Nezákonný zásah policejního orgánu a možná obrana

S určitou formou zásahu policejního orgánu se setkala pravděpodobně drtivá většina široké veřejnosti minimálně jednou v životě. V jakých podobách tedy může takový zásah spočívat a jaké prostředky obrany právní úprava nabízí?

1. Podoby zásahu policejního orgánu a jejich právní úprava

Jak již bylo naznačeno výše, zásah policejního orgánu může mít řadu podob. Některé z nich jsou prakticky nedílnou součástí například dění na silnicích, jiné jsou již specifičtější a běžný občan s nimi tak často do styku nepřijde. 

Z těch běžných tak lze uvést příkladmo zásahy upravené v zákoně č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (dále jen „Silniční zákon“) v § 124 odst. 12, a to např. udílení pokynů k řízení dopravy na pozemních komunikacích, zastavování vozidla či vyzvání řidiče motorového vozidla k předložení dokladů k řízení a provozu vozidla.

Dále pak lze zmínit použití technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla (obecně známé jako tzv. „botička"), jehož úprava je obsažena v § 36 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky (dále jen „ZPČR“), nebo právo požadovat prokázání totožnosti dle § 12 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii (dále jen „Zákon o obecní policii“). 

Z těch méně používaných zásahů, jež se pojí už se specifickými událostmi, lze zmínit oprávnění stanovená v Zákoně o obecní policii, např.  oprávnění použít donucovacích prostředků (hmaty, chvaty, údery, pouta ad.) dle § 18 Zákona o obecní policii.

Jak je patrné z nastíněné problematiky, právní úprava jednotlivých zásahů je roztříštěna do jednotlivých zákonů, a proto není ani zcela snadná orientace v obraných prostředcích proti zásahům provedeným v rozporu s právní úpravou. 

2. Správní orgán, nebo orgán činný v trestním řízení?

Než začneme zvažovat jednotlivé možnosti obrany proti případnému nezákonnému zásahu policejního orgánu, je třeba stanovit, v jakém postavení policejní orgán jedná, tj. jestli jedná jako orgán veřejné moci při výkonu činnosti a pravomocí správního orgánu nebo jako orgán veřejné moci v postavení orgánu činného v trestním řízení, jak jej vymezuje § 12 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (dále jen „TŘ“).

K problematice tohoto vymezení a důležitosti určení správného postavení policejního orgánu v souvislosti s možnými prostředky obrany se vyslovil Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“), který v právní větě svého rozhodnutí uvedl, že: „Nezákonným „zásahem“ ve smyslu § 82 s. ř. s. nemůže být úkon policejního orgánu při výkonu působnosti orgánu činného v trestním řízení. Zásahem podrobeným přezkoumání ve správním soudnictví může však být zásah policejního orgánu při výkonu působnosti ve veřejné správě [§ 4 odst. 1 písm a) s. ř. s.]“[1]. 

Stanovisko NSS pak doplnil Ústavní soud v souvislosti s možností uplatnění ústavní stížnosti, když ve svém usnesení stanovil, že: „Ochrana práv jednotlivců před zásahy Policie České republiky, pokud při nich policie nevystupuje jako orgán činný v trestním řízení, je zaručena prostředky správního soudnictví. Ústavní stížnost proti zásahu Policie ČR v takovém případě bude zpravidla nepřípustná pro nevyčerpání všech opravných prostředků.“[2]

3. Možnosti právní obrany

Nekodifikované úpravě jednotlivých zásahů policejního orgánu odpovídá i roztříštěná úprava možností obrany proti nim, tj. jednotlivé typy prostředků najdeme v samostatných zákonech. 

Stížnost dle ZPČR ve spojení se stížností dle § 175 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „SŘ“)

Ačkoli ZPČR upravuje nejeden zásah policejního orgánu, obranu v podobě námitek připouští pouze dle § 44 odst. 5 proti vykázání z obydlí. Dále se přípustné obraně nevěnuje. Jestliže tedy speciální zákon nestanoví jinak, je třeba využít postup dle § 175 SŘ[3].

Dle tohoto ustanovení mají dotčené osoby (osoby dotčené na svých právech, povinnostech či zájmech činností správního orgánu spadající do působnosti správního řádu) právo obracet se na správní orgány se stížnostmi proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti (nesprávnému) postupu správního  orgánu, neposkytuje-li správní řád jiný prostředek ochrany. Tímto jiným prostředkem ochrany může být možnost uplatnit odvolání nebo jiný opravný prostředek proti rozhodnutí, námitku proti usnesení nebo jiným úkonům v exekuci, námitku podjatosti apod.[4] 

K možnosti využití stížnosti dle § 175 SŘ při přezkoumání postupu policejního orgánu se vyslovil i Ústavní soud tak, že: „Postup policistů, opírající se o zákon o Policii ČR, lze m.j. přezkoumávat postupem stanoveným ve správním řádu (ust. § 175 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu upravuje také soudní řád správní (ust. § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů)“[5]. 

Způsob prošetření skutečností, které dotčená osoba ve stížnosti namítá, však není v zákoně dostatečně upraven a zároveň zde panuje polemika ohledně práv dotčené osoby, především pak z hlediska principu kontradiktornosti.

Dle § 175 odst. 4 SŘ správní orgán může vyslechnout stěžovatele či jiné osoby, pokud to považuje za nutné. Z dikce zákona tedy plyne, že případné provedení výslechu je zcela na uvážení správního orgánu. Pokud by k výslechu došlo, pak se přiměřeně užije § 55 SŘ ohledně důkazu svědeckou výpovědí[6]. Případná aplikace § 36 odst. 3 SŘ, který právě zaručuje práva účastníků řízení, však zůstává v právní úpravě bez povšimnutí. Správní orgány vykládají tento nedostatek tak, že při vyřizování stížnosti nedochází k zahájení správního řízení, a tedy nedochází ani k aktivaci § 36 odst. 3 SŘ.

Nelze však opomenout § 177 odst. 1 SŘ, který stanoví, že základní zásady činnosti správních orgánů vymezené v § 2 až § 8 SŘ se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Podle názoru autora by logicky měly tyto základní zásady být použity i na postupy správních orgánů, které nejsou správním řízení. Minimálně tedy § 3 SŘ, zakotvující zásadu materiální pravdy, na který navazuje § 36 odst. 3 SŘ ohledně možnosti účastníka vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí před vydáním rozhodnutí nebo § 50 odst. 2 SŘ ukládající správním orgánům povinnost zjišťovat všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena. 

Nastíněná problematika uplatnění práv účastníků při vyřizování stížnosti pak přímo souvisí s možností dotčené osoby (stěžovatele) požádat nadřízený správní orgán, aby přešetřil způsob vyřízení stížnosti, jak stanoví § 175 odst. 7 SŘ. Jen stěží si však lze představit, jaké argumenty může stěžovatel předestřít, pokud nemá právo se k průběhu vyřizování stížnosti ústně vyjádřit, vyrozumění o podání stížnosti dle § 175 odst. 1 SŘ neuvádí jména konkrétních svědků, na základě jejichž výpovědí správní orgán hodnotil skutkový stav, natož aby se právní zástupce stěžovatele mohl těchto výslechů či podání vysvětlení zúčastnit.

Žádost o přezkoumání postupu policejního orgánu dle § 157a TŘ

Tato žádost představuje institut trestního práva a použije se právě v případě, kdy policejní orgán koná inkriminovaný zásah v postavení orgánu činného v trestním řízení. V takovém případě dozoruje jeho jednání příslušný státní zástupce (dozorový státní zástupce). Žádost je tak svou povahou jedním z podnětů k uplatnění dozoru státního zástupce (§ 174 TŘ) vůči úkonům policejního orgánu.[7]

Dle odstavce 2 je tato žádost přípustná i vzhledem k přezkumu postupu státního zástupce, ovšem pouze tehdy, pokud státní zástupce sám provádí vyšetřování, nikoli pokud vykonává pouze dozor nad zachováním zákonnosti v přípravném řízení. Výkon dozoru není přezkoumatelný na základě této žádosti, ale uplatní se postup dle § 12d zákona č.  č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství (dále jen „StZast“), tedy výkon instančního dohledu nejblíže nadřízeného státního zastupitelství. 

Právě uplatnění žádosti o dohled je obligatorní podmínkou pro následné případné uplatnění ústavní stížnosti (vizte bod e) tohoto článku). 

Ochrana před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „SŘS“)

Další možnost ochrany poskytuje SŘS, a to v podobě tzv. zásahové žaloby. V § 82 SŘS je uvedeno celkem 6 taxativních podmínek, jejichž naplnění je nezbytné pro vznik žalobní legitimace, a to:

1. Žalobce musí být přímo zkrácen na svých právech;
2. Ke zkrácení na právech dojde nezákonným zásahem, pokynem, donucením (dále jen „Zásah“);
3. Nezákonný Zásah je činěn správním orgánem;
4. Nejedná se o rozhodnutí;
5. Zásah byl zaměřen přímo proti žalobci nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo;
6. Zásah nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování Zásahu

Vzhledem k tomu, že termín Zásah není pro účely zásahové žaloby nikde legálně definován, vychází se z pojetí právní vědy, dle níž Zásahem budou obvykle aktivní úkony správních orgánů nebo jiných součástí veřejné správy v rámci výkonu veřejné moci, související většinou s výkonem správní činnosti, kterou právní nauka označuje jako „správní dozor“ (např. autoritativní úkony příslušníků Policie ČR, vojenských policistů či jiných vojáků, příslušníků vězeňské a justiční stráže, příslušníků celní správy, strážníků obecní policie, také však úkony úředních osob při výkonu státního stavebního dohledu, daňové kontroly atd.), lze si však představit i jiné případy nezákonného zásahu, pokynu nebo donucení (např. neoprávněný výkon exekuce).[8]

Dále je třeba zkoumat absenci naplnění podmínek dle § 85 SŘS, který vymezuje případy, kdy je žaloba nepřípustná. Děje se tak tehdy, pokud se žalobce může domáhat ochrany jinými právními prostředky.

V této souvislosti je třeba zmínit spojení s výše citovaným institutem stížnosti dle § 175 SŘ jakožto případné podmínky jeho vyčerpání pro následné uplatnění žaloby. V této věci se vyjádřil NSS ve svém rozsudku ze dne 17. 12. 2010 tak, že: „Podání stížnosti podle § 175 správního řádu z roku 2004 není podmínkou přípustnosti žaloby ve věci ochrany před nezákonným zásahem (§ 85 s. ř. s.)“.[9] Jedním z argumentů zde byla inkompatibilita lhůt dle § 175 SŘ a § 84 odst.1 SŘ, kdy je reálné nebezpečí, že správní orgán nestihne o stížnosti rozhodnout v subjektivní dvouměsíční lhůtě stanovené pro podání zásahové žaloby, a tím by došlo k odepření práva na soudní ochranu. 

Trestní oznámení

Jako další možnost obrany přichází v úvahu i podání trestního oznámení. Jednání policejního orgánu může objektivně naplnit znaky skutkové podstaty trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby dle § 329 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník (dále jen „TZ“).

Řešení věci v trestním řízení přináší dotčené osobě řadu procesních výhod oproti projednání stížnosti dle § 175 SŘ. Osobě vznikají veškerá práva naplňující princip kontradiktornosti, tj. má právo se vyjádřit ke všem tvrzeným skutečnostem, sama navrhovat a předkládat další důkazy apod.

Na druhé straně je nutné připomenout povahu trestní odpovědnosti a s tím související základní zásadu subsidiarity trestní represe, tj. trestní právo má z podstaty principu ultima ratio místo pouze tam, kde jiné prostředky z hlediska ochrany práv fyzických a právnických osob jsou vyčerpané, neúčinné nebo nevhodné.[10] Z této zásady tedy vyplývá, že trestní oznámení bude mít úspěch pouze tam, kde dojde k skutečně markantnímu excesu ze strany policejního orgánu. Jako přiléhavý transparentní příklad se jeví usnesení NS sp. zn. 4 Tdo 94/2021 ze dne 9. 2. 2021[11]. Jednalo se případ, kdy člen pořádkové hlídky po provedení kontroly totožnosti osob jednoho z přítomných verbálně napadl a následně mu zcela úmyslně vyrazil mobilní telefon z ruky. Velitel hlídky na jednání svého podřízeného reagoval užitím donucovacích prostředků vůči poškozenému. Nejvyšší soud v tomto případě odmítl námitku subsidiarity trestní represe právě proto, že obžalovaný úmyslně a velmi citelně zasáhl do osobnostních práv poškozeného. Výše zmíněné jednání, které zásadním způsobem narušuje zájem státu na řádném výkonu pravomoci úřední osoby, nelze bagatelizovat u žádné úřední osoby, natož pak u příslušníka bezpečnostního sboru. Z těchto důvodů bylo zcela nemyslitelné užití jiného právního předpisu, nýbrž bylo namístě použít represi dle trestního zákoníku.

Ústavní stížnost

Ve výše zmíněném usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 9. 2013, sp. zn. I. ÚS 2661/13 již bylo vymezeno, že ústavní stížnost je použitelná a má naději na úspěch v případě, že směřuje proti konání policejního orgánu jakožto orgánu činného v trestním řízení. 

I v těchto případech však Ústavní soud v minulosti judikoval podmínky, které je nutné naplnit proto, aby ústavní stížnost nebyla odmítnuta z důvodu nevyčerpání zákonných opravných prostředků. 

Ústavní soud ve svém usnesení ze dne ze dne 28. srpna 2014 sp. zn. II. ÚS 2166/14 nastínil nezbytné kroky před podáním ústavní stížnosti. Dotčená osoba, pokud se domnívá, že postupem policejního orgánu nebyla šetřena její práva, je povinna využít prostředky obrany ve smyslu § 157a TŘ ve spojení s § 174 odst. 2 písm. b) TŘ. V případě, že nebude spokojena s výsledkem výkonu dozoru státního zástupce, který takovou žádost přezkoumává, má možnost podat podnět k výkonu instančního dohledu dle § 12d StZast. Až v okamžiku využití obou prostředků, je oprávněna podat ústavní žádost, neboť tak naplnila podmínky využití zákonných opravných prostředků. 

Stejný názor pak zopakoval v nálezu sp. zn. I. ÚS 1565/14 ze dne 2. 3. 2015, když stanovil, že: „Žádost o výkon dohledu je tedy prostředkem, který může vést k nápravě a o jehož vyřízení musí být i podatel vyrozuměn. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že žádost o výkon dohledu nejbližšího vyššího státního zastupitelství podle § 12d odst. 1 zákona o státním zastupitelství je obecně účinným opravným prostředkem pro osobu, která namítá závadný postup v šetření k odhalení skutečností nasvědčujících tomu, že byla obětí spáchaného trestného činu a jako takovou je ji nutno propříště vyčerpat před podáním ústavní stížnosti v souladu s § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu“.[12]

Žaloba na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem

Tuto žalobu lze uplatnit dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). 

Na rozdíl od předchozích opatření tato žaloba nesměřuje na určení nezákonnosti zásahu, nýbrž na odčinění škody, která takovým zásahem dotčené osobě vznikla. Posouzení nezákonnosti zásahu je tedy prakticky předběžnou otázkou. 

Závěr, názor autora

V první řadě je třeba vyhodnotit, v jakém postavení vůči dané osobě policejní orgán jedná, neboť tato diferenciace má pak zásadní vliv právě na volbu vhodného obranného prostředku.

Jestliže je policejní orgán v postavení správního orgánu, jeví se jako nejideálnější varianta pravděpodobně zásahová žaloba. Její užití není podmíněno předchozím vyčerpáním stížnosti dle § 175 SŘ a na rozdíl od průběhu vyřizování stížnosti jsou zde žalobci zaručena procesní práva, jejichž využití může mít zásadní dopad na výsledek ve věci. 

Autor nepovažuje za správnou praxi odboru vnitřní kontroly Policie ČR, kdy v případě stížnosti osoby na nezákonný postup policejního orgánu při zajištění osoby dle ZPČR ve spojení s § 175 SŘ správní orgán pravidelně porušuje princip kontradiktornosti. Činí tak tím, že nepředvolává stěžovatele k podání vysvětlení, neumožňuje stěžovateli se vyjádřit k podkladům rozhodnutí před vydáním rozhodnutí, nehodnotí důkazy ve prospěch i v neprospěch stěžovatele, ve vyrozumění o přešetření stížnosti neuvádí jména svědků, na základě jejichž výpovědí vyvodil skutková zjištění, neumožňuje právnímu zástupci stěžovatele účastnit se podání vysvětlení těchto osob apod.

Dále je třeba vzít v úvahu i to, že stěžovatel – osoba dotčená zásahem policejního orgánu – je zpravidla v důkazní nouzi, neboť nemá k dispozici záznam z videokamery z policejní služebny, nezná osobně žádné svědky ani jejich jména, tudíž může jen složitě navrhovat jejich výslech, a veškeré důkazní řízení se tak děje v rámci jakési „kabinetní justice“, kde jednotliví policisté vypovídají navzájem ve svůj prospěch a stěžovateli není umožněno „nakouknout pod pokličku“.

Autor se domnívá, že úprava přešetření stížnosti na nezákonný postup správního orgánu v § 175 an. SŘ by zasloužila novelizaci, která by zakotvila výslovně aplikaci veškerých ustanovení SŘ týkajících se dokazování i na postup při vyřízení této stížnosti.

Jestliže policejní orgán jedná v postavení orgánu činném v trestním řízení, je situace o něco snazší, neboť zde nejsou varianty možného výběru, ale jasně stanovený postup Ústavním soudem. Nejprve tedy žádost o přezkoumání postupu policejního orgánu, pak v případě nesouhlasu s výsledkem vyřízení podnět k instančnímu dohledu k nadřízenému státnímu zástupci a následně ústavní stížnost. 

---

[1] Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, sp. zn. 2 Aps 2/2004