Úvod

Listina základních práv Evropské unie („Listina EU“), která má postavení primárního prá­va, v současné době představuje hlavní pramen ochrany lidských práv v EU. Jak naznaču­je samotný název dokumentu, všechna ustanovení Listiny EU se týkají „základních práv“. Avšak ne všechna základní práva obsažená v Listině EU lze považovat za práva subjektiv­ní, která svědčí přímo jednotlivcům. Článek 52 odst. 5 Listiny EU výslovně uvádí, že usta­novení, „která obsahují zásady, mohou být prováděna legislativními a exekutivními akty přijímanými orgány, institucemi a jinými subjekty Unie a akty členských států, provádějí-li právo Unie, při výkonu jejich pravomocí. Před soudem se jich lze dovolávat pouze pro účely výkladu a kontroly zákonnosti těchto aktů.“ Článek 52 odst. 5 tedy předjímá, že Listina EU obsahuje (minimálně) dvě kategorie ustanovení: subjektivní práva a zásady.

Není přitom zcela zřejmé, podle čeho najisto určit, zda konkrétní ustanovení obsahu­je právo, jehož se jednotlivci mohou dovolávat před soudem, anebo zásadu, která bude v soudním řízení relevantní pouze při výkladu exekutivních či legislativních aktů či jako měřítko zákonnosti těchto aktů. Navíc na první pohled ani zjištění, že konkrétní ustano­vení obsahuje subjektivní právo, samo neosvětluje „operativnost“ ustanovení ani typ účinků, které může vyvolávat. Ustanovení Listiny EU, stejně jako v případě jiných unij­ních aktů, mohou mít z pohledu vnitrostátního soudu tři typy účinků: 1) žádný přímý úči­nek, 2) pouze vertikální přímý účinek, 3) vertikální a rovněž horizontální přímý účinek. Ze samotné Listiny EU ale nelze jednoznačně odvodit, jaký konkrétní účinek její ustano­vení mají.

Celou diskuzi nadto komplikuje nevyjasněnost pojmů. Listina EU používá zásady ja­kožto výzvy k přijetí legislativních či exekutivních aktů a jako měřítka zákonnosti těchto aktů a odlišuje je od subjektivních práv, jichž se jednotlivec může dovolávat před sou­dem. Přitom některá subjektivní práva, například právo nebýt diskriminován, byla před přijetím Listiny EU součástí tzv. „obecných zásad práva Unie“, u nichž Soudní dvůr do­konce dovodil horizontální přímý účinek.Aby toho nebylo málo, třeba subjektivní právo na každoroční placenou dovolenou je považováno za „zvlášť důležitou zásadu unijního sociálního práva“.Listina EU tedy obsahuje „základní práva“, ale některá z těchto práv jsou pouhé zásady.Naopak některé (obecné či zvlášť důležité) zásady zároveň ztělesňují i subjektivní (a horizontálně přímo účinná) práva. Všechna ustanovení Listiny EU mají právní sílu primárního práva, a proto mohou sloužit jako interpretační nástroje pro kon­zistentní výklad vnitrostátního práva a zároveň jako měřítka pro posouzení slučitelnosti vnitrostátního práva s unijním právem. Tedy i subjektivní práva mohou hrát podobnou roli jako zásady. V každém případě zásadu ve smyslu čl. 52 odst. 5 Listiny EU je třeba brát jako autonomní koncept.[4][3][2][1]

Tento článek zkoumá, jaký charakter a jaké účinky mají jednotlivá ustanovení Listiny EU. Zároveň řeší otázku, zda a případně v jaké situaci je z pohledu vnitrostátního soud­ního řízení důležité zjistit, jestli konkrétní ustanovení Listiny EU obsahuje zásadu, nebo subjektivní právo. Listinu EU a její ustanovení přitom posuzuje s přihlédnutím ke třem „nástrojům“ unijního práva: Zaprvé se dívá na text Listiny EU ve světle Vysvětlení k Lis­tině základních práv EU („Vysvětlení“). Vysvětlení představují nezávazný dokument, který však má postavení povinné interpretační pomůcky; podle čl. 52 odst. 7 Listiny EU (a zároveň v souladu s čl. 6 odst. 1 SEU) totiž jak unijní, tak vnitrostátní soudy musí při výkladu Listiny EU k Vysvětlením náležitě přihlížet. Text Listiny EU a Vysvětlení však nabízí pouze prvotní krok vedoucí ke zjištění, jakého charakteru jsou jednotlivá ustano­vení a jaké mohou mít účinky ve vnitrostátním řízení. Stěžejní je, zadruhé, judikatura Soudního dvora, který ustanovení Listiny EU autoritativně vykládá. Tento článek se při­tom zaměřuje na judikaturu týkající se sociálních práv a detailněji rozebírá především dva případy, v nichž se řešily jednak rozdíly mezi zásadou a právem, jednak konkrétní účinky ustanovení Listiny EU. Poznatky plynoucí z rozboru těchto případů se však zdají být přenositelné i do dalších oblastí práva, a tedy osvětlují, v čem se mohou lišit jednot­livé typy ustanovení Listiny EU a co má vliv na jejich účinky. Rozbor judikatury pak uka­zuje, jak důležité je posuzovat ustanovení Listiny EU ve vztahu k třetímu typu nástroje, a sice k sekundární legislativě. Ta totiž zásady obsažené v Listině EU přeměňuje v sub­jektivní práva anebo stávající subjektivní práva dále konkretizuje. V obou případech při­ tom ovlivňuje „operativnost“ ustanovení Listiny EU už jen tím, že aplikace takové legis­lativy v konkrétním případě bude podmínkou k tomu, aby se vůbec Listina EU v daném případě uplatnila. Článek dochází k závěru, že z pohledu vnitrostátního soudního řízení není nejdůležitější zjistit, zda konkrétní ustanovení Listiny EU obsahuje zásadu nebo subjektivní právo, ale je nutné vědět, jaké má dané ustanovení účinky. K tomu je třeba zohlednit nejenom znění takového ustanovení, ale především sekundární legislativu, s níž se pojí, a navazující judikaturu.

Základní práva nebo základní zásady? – Ustanovení Listiny EU ve světle Vysvětlení

Listina EU výslovně říká, že existuje rozdíl mezi ustanoveními, která obsahují „skutečná“ subjektivní práva, a ustanoveními, v nichž se objevují „pouhé“ zásady. Sama však jedno­značně nevymezuje, která konkrétní ustanovení pod každou z kategorií spadají. Navíc ani nedefinuje subjektivní práva, jejichž definice chybí i v unijním právu jako celku.V čl. 52 odst. 5 definuje pouze zásady a upřesňuje, že ustanovení obsahující zásady „mohou být prováděna legislativními a exekutivními akty“, které přijímají jak orgány EU, tak vnitro­ státní orgány jednající v aplikačním rámci unijního práva. Toto ustanovení se tedy obra­cí na unijní či vnitrostátní orgány s výzvou, aby (obecné či neurčité) zásady rozpracovaly do (konkrétních) práv a aby vymezily podmínky jejich výkonu nebo prosazování.[5]

Vysvětlení k čl. 52 odst. 5 osvětluje, že použití slovesa „mohou“ znamená, že se na zákla­dě zásad obsažených v Listině EU nelze domáhat pozitivních opatření ze strany orgánů EU nebo orgánů členských států.Existence zásady tedy nezakládá důvod pro žalobu na nečinnost. Listina EU má však status primárního práva a je závazná pro všechny unijní orgány a dále i vnitrostátní orgány, pokud uplatňují právo EU.V tomto ohledu jsou tedy všechny zásady v ní obsažené závazné pro všechny dotčené orgány. Unijní i vnitrostátní orgány mají povinnost respektovat zásady, kdykoli uplatňují své pravomoci v rámci prá­va EU. To znamená, že všechny legislativní či exekutivní akty unijních orgánů a též akty členských států vydané v aplikačním rámci unijního práva musí být s těmito zásadami v souladu. Výzvu k rozpracování zásad do legislativních či exekutivních aktů je třeba chá­pat jako povinnost unijních či vnitrostátních orgánů dodržovat tyto zásady. Zásady jim tedy jednak určují směr, jednak je zavazují.[7][6]

Poslední věta čl. 52 odst. 5 Listiny EU dodává, že pro soudní rozhodování jsou zásady relevantní pouze při výkladu legislativních či exekutivních aktů nebo jako měřítko pro posouzení legality těchto aktů. Soudy je nemohou samostatně aplikovat a jednotlivci se jich nemohou přímo dovolávat. V soudním řízení tak zásady mohou hrát roli pouze ve vztahu ke konkrétnímu legislativnímu nebo exekutivnímu aktu: Jednotlivec se bude do­ volávat výkladu aktu ve světle některé ze zásad nebo bude namítat neslučitelnost aktu s danou zásadou.V tomto smyslu je možné zásady odlišit od subjektivních základních práv. Ustanovení Listiny EU tedy bude obsahovat skutečné subjektivní právo, pokud při­ znává jednotlivci konkrétní nárok, kterého se může v soudním řízení dovolávat, a pokud soud může takové ustanovení aplikovat, aniž by muselo být rozpracováno v jiném aktu. Při pohledu na jednotlivá ustanovení Listiny EU však nemusí být vždy zcela zřejmé, zda dané ustanovení obsahuje subjektivní právo, nebo zásadu. Vysvětlení k článku 52 s odka­zem na text čl. 51 odst. 1 stručně zmiňuje, že subjektivní práva musí být „respektována“, zatímco zásady musí být „dodržovány“. Rozlišení prostřednictvím výběru slov popisují­ cích požadovanou činnost se však nezdá být příliš návodné. Slovesa „respektovat“ a „do­držovat“ jsou si totiž sémanticky velmi podobná a v daném kontextu jde o jednoduše za­ měnitelná synonyma.To, že text prvního odstavce čl. 51 spojuje „respektování“ s právy a „dodržování“ se zásadami, se tak zdá být spíše stylistickou volbou bez hlubšího norma­tivního významu.[9][8]

Pro rozlišení mezi právy a zásadami se tak jako užitečnější jeví podívat se na orientační příklady práv a příklady zásad uvedených ve Vysvětlení. Typické zásady se objevují v čl. 25 (Práva starších osob), čl. 26 (Integrace osob se zdravotním postižením) a čl. 37 (Ochrana životního prostředí). Vysvětlení poukazuje i na ustanovení obsahující jak prvky subjek­tivního práva, tak prvky zásady, jmenovitě čl. 23 (Rovnost žen a mužů), čl. 33 (Rodinný a profesní život) a čl. 34 (Sociální zabezpečení a sociální pomoc).

Podle způsobu, jakým jsou vyjmenovaná ustanovení naformulována, lze rozdíl mezi subjektivními právy a zásadami pochopit lépe než podle sloves „respektovat“ a „dodržo­vat“. Ustanovení, které obsahuje subjektivní právo, výslovně přisuzuje jednotlivci aktivní roli. Typicky uvádí: „každý má právo na“, „každý občan Unie má právo“, „každý pracovník má právo“ a podobně.

Ustanovení obsahující zásady naopak kladou důraz na Unii a její cíle či politiky. Napří­klad ve Vysvětleních zmíněný článek 37, jež se týká ochrany životního prostředí, stanoví:

„Vysoká úroveň ochrany životního prostředí a zvyšování jeho kvality musí být začleněny do politik Unie a zajištěny […]“.V podobném duchu je formulován i čl. 38, který říká, že „[v] politikách Unie je zajištěna vysoká úroveň ochrany spotřebitele“. Ačkoli tento článek není zmíněn mezi příklady ve Vysvětleních, zní jako typická zásada. I podle generálního advokáta Wahla zakotvuje zásadu, protože „se nijak nevztahuje k přímo vymezené individuální právní situaci“.[12][11][10]

Avšak i ustanovení, která zmiňují „právo na“, Vysvětlení považují za zásady, pokud se v nich uvádí, že taková práva Unie „uznává a respektuje“, jak je tomu v případě čl. 25 (Práva starších osob) a čl. 26 (Integrace osob se zdravotním postižením). Konkrétně čl. 26 uvádí, že Unie uznává a respektuje právo osob se zdravotním postižením na opatření, jejichž cílem je zajistit jejich nezávislost, sociální a profesní začlenění a jejich účast na životě společnosti. Byť se tedy v tomto ustanovení objevuje právo, které má být respektováno, hlav­ ním aktérem ustanovení není jednotlivec, ale Unie, která toto právo uznává a respektuje, což z celého ustanovení činí dle Vysvětlení zásadu.[13]

Na druhou stranu třeba ustanovení obsahující právo nebýt diskriminován (čl. 21), které Soudní dvůr považuje za horizontálně přímo účinné,je zabaleno do formulace „zakazu­je se jakákoli diskriminace“. Očividně tedy není nezbytně nutné, aby ustanovení obsahu­jící subjektivní právo výslovně sdělovalo, že „každý má právo na“. Vedle toho čl. 23, jenž podle Vysvětlení obsahuje prvek subjektivního práva i prvek zásady, říká, že „[r]ovnost žen a mužů musí být zajištěna“. Vzhledem k tomu, že se jedná pouze o specifikaci zákazu diskriminovat na základě pohlaví, je třeba mít za to, že daný článek má, co se týče účinků, stejné postavení jako čl. 21.[14]

Dalším z příkladů ustanovení, která obsahují prvek práva i zásady, je čl. 34, podle jehož prvního a třetího odstavce Unie konkrétní práva sociální povahy „uznává a respektuje“, zatímco jeho druhý odstavec říká, že „každý, kdo oprávněně pobývá a pohybuje se uvnitř Evropské unie, má nárok na dávky sociálního zabezpečení a na sociální výhody“. Přitom druhý odstavec upřesňuje, že takový nárok musí být „v souladu s právem Unie a vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi“. Zmínka o souladu s unijním či vnitrostátním právem naznačuje, že daný nárok patrně nepředstavuje subjektivní právo, které by bylo uplatnitelné samo o sobě pouze na základě Listiny EU. To, že Vysvětlení mluví o přítom­nosti „prvku subjektivního práva“, nemusí vůbec znamenat, že z daného ustanovení skutečně takové právo plyne.

K tomu je třeba připomenout, že Vysvětlení k Listině EU nejsou závazná, a tudíž ani to, že tento dokument řadí konkrétní ustanovení mezi zásady, nebrání tomu, aby bylo později považováno za ustanovení, které obsahuje právo, a případně i naopak. I ve světle Vysvětlení zůstává rozdíl mezi právy a zásadami „nejasný a nepředvídatelný“.[15]

Ani s přihlédnutím k Vysvětlením tedy nemusí být vždy zcela jasné, zda konkrétní usta­novení Listiny EU obsahuje zásadu, nebo subjektivní právo. Především však sama Listina EU ani Vysvětlení neřeší, zda v ustanovení přítomné subjektivní právo je takovým prá­vem, které by bylo „uplatnitelné jako takové“. Charakter konkrétního ustanovení Listiny EU a jeho právní účinek lze odvodit až z jeho propojení s jinými prameny unijního práva a v návaznosti na judikaturu Soudního dvora. Krom toho neustálý nárůst nových pramenů práva a dynamický vývoj judikatury vedou k tomu, že se hranice mezi právy a zásadami spíše posouvá a účinky konkrétních ustanovení Listiny EU se proměňují.

 Článek byl publikován v časopise Právník č. 7/2025. Pokračování je dostupné zde.

---

Rozsudky z 22. 11. 2005, Mangold, C-144/04, EU:C:2005:709; z 23. 9. 2008, Bartsch, C-427/06, EU:C:2008:517; a z 19. 1. 2010, Kücükdeveci, C-555/07, EU:C:2010:21.[1] 

Viz např. rozsudek z 20. 7. 2016, Maschek, C-341/15, EU:C:2016:576, bod 25 a citovaná judikatura. Ve francouzštině le prin­cipe essentiel du droit social de l’Union, v angličtině the essential principle of EU social law nebo a particularly important principle of Community social law. V českých verzích rozsudků někdy také jako základní zásada unijního sociálního práva, zásada sociálního práva Unie, která má zvláštní význam nebo zásada sociálního práva mající zvláštní význam.[2] 

Lze jen dodat, že unijní právo používá další typy zásad i mimo kontext základních práv (funkční a systémové zásady, zásada subsidiarity, zásada proporcionality, atd.).[3] 

Srov. LOCK, Tobias. Rights and principles in the EU Charter of Fundamental Rights. Common Market Law Review. 2019, Vol. 56, No. 5, s. 1203; KROMMENDIJK, Jasper. Principled Silence or Mere Silence on Principles? The Role of the EU Charter’s Principles in the Case Law of the Court of Justice. European Constitutional Law Review. 2015, Vol. 11, No. 2, s. 330.[4]

LOCK, Tobias. Rights and principles in the EU Charter of Fundamental Rights, s. 1204.[5] 

Viz též PEERS, Steve – PRECHAL, Sacha. Article 52. In: PEERS, Steve et al. (eds.). The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary. Oxford New York, NY Dublin: Hart, 2021, s. 1662, mg 52.182.[6] 

Čl. 51 odst. 1 Listiny EU.[7] 

Srov. HAMUĽÁK, Ondrej. Listina základních práv Evropské unie jako okolí ústavního pořádku České republiky. Acta Iuri­dica Olomucensia. 2015, roč. 10, č. 3, s. 12.[8] 

A to i v jiných jazykových verzích. Srov. FR: respectés – observés, ENG: respected – observed, IT: rispettati – osservati, DE: zu beachten – einzuhalten, SK: rešpektované – dodržiavané.[9] 

Srov. LOCK, Tobias. Rights and principles in the EU Charter of Fundamental Rights, s. 1218.[10] 

Zvýraznění doplněno.[11]

Stanovisko generálního advokáta Wahla z 12. 12. 2013, Pohotovosť s. r. o., C-470/12, EU:C:2013:844, bod 66.[12]

To, že toto ustanovení obsahuje zásadu, výslovně potvrzuje i Soudní dvůr. Viz rozsudek z 22. 5. 2014, Glatzel, C-356/12, EU:C:2014:350, bod 74.[13]

Rozsudek z 18. 4. 2018, Egenberger, C-414/16, EU:C:2018:257.[14] 

ANDERSON, David – MURPHY, Cian C. The Charter of Fundamental Rights. In: BIONDI, Andrea – EECKHOUT, Piet – RIPLEY, Stefanie (eds.). EU Law after Lisbon. Oxford University Press, 2012, s. 162. Viz též KENNER, Jeff. Economic and Social Rights in the EU Legal Order: The Mirage of Indivisibility. In: HERVEY, Tamara K. – KENNER, Jeff (eds.). Economic and social rights under the EU Charter of Fundamental Rights: a legal perspective. Oxford: Hart Publishing, 2003, s. 18.[15]