Více než 250 tisíc zabitých lidí[1], 4 miliony uprchlíků a nejméně 7.6 milionu vnitřně přesídlených osob[2]. Taková je krutá statistika syrského ozbrojeného konfliktu, který v zemi zuří již přes čtyři roky.
V březnu 2011 se v rámci tzv. Arabského jara objevily první demonstrace volající po svržení autoritářského režimu Bašára al-Assada. Se vzrůstajícím počtem a intenzitou demonstrací však narůstala i odhodlanost režimu se moci dobrovolně nevzdat a země se postupně propadla do občanské války s rebely bojujícími proti stávajícímu režimu na jedné straně a vládními silami na straně druhé. Vzniklá nestabilita pak přitáhla další skupiny a entity, ať již podporující tu či onu stranu nebo bojující za vlastní zájmy na syrském území. Dynamika syrského konfliktu je tak značně komplikovaná a zahrnuje mimo vládní síly a různé nesjednocené opoziční skupiny, také například hnutí Hizballáh, které se do konfliktu zapojilo na straně Assadova režimu, Islámský stát/Daesh – sledující vlastní nenávistnou agendu, či kurdskou národnostní menšinu usilující o silnější autonomii. Vlastní zájmy v rámci syrského konfliktu sledují a podporují i různé regionální a světové mocnosti – od Iránu a Ruska na jedné straně přes členské státy NATO (v čele s USA, Francií a Velkou Británií), Turecko, Saudskou Arábii a například Katar na straně druhé. Sýrie se tak, viděno s určitou nadsázkou, stala bojištěm celého světa. Událost, která začala jako občanské povstání proti autoritářskému režimu, se dle názoru některých odborníků v průběhu posledních čtyř let vyvinula v komplikovaný zástupný ozbrojený konflikt (proxy war)[3]. Tedy v situaci, kdy spolu regionální či světové mocnosti nebojují přímo – nedochází k přímému střetu, ale prostřednictvím konfliktu probíhajícího na území třetího státu/třetích států.
Rada bezpečnosti OSN
Jakou roli v souvislosti se situací v Sýrii hraje Rada bezpečnosti OSN? Předně, jakožto výkonný orgán pověřený Chartou OSN dohledem nad zachováním a udržením mezinárodního míru a bezpečnosti, má v rámci mezinárodního systému naprosto jedinečné postavení. Její rezoluce jsou závazné a na základě kapitoly VII. Charty OSN může uvalovat pestrou škálu opatření – včetně těch zahrnující použití síly. Zároveň je na tomto místě zapotřebí připomenut, že Rada bezpečnosti je především orgánem politickým a její mocenské nastavení odráží dobu vzniku organizace – tedy rok 1945. Pětice stálých členů (Čína, Francie, Rusko, USA a Velká Británie), neboli „Velká pětka“, zasedá v radě již přes 70 let. Desítka nestálých členů se na základě regionálního klíče volí vždy na dvouleté funkční období. Stálí členové disponují, s výjimkou procedurálních otázek, právem veta.
Ve vztahu ke konfliktu v Sýrii byla Rada bezpečnosti, a především pak její stálí členové, v uplynulých letech vytrvale kritizováni jednotlivými státy i mezinárodním společenstvím za neschopnost se dohodnout a účinně a konstruktivně zasáhnout. Většina rezolucí týkajících se Sýrie, které rada do prosince 2015 přijala, se totiž zaměřovala především na otázku humanitární pomoci, boje proti ISIS/Daesh, potažmo používání chemických zbraní. Nikoliv však na budoucnost země a stanovení jasného plánu vedoucího k ukončení konfliktu. To se nicméně 18. prosince 2015, s přijetím rezoluce č. 2254, změnilo. Rezoluce č. 2254 byla mnohými diplomaty i samotným generálním tajemníkem označena za přelomovou[4]. Je tomu ale skutečně tak, nebo se spíše jedná o politický tah směřující k napravení pověsti zúčastněných států a zároveň i vytvoření zdání, že skutečně k nějakému markantnímu pokroku dochází? Jak již tomu bývá, odpověď je skrytá kdesi uprostřed. Pojďme se na výše zmíněnou rezoluci podívat krok za krokem.
Předně je nutné připomenout, že přestože rezoluce Rady bezpečnosti jsou, například oproti jejím doporučením, obecně považovány za právně závazné, je nutné rozlišovat mezi rezolucemi přijatými na základě kapitoly VI. Charty OSN a kapitoly VII. Metaforicky řečeno, kapitola VII. („Akce při ohrožení míru, porušení míru a činech útočných“) obsahuje nejsilnější „páky“, které může Rada bezpečnosti při výkonu svého mandátu použít. Tedy opatření zahrnující použití síly (např. zřízení bezletových zón, autorizace vojenských intervencí apod.) a opatření nezahrnující použití síly (např. ekonomická a zbrojní embarga či zákazy vycestování pro určité jedince)[5]. U tohoto typu rezolucí nejsou o právní závaznosti pochybnosti[6]. Rezoluce přijaté v rámci kapitoly VI. jsou rezolucemi směřujícími „k pokojnému řešení sporů“. Tyto rezoluce neobsahují mechanismy sloužící k jejich vynucení a názory na jejich právní charakter se liší. Zatímco většina autorů jejich právní závaznost zpochybňuje[7], jiní tvrdí, že ani znění Charty, ani praxe samotné Rady bezpečnosti tento závěr nepodporují[8]. Pro závazný charakter rezolucí přijatých pod kapitolou VI. se nicméně vyslovil Mezinárodní soudní dvůr v roce 1971 ve svém poradním stanovisku ve věci Namibia[9].
Nový posun?
Rezoluce č. 2254[10] je rezolucí přijatou pod kapitolou VI. Charty, neobsahuje tedy žádné z vynutitelných opatření obsažených v kapitole VII. Co naopak obsahuje, je plán načrtávající cestu k mírovému a politickému řešení syrského konfliktu. Ten by měl v konečném závěru vést k vytvoření důvěryhodné a inkluzivní přechodné vlády (do poloviny roku 2016) a následnému vypracování nové ústavy a demokratickým parlamentním volbám. Dle předložené časové linie by celý proces neměl trvat déle než 18 měsíců. Rezoluce rovněž žádá OSN o zprostředkování formálních vyjednávacích rozhovorů, které by měly započít v lednu 2016 a vést k postupnému vyjednání celostátního příměří. Jedinými dvěma skupinami, které byly již předem z tohoto příměří a vyjednávání vyjmuty, jsou ISIS/Daesh a An-Nusrá, syrská větev Al-Káidy. Rezoluce se obecně setkala s pozitivním přijetím, nicméně je kritizována za to, že opomíjí dvě zcela zásadní otázky – budoucnost současného syrského prezidenta Bašára Al-Assada a vymezení opozičních skupin, které budou k mírovým jednáním přizvané.
Tato opomenutí nejsou náhodná – jedná se totiž přesně o ty palčivé záležitosti, na nichž se Velká pětka, především pak ale Rusko a USA, nebyla schopna ani po měsících intenzivních a tvrdých vyjednávání dohodnout. Co se týče Assadova osudu, USA, Velká Británie, Francie a opoziční skupiny nadále bezpodmínečně požadují jeho odchod z čela země – a to nejpozději se skončením tranzitního období. Rusko naopak, jako Assadův dlouhodobý spojenec, trvá na tom, že se jedná o vnitřní záležitost Sýrie a je na jejích občanech, aby si sami určili, koho si přejí ve vedení své země mít. Převedeno z diplomatického jazyka, jakékoliv podmiňování mírové dohody Assadovou rezignací je pro Rusko nepřijatelné[11]. Druhou problematickou záležitostí, jak již bylo výše zmíněno, je určení, kterým opozičním/rebelským skupinám bude umožněno se mírových jednání zúčastnit a prosazovat své zájmy a které budou jakožto „teroristické“ z jednání vyloučeny. Skupiny, které budou uznány, mohou očekávat zapojení do politické budoucnosti země a minimálně určitou dávku respektu ze strany současného režimu. Ty, které uznány nebudou, poputují na „černý list“ teroristických skupin a jako takové budou čelit snaze o jejich potrestání a rozprášení nejen z rukou současné syrské vlády, ale i jejích spojenců. Není tajemstvím, že od doby, kdy Rusko oznámilo svou vzdušnou ofenzívu proti ISIS/Daesh, mnohé z jeho útoků necílí pouze na území ovládaná touto extrémistickou skupinou, ale právě i na stanoviště různých opozičních skupin. Rusko tyto zásahy ospravedlňuje bojem proti „teroristickým skupinám“[12]. Politická budoucnost Sýrie je tak s odpovědí na otázku, kdo nakonec u jednacího stolu zasedne, pevně spjata a není se čemu divit, že zainteresované strany se snaží maximálně tlačit na to, aby byly uznány právě ty skupiny, které vyhovují jejich představě o budoucím politickém charakteru země.
Jeden krok na dlouhé cestě
Závěrem tedy nelze říci, že by rezoluce č. 2254 byla převratná v tom smyslu, že by přinášela nečekaná, inovativní či nějak radikální a zásadně nová řešení. Spíše se jedná o politické stvrzení pokroků, ke kterým došlo v rámci již probíhajících několikaměsíčních tvrdých vyjednávání jak mezi stálými členy Rady bezpečnosti, tak i na úrovni mírových rozhovorů probíhajících dlouhodobě v Ženevě. Více než jako cíl na konci cesty lze tedy rezoluci č. 2254 vidět jako určité „razítko“ potvrzující další etapu mírových jednání. Nakolik bude úspěšná a zda se podaří naplnit poměrně ambiciózní časový rozvrh, bude záležet především jak na schopnosti jednotlivých stran se dohodnout na výše uvedených problematických otázkách, tak i na jejich ochotě domluvené kroky skutečně implementovat. V tom jim již rezoluce č. 2254 sama o sobě příliš nepomůže.
[1] “Syria: The Story of the Conflict” BBC (říjen 2015) <http://www.bbc.com/news/world-middle-east-26116868> [poslední přístup 27. 12. 2015]
[2] “Total Number of Syrian Refugees Exceeds Four Million For First Time” UNHCR (červenec 2015) <http://www.unhcr.org/559d67d46.html> [poslední přístup 27. 12. 2015]
[3] “How Proxy Wars Work” Foreign Affairs (listopad 2015) <https://www.foreignaffairs.com/articles/2015-11-12/how-proxy-wars-work> [poslední přístup 27. 12. 2015]
[4] “Press Release” Generální tajemník OSN. (18. prosince 2015) <http://www.un.org/press/en/2015/sgsm17429.doc.htm> [poslední přístup 27. 12. 2015]
[5] Charta OSN <http://www.osn.cz/wp-content/uploads/2015/03/charta-organizace-spojenych-narodu-a-statut-mezinarodniho-soudniho-dvora.pdf> [poslední přístup 27. 12. 2015]
[6] Öberg, M.: “The Legal Effects of Resolutions of the UN Security Council and General Assembly in the Jurisprudence of the ICJ” EJIL (listopad 2005) 16 (5) <http://ejil.oxfordjournals.org/content/16/5/879.full> [poslední přístup 27. 12. 2015]
[7] Ibid.
[8] Appiagyie-Atu, K.: “United Nations Security Council Resolution 1325 on Women, Peace, and Security. Is it Binding?“ American University Washington College of Law <https://www.wcl.american.edu/hrbrief/18/3atua.pdf> [poslední přístup 27. 12. 2015]
[9] Poradní stanovisko Mezinárodního soudního dvora ve věži Namibia Rep 1971 16 <http://www.icj-cij.org/docket/?p1=3&p2=4&k=a7&case=53&code=nam&p3=4> [poslední přístup 27. 12. 2015]
[10] Meeting Coverage Rada bezpečnosti OSN 18. 12. 2015 <http://www.un.org/press/en/2015/sc12171.doc.htm> [poslední přístup 27. 12. 2015]
[11] “Future of Assad in Doubt as UN unanimously supports Syria peace process” Guardian (19. 12. 2015) <http://www.theguardian.com/world/2015/dec/18/un-security-council-agree-resolution-on-syrian-peace-process?CMP=share_btn_fb> [poslední přístup 27. 12. 2015]
[12] “Syria Crisis: Massive Russian Air Strikes on ‘IS Targets’” BBC (20.11. 2015) <http://www.bbc.com/news/world-europe-34882503> [poslední přístup 27. 12. 2015]
Diskuze k článku ()