Tento nález tak judikatorně dotváří legální definici veřejné instituce uvedenou v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť do vydání předmětného rozhodnutí se žádné stanovisko Ústavního soudu k tomuto ustanovení ve vztahu k obchodním společnostem neobjevilo, a lze tak na něj nahlížet jako na klíčové sjednocení judikatury v oblasti práva na informace.
Předcházející řízení
Žadatel, Spolek V havarijní zóně JE Temelín, z. s., podal společnosti ČEZ a.s. v roce 2006 žádost o informace vztahující se k činnosti jaderné elektrárny Temelín, přičemž předmětem jeho zájmu bylo toliko palivo dodávané společností Westinghouse. Společnost ČEZ údaje odmítla sdělit s odůvodněním, že požadované informace jsou předmětem obchodního tajemství, proti čemuž se žadatel odvolal. Vzhledem k tomu, že společnost ČEZ a.s. se k odvolání nevyjádřila, podal spolek žalobu na ochranu před nečinností.
Cesta sporu správním soudnictví byla dlouhá. Žaloba byla nejprve Městským soudem v Praze odmítnuta usnesením 7. dubna 2009 (usnesení č.j. 8 Ca 310/2007-56), když dovodil, že společnost ČEZ a.s. není povinným subjektem, neboť je osobou soukromého práva. S tímto výkladem se ale neztotožnil Nejvyšší správní soud, který po podané kasační stížnosti dne 6. října 2009 usnesení Městského soudu v Praze zrušil (rozsudek č. j. 2 Ans 4/2009-93). Městský soud v Praze následně žalobu dne 26. ledna 2010 zamítl (rozsudek č. j. 8 Ca 310/2007-56), neboť věc meritorně posoudil podle zákona č. 18/1997 Sb. (tehdy platného a účinného atomového zákona). Toto rozhodnutí Městského soudu v Praze bylo také zrušeno Nejvyšším správním soudem, a to dne 15. října 2010 (rozsudek č. j. 2 Ans 7/2010-175), přičemž podle § 110 odst. 4 soudního řádu správního závazným právním názorem určil, že Městský soud v Praze je povinen společnosti ČEZ a.s. nařídit ukončení nečinnosti a rozhodnout o odvolání. Městský soud v Praze tak učinil dne 18. dubna 2011 rozsudkem (rozsudek č. j. 8 A 239/2010-219), který byl následně Nejvyšším správním soudem pro procesní pochybení dne 21. záři 2011 zrušen (rozsudek č. j. 2 Ans 9/2011-336). V mezidobí nicméně společnost ČEZ a.s. vydala rozhodnutí, kterým odvolání zamítla. Proti tomuto rozhodnutí podal žadatel žalobu, o které Městský soud v Praze rozhodl tak, že zrušil obě předcházející rozhodnutí společnosti ČEZ a.s. a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Proti tomuto rozhodnutí se společnost ČEZ bránila kasační stížností, o které Nejvyšší správní soud rozhodl v rozsudku ze dne 16. března 2016 (rozsudek č. j. 2 As 155/2015-84).
Rozsudek NSS č. j. 2 As 155/2015 – 84
Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku opět dospěl k závěru, že „veřejnou institucí jsou i ty soukromoprávní právnické osoby, které jsou ovládané ve smyslu [tehdy platného a účinného] obchodního zákoníku státem nebo územním samosprávným celkem, příp. jinou veřejnou institucí, nebo u nichž stát, územní samosprávný celek, nebo jiná veřejná instituce fakticky nebo právně vykonává přímo nebo nepřímo rozhodující vliv na řízení nebo činnost této právnické osoby.“[3][2]
Podkladem pro tento závěr byl zejména fakt, že Nejvyšší správní soud považuje za nejvýznamnější kritérium pro posouzení, zda je daná entita veřejnou institucí, to, je-li ovládána státem, další kritéria stanovená Ústavním soudem (viz dále), pokládal za méně důležitá. Dále Nejvyšší správní soud uznal, že společnosti ČEZ a.s. vznikají zvýšené náklady v souvislosti s vyřizováním žádostí podle zákona o svobodném přístupu k informacím ve srovnání s jinými akciovými společnostmi a je jí uloženo i více povinností ve srovnání s těmito společnostmi. To lze ale dle argumentace soudu chápat jako „cenu“ za transparentnost veřejné správy.[5][4]
Nejvyšší správní soud v tomto svém rozsudku vycházel ze své dřívější judikatury, konkrétně z rozsudku svého rozšířeného senátu č. j. 8 As 55/2012-62, ve kterém uvedl, že „povinnost povinných subjektů se vztahuje na veškeré aspekty jejich činnosti, ať již mají povahu veřejné správy, anebo nikoliv a ať již se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subjektu, anebo činností […] provozních přímo nebo nepřímo s ní související.“[6]
Nález Ústavního soudu IV. ÚS 1146/16
Ústavní soud předmětným nálezem IV. ÚS 1146/16 zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu 2 As 155/2015, když zdůraznil, že v případě společnosti ČEZ a.s. „stát bez ohledu na velikost svého podílu v obchodní společnosti pouze vykonává svá práva, jež mu jako jakémukoliv jinému akcionáři přiznávají předpisy práva soukromého.“ Dále Ústavní soud v této souvislosti uvedl, že je sice pravdou, že na předmět činnosti společnosti, kterým je mimo jiné výroba elektrické energie a tepla, je možno nahlížet jako na naplňování veřejného účelu, nicméně z právní formy společnosti ČEZ a.s. plyne, že cílem její činnosti je generování zisku.[7]
Ústavní soud pak dále argumentaci rozvíjí s tím, že na rozdíl od veřejnoprávních subjektů, které mají povinnost poskytovat informace stanovenou přímo v ústavním pořádku (čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), obdobná povinnost pro soukromoprávní subjekty neexistuje a v případě, že by ji soudy dotvořily v rámci své rozhodovací činnosti, jednalo by se o porušení čl. 4 odst. 1 Listiny.[9][8]
Ústavní soud tedy vyhodnotil rozsudky vzhledem k porušení základního práva vyplývajícího z ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny, kterými byla společnost ČEZ a.s. označena za veřejnou instituci v rámci předmětného ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, jako protiústavní, a zrušil je.[10]
Dopady nálezu
Nález Ústavního soudu zejména pomohl k vyjasnění pojmu „veřejná instituce“ uvedeného v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím a obrátil kurz stanovený judikaturou Nejvyššího správního soudu.
Ústavní soud potvrdil kritéria pro určení, zda je daná entita veřejnou institucí ve smyslu předmětného ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, která stanovil ve svém nálezu I. ÚS 260/06. Těmito kritérii jsou:
a) způsob vzniku a zániku instituce,
b) osoba zřizovatele,
c) subjekt vytvářející orgány instituce,
d) existence státního dohledu a
e) veřejný nebo soukromý účel instituce.[11]
Dále dovodil, že obchodní společnost, byť s nadpoloviční majetkovou účastí státu a bez ohledu na předmět podnikání, tato kritéria nesplňuje, a není ji tak možné považovat za veřejnou instituci ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím.
Ačkoliv někteří kritici argumentují, že tento přístup povede k méně transparentnímu hospodaření společností, ve kterých má Česká republika majetkový podíl, podle autora tohoto článku si je třeba uvědomit, že obchodní společnosti jsou zakládány za účelem podnikání a generování zisku, a nikoliv za účelem výkonu veřejné správy. Není proto důvod, aby byla ekonomická činnost těchto společností pod drobnohledem více, než je tomu u jiných společností.
Tato restrikce se ale vztahuje pouze na jejich činnost, nelze omezit právo na informace související se způsobem výkonu majetkových práv státu – na tento proces se samozřejmě kontrola veřejnosti vztahovat musí a jak konstatoval Ústavní soud, při současném výkladu zákona o svobodném přístupu k informacím tomu tak i je.[12]
[1] http://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/IV._US_1146_16_na_web.pdf
Par. 44 rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 2 As 155/2015.[2]
Srov. např. par 102 rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 8 As 55/2012.[3]
Par. 40 rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 2 As 155/2015.[4]
Par. 59 rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 2 As 155/2015.[5]
Par. 52 rozsudku Nejvyššího správního soudu 2 As 155/2015.[6]
Par. 77 nálezu Ústavního soudu IV. ÚS 1146/16. [7]
Textace ustanovení tohoto odstavce zní: „Svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny.“[8]
Par. 67 nálezu IV. ÚS 1146/16.[9]
Rozsudek Nejvyššího správního soudu 2 As 155/2015 a rozsudek Městského soudu v Praze 7 A 251/2011.[10]
Bod III. a) 1) nálezu I. ÚS 260/06.[11]
Par. 80 nálezu Ústavního soudu IV. ÚS 1146/16. [12]
Diskuze k článku ()