Úřad pro ochranu hospodářské soutěže navrhuje významné zpřísnění pokut za závažná porušení soutěžního práva

Pokud by byl návrh v aktuální podobě zaveden do praxe, mohl by paradoxně mít negativní dopady na efektivní postihování porušení soutěžního práva a zlepšování úrovně hospodářské soutěže v České republice.

Ukládání pokut za porušení pravidel hospodářské soutěže je specifická disciplína. Závažnost skutků a jejich dopad na hospodářskou soutěž se totiž případ od případu liší. Různá je pochopitelně i hospodářská síla jednotlivých soutěžitelů, kteří se dle závěrů soutěžního úřadu porušení pravidel hospodářské soutěže dopustili. Zákonnou limitací je maximální výše pokuty, a to 10 % z celkového obratu soutěžitele za poslední skončené účetní období.[2]

Evropská komise i různé národní soutěžní orgány v EU proto přijaly metodiky s povahou tzv. soft-law, ve kterých svůj postup při stanovování pokut upřesňují. Účelem těchto dokumentů je zvýšení transparentnosti a předvídatelnosti výše sankcí, a také odrazení soutěžitelů od protisoutěžního jednání. Jakkoliv takové metodiky nemají podobu závazného právního předpisu, soutěžní úřady jsou jimi zpravidla vázány a měly by se jimi řídit. Návrh nové metodiky trestů (coby právě takové soft-law) tak představuje důležitý nástroj, který bude mít v případě zavedení do praxe významný vliv na budoucí výše sankcí za porušení soutěžního práva v ČR.

Návrh až zdvojnásobuje dosavadní již tak přísné pokuty za nejzávažnější delikty

Návrh nové metodiky trestů indikuje posun zejména v podobě zpřísnění pokut ÚOHS za některé soutěžní delikty. V současnosti platná metodika ÚOHS pro stanovení výše pokut ukládaných za porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže („Současná metodika trestů“)[3] byla přijata v dubnu 2018 a nahradila původní metodiku z roku 2006. Již tato Současná metodika byla předmětem kritiky pro skokové zvýšení pokut za soutěžní delikty.[4] ÚOHS nicméně nyní po pěti letech účinnosti Současné metodiky trestů navrhuje další významné zpřísnění některých soutěžních pokut.

Praktický postup pro stanovení výše pokuty ÚOHS v Návrhu nové metodiky trestů oproti současnému stavu příliš nemění. ÚOHS bude pokuty i nadále stanovovat primárně na základě typové závažnosti jednání, přičemž za tímto účelem klasifikuje protisoutěžní jednání do třech kategorií, a to velmi závažné, závažné a méně závažné přestupky. Ke každé z těchto kategorií ÚOHS přiřazuje určité rozmezí podílu z hodnoty tržeb dotčených daným deliktem. Čím závažnější je jednání, tím vyšší je podíl hodnoty tržeb a tím pádem je i vyšší pokuta. Do stanovení výše pokuty pak vstupuje také doba trvání daného deliktu.

Oproti současnému stavu je zásadní změnou zejména to, že u kategorie velmi závažných přestupků (tedy zejména tzv. tvrdé kartely a zneužití dominantního postavení) dochází ke zdvojnásobení podílu hodnoty tržeb, a tím i ke zdvojnásobení možné výše pokuty. Zatímco dle Současné metodiky trestů je rozpětí ve vztahu k daným deliktům na úrovni 5 % až 15 % hodnoty tržeb, Návrh nové metodiky trestů navrhuje toto rozpětí navýšit na 10 % až 30 %. Přitom ještě do dubna 2018 byly za nejzávažnější delikty ukládány pokuty do 3 % hodnoty tržeb,[5] a v tomto kontextu tedy může nově docházet k ukládání až desetinásobně vyšších pokut, než jak tomu bylo do prvního kvartálu roku 2018.

ÚOHS přitom neposkytuje konkrétnější odůvodnění, co jej po zhruba pěti a půl letech od účinnosti současné metodiky trestů vede k takovému radikálnímu postupu a zda v relativně nedávném zpřísnění pokut například spatřuje přínosy ve smyslu zlepšení kultury dodržování soutěžního práva v ČR, nebo zda by nyní navrhované další zpřísnění mělo mít nějaké jiné příznivé účinky. Dopady navrhovaného zpřísnění přitom mohou paradoxně mít na vymáhání soutěžního práva v ČR spíše negativní povahu.

Zpřísnění pokut může snížit míru spolupráce vyšetřovaných soutěžitelů s ÚOHS

S Návrhem nové metodiky trestů totiž ÚOHS přichází v situaci, kdy v červenci 2023 došlo k novelizaci zákona o ochraně hospodářské soutěže,[6] dle níž došlo k redukci některých dosavadních přínosů plynoucích ze spolupráce vyšetřovaného soutěžitele s ÚOHS. Dle novely může ÚOHS nově v případě přiznání vyšetřovaného soutěžitele skrze tzv. proceduru narovnání pokutu snížit dle svého uvážení jen o 10 % (namísto dosavadních garantovaných 20 %) a současně může spolupracujícímu soutěžiteli uložit zákaz plnění veřejných zakázek až na jeden rok (což dosud v případě narovnání nebylo možné).[7] Spolupráce soutěžitelů přitom představuje důležitý procesní nástroj, který ÚOHS umožňuje rychleji a efektivněji ukončit šetření a díky němuž ÚOHS nemusí dokládat porušení soutěžního práva v takovém detailu a důkazním standardu, jako kdyby soutěžitel nespolupracoval a nařčením ÚOHS se bránil.

Kombinace výše uvedených faktorů, tedy navýšení dosavadních již tak vysokých pokut a ruku v ruce s tím značné redukce přínosů spolupráce s ÚOHS, tak může nyní vést ke snížení tendence vyšetřovaných subjektů s ÚOHS spolupracovat. Možné úspory plynoucí ze spolupráce s ÚOHS totiž nebudou tak zřejmé a motivující jako dosud. Navíc i v případě spolupráce bude hrozící sankce každopádně podstatně vyšší než nyní. Tudíž by se mohla snížit tendence se doznávat k porušením soutěžního práva, která jsou z povahy věci často nejednoznačná. Nelze proto vyloučit, že na straně vyšetřovaných soutěžitelů bude naopak více než dosud převládat snaha se námitkám ÚOHS věcně bránit a investovat úsilí do kvalitní procesní obrany. V důsledku toho by pak řízení před ÚOHS byla složitější a delší, a tím pádem by ÚOHS např. z kapacitních důvodů vyšetřil méně věcí než dosud.

Navrhovaná změna také může snížit různorodost kauz vyšetřovaných ze strany ÚOHS

Výše uvedené okolnosti a nyní navrhované zpřísnění soutěžních postihů může každopádně vést také k tomu, že ÚOHS nebude příliš vyšetřovat komplexnější a nejednoznačné soutěžní kauzy. ÚOHS totiž disponuje diskrecí, jakým případům se bude věnovat. V rámci této diskrece by se ÚOHS mohl ještě více než dosud zaměřit primárně na „přímočaré“ tvrdé kartely v tradičních odvětvích, kde jsou možnosti obrany soutěžitelů omezenější a unesení důkazního břemena ÚOHS snazší. Ostatně již nyní směrem k ÚOHS zaznívá, že se na tradiční kartelové věci zaměřuje na úkor jiných typů kauz, které souvisí s aktuálními otázkami například v oblasti technologií, inovací, digitální sféry, udržitelnosti a životního prostředí. Mezi tyto kauzy, které by ještě více než dosud mohly být ze strany ÚOHS upozaděny, se řadí např. různé typy dohod, které mohou mít nejen negativní, ale také pozitivní účinky na hospodářskou soutěž, nebo kauzy týkající se jednání velmi silných hráčů na trhu (tzv. zneužití dominantního postavení), to vše například v inovativních či technologických odvětvích. Jsou to přitom právě tyto typy kauz, které představují jedny z nejpalčivějších soutěžních problémů dneška a na které napříč EU a světem soutěžní autority nyní zaměřují svou pozornost.

K výše uvedeným dopadům může navíc přispět také konkrétní nastavení některých parametrů Návrhu nové metodiky trestů. V tomto návrhu je totiž (stejně jako v Původní metodice trestů) například zneužití dominantního postavení paušálně zařazeno do kategorie nejzávažnějších deliktů, za něž by měly být ukládány nejpřísnější pokuty. Tato paušalizace nicméně neodpovídá různorodosti možného zneužití dominance a ostatně ani rozhodovací praxi Evropské komise.[8] Je přitom možné poznamenat, že daná kategorizace na velmi závažné a další přestupky je spíše jen pomocným nástrojem, a že jiné soutěžní autority, např. Evropská komise[9] nebo německý soutěžní úřad (Bundeskartellamt),[10] takovou kategorizaci nezavádějí, čímž zvyšují svou flexibilitu při hodnocení závažnosti deliktů a ukládání sankcí.

Zneužití dominantního postavení každopádně mnohdy za velmi závažný delikt považovat nelze, například pokud negativní účinky daného jednání vyjdou najevo až po detailním zkoumání, pokud jde o nové a dosud právně neprozkoumané typy jednání, či pokud se tato jednání objevují ruku v ruce s jinými porušení soutěžního práva, které sám ÚOHS v Návrhu nové metodiky trestů považuje za méně závažné (jako jsou např. některé typy dodavatelsko-odběratelských vztahů). Danou paušalizací přitom ÚOHS sám sobě potenciálně „přivírá dveře“, pokud jde o možnosti postihovat zneužití dominantního postavení. Jednak touto paušalizací ÚOHS sám na sebe klade zvýšené požadavky, že jakákoliv jím šetřená kauza tohoto typu vždy bude vyžadovat uložení přísné pokuty. Současně by ÚOHS v důsledku tohoto zvýšeného požadavku na přísný postih mohl inklinovat k tomu, že podezření na mírnější či méně jednoznačná zneužití dominance nebude vyšetřovat. Možná zneužití dominantního postavení jsou přitom ze strany ÚOHS obecně šetřena spíše méně již nyní, ačkoliv právě tato jednání v kontextu nových inovativních oblastí mohou zásadě ovlivňovat soutěžní prostředí.

Závěr

Pro poskytnutí připomínek k Návrhu nové metodiky trestů ÚOHS stanovil lhůtu do konce října 2023. Je možné, že v návaznosti na obdrženou zpětnou vazbu dozná Návrh nové metodiky trestů úprav. V aktuální podobě nicméně případná aplikace Návrh nové metodiky trestů může vest k tomu, že ÚOHS bude sice moci v dohledné budoucnosti prezentovat ukládání pokut překonávajících historické rekordy. Toto přísné sankcionování soutěžních deliktů nicméně bude mít potenciál ohrozit různorodost vyšetřovaných kauz a může vést k dalšímu upozadění palčivých soutěžních výzev dneška ve vyšetřovací praxi ÚOHS.

---

[1] Srov. tiskovou zprávu na webu ÚOHS: https://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/tiskove-zpravy/hospodarska-soutez/3693-urad-zahajuje-verejnou-konzultaci-k-revizi-metodiky-trestu-za-protisoutezni-jednani.html [poslední přístup 27. 10. 2023] a tam dostupný návrh Oznámení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o postupu při uložení trestu a stanovení jeho výše za porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže (Metodika trestů).

[2] Srov. např. § 22a odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, v platném znění (dále jen „ZOHS“), nebo článek 23(2) Nařízení (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy.