Mělo by se tak stát na základě pravomocného autoritativního rozhodnutí orgánu veřejné moci, vydaného například v rámci exekučního řízení[1] či řízení trestního[2], případně ve správním řízení vedeném na základě zvláštního zákona. V případě posledně zmiňovaném, na který se blíže zaměřím v předkládaném článku, mám na mysli vyvlastňovací řízení dle zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů (dále jen jako „zákon o vyvlastnění“).
Samotné vyvlastnění představuje na rozdíl například od trestu propadnutí majetku (který je reakcí veřejné moci na protiprávní jednání dotyčné osoby) a přechodu vlastnického práva na základě usnesení o příklepu (který je velmi zjednodušeně řečeno sankcí za to, že vlastník nehradil dluhy svým věřitelům) velice citelný zásah do vlastnického práva, při kterém stát odnímá vlastnické právo osoby (případně jej omezuje), aniž by tato osoba dříve jednala v rozporu s právními předpisy. Vyvlastnění lze provést pouze při splnění zákonem taxativně vypočtených podmínek, jakožto i předpokladů stanovených v právním předpise patřícím do ústavního pořádku, pouze ve veřejném zájmu.[3] K tomu je však třeba dodat, že v některých situacích může veřejný zájem na vyvlastnění osvědčit i osoba odlišná od státu – tedy soukromoprávní subjekt, v jehož prospěch bude vyvlastňovací řízení vedeno. Jak již ze samotného názvu tohoto příspěvku vyplývá, právě na případ vyvlastnění nemovité věci ve prospěch osoby soukromého práva se zaměřím v textu níže. Primárním cílem předkládaného textu je pojednat o některých otázkách týkajících se zejména hmotněprávních podmínek vyvlastnění (zvláště pak o nezbytnosti osvědčení veřejného zájmu) v případech, kdy na straně vyvlastnitele není stát (respektive osoba veřejného práva), a to s přihlédnutím k vybraným praktickým případům vyvlastnění nemovité věci. Pro účely tohoto článku tak pod pojmem osoba soukromého práva rozumím fyzickou osobu nebo osobu právnickou, která byla konstituována čistě na základě právního jednání v intencích norem soukromého práva.
Podmínky vyvlastnění dle Listiny základních práv a svobod
Právo vlastnit majetek patří mezi základní lidská práva a svobody, která jsou taxativně vymezena v hlavě druhé, oddílu prvním Usnesení č. 2/1993 Sb., předsednictva České národní rady o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky (dále jen jako „Listina“); mezi tato elementární lidská práva dále patří například právo na život, právo na ochranu soukromí, jakožto i ústavněprávní garance osobní svobody. S ohledem na zařazení ochrany vlastnického práva do právě uvedené kategorie práv lze tvrdit, že právo vlastnit majetek má v demokratické společnosti svůj enormní význam a jako takové patří mezi přirozená práva člověka,[4] proto ústavodárce určil nepřekročitelné pravidlo, podle kterého je do vlastnického práva možné ingerovat pouze ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.[5] Tyto ústavní hranice musí být bezvýjimečně respektovány v jakémkoliv vyvlastňovacím řízení.
Jak z právě uvedeného vyplývá, Listina nikterak nevymezuje (a tedy ani neomezuje) okruh subjektů (expropriantů), v jejichž prospěch je možné provést vyvlastnění. Rovněž ani zákonná úprava v tomto smyslu nestanovuje žádné restrikce, neboť osobu vyvlastnitele obecně definuje jako toho, „kdo se domáhá, aby na něj přešlo vlastnické právo k vyvlastňovanému pozemku nebo stavbě, aby v jeho prospěch bylo k pozemku nebo stavbě zřízeno věcné břemeno nebo aby k nim bylo zrušeno nebo omezeno právo vyvlastňovaného odpovídající věcnému břemenu“.[6] Z právě uvedeného tak vyplývá, že vyvlastnitelem může být i osoba soukromého práva, lhostejno či fyzická nebo právnická, což ostatně potvrzuje jak odborná komentářová literatura,[7] tak i ta „učebnicová“, podle které je vyvlastnění ve prospěch soukromoprávní osoby praktické zejména při vytváření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku nebo stavbě;[8] o právě uvedeném případě bude detailněji pojednáno v kapitole 3 níže.
Byť lze výše uvedené dovodit ze samotného gramatického výkladu dotčených právních norem, troufnu si tvrdit, že ve veřejném prostoru jsou známější případy, kdy ve vyvlastňovacím řízení na straně vyvlastnitele stojí stát[9], respektive příslušný subjekt práva, který je za Českou republiku oprávněn jednat. Dlužno dodat, že zákonodárce, ani ústavodárce v případě vyvlastnění (jakožto i vyvlastňovacího řízení) nečiní rozdíl mezi tím, zda je expropriantem osoba soukromého či veřejného práva; jinými slovy, hmotněprávní podmínky vyvlastnění i procesní postupy v řízení jsou shodné, lhostejno, zda o vyvlastnění žádá soukromoprávní subjekt či osoba veřejného práva.
K právě uvedeným podmínkám zakotveným na úrovni ústavní je třeba přičíst podmínky stanovené v právním předpise nižší právní síly, mezi které se řadí: účel vyvlastnění, subsidiarita (tedy pokud nelze účelu dosáhnout jinak) a proporcionalita. Veškeré tyto podmínky musí být pro vydání kladného rozhodnutí o vyvlastnění splněny kumulativně.
Veřejný zájem osoby soukromého práva na vyvlastnění
Jak již bylo uvedeno výše, vyvlastnění je možné realizovat pouze v případě, že je ve veřejném zájmu, je uskutečněno na základě zákona a za adekvátní náhradu. Veřejný zájem, jakožto neurčitý právní pojem, jehož obsah nelze právními normami jednoznačně obsahově vymezit a dostatečně definovat[10], je podle mého názoru nejproblematičtějším z triády ústavněprávních podmínek vyvlastnění zakotvených v Listině, a to ve vztahu k jeho prokázání v konkrétním případě; nejen z tohoto důvodu se na tento právní termín blíže zaměřím. Veřejný zájem v obecné rovině poskytuje „právnímu řádu potřebnou flexibilitu šíří svého možného využití a zároveň dynamiku tím, že představuje hodnotu, která se v průběhu času vyvíjí a přizpůsobuje“.[11]
Co se týče vyvlastnění, zákonodárce explicitně stanovil, že veřejný zájem na vyvlastnění musí být prokázán ve vyvlastňovacím řízení.[12] S ohledem na právě uvedené si dovolím na tomto místě odbočit od hmotného práva a ve stručnosti pojednám o procesních aspektech týkajících se veřejného zájmu v případě vyvlastnění, a to z důvodu ucelenosti této kapitoly.
Skutečnost, zda v konkrétním případě existuje veřejný zájem na vyvlastnění, obligatorně posuzuje správní orgán, v tomto případě vyvlastňovací úřad,[13] který je jakožto správní orgán při výkonu zákonem svěřené pravomoci povinen jednat obligatorně ve veřejném zájmu:[14] „Své úvahy pak popisuje v odůvodnění rozhodnutí o vyvlastnění.“[15] Pokud žádost o vyvlastnění podá soukromá osoba, pak by tato měla současně tvrdit, že na vyvlastnění, které je nepochybně v soukromém zájmu této osoby, existuje i veřejný zájem; vyvlastňovací úřad musí tento vyvlastnitelem tvrzený veřejný zájem posoudit ve vztahu ke skutečnosti, že ve veřejném zájmu může (ale současně nemusí) být i ochrana práv a zájmů individuálních.[16] Nutno však zmínit, že v žádosti o vyvlastnění nemusí být ze strany vyvlastnitelů veřejný zájem jakkoliv prokazován, neboť jeho případnou (ne)existenci v konkrétním případě musí idenfitikovat vyvlastňovací úřad.
Podle jednoho z řady nálezů Ústavního soudu České republiky je třeba veřejný zájem nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky například o vyvlastňování)[17], proto by měl být zákonodárce velice zdrženlivý s explicitním určením, co konkrétně (například zbudování konkrétního díla) je ve veřejném zájmu. Podle jiného z judikátu týkajícího se vyvlastňovacího řízení lze veřejný zájem chápat i jako zájem, který je možné označit za veřejně prospěšný.[18]
Vyvlastňovací úřad tak při posuzování naplnění veřejného zájmu (který tvrdí soukromá osoba) musí velice pečlivě hodnotit veškeré konotace spojené s každým individuálním případem a případný závěr o (ne)existenci veřejného zájmu musí velice pečlivě odůvodnit tím spíše, pokud o vyvlastnění žádá soukromoprávní osoba. Jsem přesvědčen, že samotné posuzování veřejného zájmu bude diametrálně odlišné v případě, pokud bude osoba veřejného práva žádat o vyvlastnění pozemků z důvodu plánované výstavby vodního díla (díky kterému může být v budoucnu vyřešena otázka soběstačnosti městské aglomerace v zásobování pitnou vodou), od případu, kdy o vyvlastnění sousedního pozemku bude žádat fyzická osoba z důvodu zajištění pohodlnějšího příjezdu k nemovité věci v jejím vlastnictví.
Osobně mám za to, že správní orgány jsou ve vyvlastňovacím řízení povinny velice důkladně a pochopitelně nestranně posuzovat tvrzenou existenci veřejného zájmu, neboť tento představuje elementární předpoklad k možnosti ingerence veřejné moci do jednoho z tzv. core-rights.[19] Potřeba důkladného posouzení této otázky ze strany vyvlastňovacího úřadu je o to palčivější z důvodu absence zákonného vymezení předmětného neurčitého právního pojmu, jehož obsah je do jisté míry dotvářen rozhodovací praxí soudů. Judikatura by však podle mého názoru měla tvořit pouze jakési pomocné „vodítko“ správního orgánu, neboť dle mého názoru zobecněné závěry určitého případu nemohou být jednoznačně určující pro rozhodování správního orgánu o tom, zda autoritativně zasáhne do vlastnického práva.
Pokračování článku naleznete zde.
Článek byl publikován v Komorních listech č. 2/2021.
[1] Na základě usnesení o udělení příklepu dle ustanovení § 338x zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů.
[2] Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, § 66.
[3] Usnesení č. 2/1993 Sb., předsednictva České národní rady o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, čl. 11 odst. 4.
[4] ŠIMÁČKOVÁ, K. In: Listina základních práv a svobod: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012.
[5] Usnesení č. 2/1993 Sb., předsednictva České národní rady o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, čl. 11 odst. 4.
[6] Zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů. § 2 písm. c).
[7] VLACHOVÁ, B. In: VLACHOVÁ, B. Zákon o vyvlastnění. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 7.
[8] STAŠA, J. In: HENDRYCH, D., ČEBIŠOVÁ, T., KOPECKÝ, M., MIKULE, V., POMAHAČ, R., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J., VOPÁLKA, V. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 340.
[9] Zelená pro D11 po 20 letech. Farmářka podepsala výměnu pozemku | E15.cz. E15.cz – Byznys, politika, ekonomika, finance, události [online]. Copyright © 2001 [cit. 06. 12. 2020]. Dostupné z: https:// www.e15.cz/byznys/doprava-a-logistika/zelena-pro-d11-po- -20-letech-farmarka-podepsala-vymenu-pozemku-1140184
[10] HENDRYCH, D. Neurčité právní pojmy. In: HENDRYCH, D., BĚLINA, M., FIALA, J., ŠÁMAL, P., ŠTURMA, P., ŠTENGLOVÁ, I., KARFÍKOVÁ, M. Právnický slovník. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009.
[11] TOMOSZEK, M., VOMÁČKA, V. Čl. 11 [Ochrana vlastnictví]. In: HUSSEINI, F., BARTOŇ, M., KOKEŠ, M., KOPA, M. a kol. Listina základních práv a svobod. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 362.
[12] Zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění). § 4 odst. 2.
[13] VLACHOVÁ, B. § 4 [Rozsah vyvlastnění]. In: VLACHOVÁ, B. Zákon o vyvlastnění. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 21.
[14] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. § 2 odst. 4.
[15] VLACHOVÁ, B. § 4 [Rozsah vyvlastnění]. In: VLACHOVÁ, B. Zákon o vyvlastnění. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 21.
[16] POTĚŠIL, L. In: POTĚŠIL, L., HEJČ, D., RIGEL, F., MAREK, D. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 33.
[17] Nález Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04.
[18] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2012, sp. zn. 28 Cdo 1857/2011.
[19] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2020, č. j. 6 As 171/2020-66.
Diskuze k článku ()