuzovaného správního řízení jako celku. Je tak třeba vyslovení nezákonnosti správního rozhodnutí chápat i jako deklaraci toho, že míra pochybení správního orgánu překročila mez, již je vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci možno považovat za v konečném důsledku neohrožující právem chráněné zájmy účastníků, přičemž k překročení této meze může dojít jak jediným pochybením dostatečně závažného rázu, tak také větším počtem relativně samostatných pochybení, jež by snad byla vnímána jako marginální sama o sobě, ve svém úhrnu však dosahují zmíněné zásadní intenzity. K zásahu do rozhodnutí přistupuje pak soud pouze v případě, že došlo k reálnému zásahu do práv účastníka řízení (§ 65 s. ř. s.).“
[22] Cit.: „Úřední záznam je jednostranný úkon správního orgánu a nemá charakter veřejné listiny, která by potvrzovala pravdivost toho, co je v ní osvědčeno nebo potvrzeno.“
[23] Cit.: „Pokud zákon nestanoví, že některý podklad je pro správní orgán závazný, hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle své úvahy; přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci.“
[24] Viz např. nález ÚS III. ÚS 61/94 ze dne 16. 2. 1995: „Takzvané opomenuté důkazy, tj. důkazy, o nichž v řízení nebylo soudem rozhodnuto, případně důkazy, jimiž se soud při postupu podle § 132 o.s.ř. (podle zásady volného hodnocení důkazů) nezabýval, proto téměř vždy založí nejen nepřezkoumatelnost vydaného rozhodnutí, ale současně též jeho protiústavnost.“
[25] Cit. § 4 odst. 3 SŘ: „Správní orgán s dostatečným předstihem uvědomí dotčené osoby o úkonu, který učiní, je-li to potřebné k hájení jejich práv a neohrozí-li to účel úkonu.“ Dále, cit. § 4 odst. 4 SŘ: „Správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy.“
[26] Viz např. rozsudek NSS č.j. 4 As 85/2014 – 40 ze dne 17.7.2014: „Obecnou právní zásadou společnou celému systému práva je maxima „vigilantibus iura scripta sunt“ – právo je určeno těm, kteří se o svá práva starají a bděle reagují na přicházející právní výzvy…“
[27] Viz např. rozsudek NSS č.j. 1 As 96/2008 – 115 ze dne 22.1.2009: „Naopak je na obviněném, jakou procesní strategii zvolí: může tedy od počátku do konce svůj čin popírat; přiznat se k němu a s orgánem vedoucím řízení spolupracovat při objasňování okolností činu; nebo se přiznat, poté (například v odvolání) ale svůj čin popřít a navrhovat důkazy svědčící pro tuto novou verzi. Obviněný v přestupkovém řízení není totiž povinen poskytovat správnímu orgánu při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí veškerou potřebnou součinnost, jak to od jiných subjektů správních řízení žádá § 50 odst. 2 správního řádu (srov. Vedral, J.: Správní řád – komentář. BOVA POLYGON, Praha 2006, výklad k § 50 odst. 2 na str. 334): z toho nutno dovodit jak to, že může být procesně i zcela pasivní, tak to, že k procesní aktivitě se může rozhodnout i v pozdější fázi řízení, a správní orgán se musí s touto jeho aktivitou (v podobě uplatňování nových tvrzení a navrhování nových důkazů) vypořádat. Protichůdné postoje obviněného v různých fázích řízení jistě nijak neusnadňují správnímu orgánu jeho činnost; to ale nemůže být důvodem pro omezení práv obviněného v odvolacím řízení. S ohledem na nutnost poměřovat práva obviněného z přestupku s právy obviněného z trestného činu lze konečně poukázat i na § 249 odst. 3 trestního řádu, který zajišťuje nepravomocně odsouzenému možnost uplatňovat v odvolání nové skutečnosti a důkazy.“
Diskuze k článku ()