Podle dosavadní judikatury je tak v zásadě možné, aby totéž protisoutěžní jednání týchž soutěžitelů bylo v rámci EU paralelně vyšetřováno ze strany více soutěžních orgánů. Mám za to, že tento přístup by měl být do budoucna opuštěn.
Příklad místo úvodu
Jako uvedení do problematiky uvažování o výkladu zásady ne bis in idem v unijním soutěžním právu poslouží nejlépe konkrétní případ, týkající se vyšetřování praktik společnosti Booking.com.[1] Ta v roce 2005 zavedla nové obchodní podmínky, které obsahovaly mimo jiné tzv. závazek široké cenové parity, zjednodušeně řečeno závazek ubytovacího zařízení, že nebude žádným způsobem vůči jakýmkoliv klientům nabízet ubytovací služby srovnatelného rozsahu a kvality za nižší cenu, než jaká je nabízena prostřednictvím platformy Booking.com. Důvodem tohoto kroku měla být především obava společnosti Booking.com z tzv. černého pasažérství (free-riding), tedy nikoliv hypotetického scénáře, že zájemci o ubytování využijí platformu Booking.com, která jim umožní efektivně srovnat různé možnosti ubytování, jen k tomu, aby ubytování vyhledali, vlastní objednávku ale neučiní jejím prostřednictvím, ale přímo u ubytovatele, který jim může nabídnout poněkud nižší cenu, čímž ušetří zákazník i ubytovací zařízení (které nebude muset platit provizi Booking.com), ale prodělá Booking.com, který bude muset provozovat svou platformu, která takové vyhledávání umožňuje, ale nebude za to efektivně kompenzován.
Toto jednání nicméně vyvolalo obavy soutěžních úřadů, zejména s ohledem na možné uzavření trhu (market foreclosure): pokud spotřebitelé vědí, že žádná jiná on-line platforma nemůže nabízet levnější ubytování než Booking.com, nemají důvod je ani "zkoušet", což brání rozvoji konkurence v této oblasti. Postupně tak začalo jen v rámci Evropské unie tuto praktiku vyšetřovat 16 soutěžních úřadů, mimo jiné i český Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též "ÚOHS").
V roce 2015 došel německý soutěžní úřad k závěru, že předmětné jednání Booking.com představuje zakázanou vertikální dohodu, a uložil jí pokutu. Paralelně nicméně tato společnost vyjednávala i se soutěžními úřady ve Francii, Itálii a Švédsku, se kterými se dohodla na zastavení řízení za podmínky, že změní své obchodní podmínky tak, že tzv. široká cenová parita bude nahrazena tzv. cenovou paritou úzkou, která umožní nižší ceny na konkurenčních on-line platformách. Protože společnost Booking.com tyto změny promítla do svých obchodních podmínek pro celou EU, 11 dalších národních soutěžních úřadů (dále též "NSÚ"), které se touto věcí rovněž zabývalo, své řízení zastavilo. Jedinou výjimkou byl český soutěžní úřad, který v roce 2019 rozhodl - stejně jako soutěžní úřad německý, že se jednalo o zakázanou vertikální dohodu, za kterou byla uložena pokuta.
Jeden soutěžitel tedy přijal v rámci Evropské unie jedny obchodní podmínky, za které byl ve dvou státech potrestán. V dalších třech státech byl vyšetřován a s jejich soutěžními úřady musel vést paralelní, byť koordinovaná jednání o změně těchto obchodních podmínek, k čemuž se - opět ve vztahu k celé Evropské unii - zavázal. Současně byl vyšetřován dalšími 11 NSÚ, se kterými musel v průběhu řízení spolupracovat, řízení před nimi ale byla zastavena po změně obchodních podmínek, dohodnutých před jinými NSÚ.
Byl takový postup v souladu se zásadou ne bis in idem, nebo se v téže věci rozhodovalo šestnáctkrát? Jak bude rozvedeno níže, Soudní dvůr Evropské unie (dále též "SD EU") takový postup v soutěžních věcech připouští. Dále však poukáži na to, že tento výklad, omezený na soutěžní právo, neodpovídá výkladu, který sám SD EU užívá v jiných oblastech práva, a zejména odporuje tomu, co k problematice ne bis in idem uvádí Evropský soud pro lidská práva (dále též "ESLP").
Zaměřím se proto nejprve na to, jakým způsobem funguje dělba pravomocí v rámci tzv. Evropské soutěžní sítě (dále též "ECN" - European Competition Network) a dále na to, jak k zásadě ne bis in idem přistupuje jednak ESLP, jednak SD EU; to nám umožní zhodnotit, jestli by nemělo dojít ke změně dosavadního přístupu, který umožňuje paralelní řízení podobná těm, k jakým došlo ve věci Booking.com.
Evropská soutěžní síť
Pravidla pro aplikaci unijního soutěžního práva prodělala v roce 2004, spolu s rozšířením Evropské unie o 10 nových členů, velké změny, označované souborně jako Modernizace. Jejich legislativním základem je Nařízení 1/2003,[2] které zavedlo od 1. 5. 2004, kdy nabylo účinnosti, tzv. decentralizovanou aplikaci unijního soutěžního práva; před tímto datem aplikovala unijní soutěžní právo prakticky jen Komise, zatímco NSÚ používaly "své" domácí soutěžní právo, po Modernizaci mají NSÚ povinnost unijní soutěžní právo aplikovat, takže v současné době připadá na Komisi méně než 20 % všech případů.[3]
V zájmu efektivity decentralizované aplikace unijního soutěžního práva byla současně zřízena tzv. Evropská soutěžní síť, kterou tvoří Komise a orgány, které členské státy označí za soutěžní úřady,[4] za Českou republiku tedy ÚOHS. ECN plní trojí základní funkci: zaprvé, ve vztahu k jednotlivým případům zajišťuje, aby se jednou věcí zabýval vždy pokud možno jen jeden soutěžní orgán, který má předpoklady k odstranění soutěžního problému (tzv. alokace případů), a aby takový orgán mohl v rámci svého šetření požádat ostatní členy ECN o provedení určitých vyšetřovacích úkonů, jakož i aby si s nimi mohl vyměňovat informace. Zadruhé, ECN má, zejména za pomoci Komise, zajistit konzistentní rozhodování všech soutěžních orgánů, které jsou jejími členy; a zatřetí, intenzivní spolupráce mezi členy ECN má podpořit vznik společné evropské "soutěžní kultury", tedy společného přístupu k soutěžní politice.
Pro naše další úvahy má význam zejména tzv. alokace případů. Nařízení 1/2003 umožňuje, aby bylo řízení v jedné věci vedeno více soutěžními orgány současně.[5] Řízení by měl v každém případě vést orgán, který je tzv. dobře umístěný (well placed); tím se rozumí takový orgán, k jehož území má daná praktika jasný vztah,[6] který je schopen shromáždit dostatek podkladů k jejímu posouzení a který má pravomoc situaci na trhu napravit, tj. danou praktiku zakázat, případně uložit pokutu či opatření k nápravě.[7] Za dobře umístěné tak budou zpravidla považovány jednotlivé NSÚ, případně, za níže popsaných podmínek, Komise; případy, kdy by se řízení v téže věci skutečně vedlo u více orgánů, jsou výjimečné, jednotlivé soutěžní orgány spolu nicméně během řízení intenzivně spolupracují.[8] Ve většině případů je tedy řízení vedeno jediným, "dobře umístěným" NSÚ.[9]
Komise je z povahy věci dobře umístěna prakticky ve všech případech porušení unijního soutěžního práva. Za zvláště dobře umístěnou (particularly well placed) se však považuje ve věcech, kdy má předmětná praktika dopady na trhy více než tří členských států (v takových případech by bylo obtížné, aby bylo řízení vedeno jen jediným NSÚ), a dále ve věcech, které přispějí k rozvoji a konzistentnosti judikatury.[10] Pokud v určité věci zahájí řízení Komise, ztrácejí NSÚ v této věci možnost vést řízení samy.[11]
Pravidla alokace případů nezakládají individuální práva dotčených podniků, aby bylo o jejich deliktu vedeno řízení určitým soutěžním orgánem, a ani soutěžitelé se v tomto ohledu nemohou domáhat žádných svých očekávání,[12] takže i v situaci, kdy by Komise splňovala podmínky "zvlášť dobře umístěného orgánu", nemají soutěžitelé nárok na to, aby řízení vedla právě Komise.[13]
Unijní právo tedy zjevně umožňuje, aby jedno porušení soutěžního práva vyšetřovalo více soutěžních úřadů, za splnění podmínek, které budeme diskutovat níže (tzv. paralelní řízení); je ale třeba doplnit, že ačkoliv unijní právo paralelní řízení umožňuje, je současně zjevné, že je nepreferuje; již Nařízení 1/2003 tak ve své preambuli výslovně uvádí, že je cílem, aby každý případ řešil pouze jeden orgán.[14]
Ne bis in idem v judikatuře ESLP
Protokol č. 7 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv (dále též "Úmluva") zakazuje opakované stíhání za tentýž trestný čin (offence).[15] Chápání tohoto pojmu prošlo v minulosti dramatickým vývojem. Zjednodušeně řečeno, judikatura ESLP ve vztahu k výkladu pojmu idem obsahovala dvě větve: podle první z nich byla pro hodnocení jednoty činu rozhodující jeho právní kvalifikace,[16] zatímco podle druhé byly rozhodující toliko skutkové okolnosti předmětného činu.[17] K ustálení judikatury došlo až relativně nedávno, když v roce 2010 vynesl velký senát ESLP rozsudek ve věci Zolotukhin,[18] ve kterém došel k jednoznačnému závěru, že pro otázku idem je rozhodující výhradně jednota skutková (identical facts), nikoliv jejich právní kvalifikace: "Proto Soud zaujímá názor, že článek 4 Protokolu č. 7 musí být chápán tak, že zakazuje stíhání nebo soudní řízení pro druhý ,trestný čin', jestliže je založen na totožných nebo v podstatě stejných skutečnostech. [...] Zájem Soudu se tak bude soustředit na ty skutečnosti, které tvoří soubor konkrétních skutkových okolností zahrnujících stejného obviněného a nerozlučně spojených v čase a prostoru [...]."[19]
Článek byl publikován v časopise Právník, č. 2, 2020. Pokračování článku dostupné zde.
[1] Ke shrnutí tohoto případu srov. např. ECN Report on the Monitoring Excercise Carried out in the Online Hotel Booking Sector by EU Competition Authorities in 2016.
[2] Nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. 12. 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy; ÚV L 1, 4. 1. 2003, s. 1.
[3] Srov. statistiky Komise [cit. 1. 12. 2019].
[4] Nařízení 1/2003, čl. 35 (1).
[5] Sdělení Komise o spolupráci v rámci sítě orgánů pro hospodářskou soutěž; ÚV C 101, 27. 4. 2004, s. 43 (dále též "Oznámení ECN"), bod 5.
[6] Oznámení ECN používá pro označení takového vztahu termín významné (oficiálně překládáno jako "hmotné") spojení (material link), které charakterizuje tak, že "dohoda nebo praktika má podstatné přímé skutečné nebo předvídatelné dopady na hospodářskou soutěž na území v jurisdikci daného úřadu, je implementována nebo má původ na tomto území" (srov. body 8 a 9).
[7] Oznámení ECN, bod 8.
[8] Předpoklady pro paralelní řízení více NSÚ by tak byly dány, pokud by jediný orgán nebyl sto ani se spoluprací ostatních členů ECN sjednat v dané věci efektivně nápravu; srov. Oznámení ECN, bod 11.
[9] Nařízení 1/2003, čl. 13, proto stanoví, že již samotná skutečnost, že o určité věci vede řízení některý NSÚ, je dostatečným důvodem pro to, aby jiný NSÚ své řízení v téže věci přerušil, případně zastavil; tím samozřejmě není dána povinnost onoho "druhého" NSÚ zachovat se tímto způsobem.
[10] Oznámení ECN, body 14 a 15.
[11] Nařízení 1/2003, čl. 11 (6).
[12] Rozsudek Tribunálu T-144/07 a další ThyssenKrupp, bod 78.
[13] Rozsudek Tribunálu T-201/11 Si.mobil, bod 40.
[14] Nařízení 1/2003, recitál 18 preambule. Za tím účelem mají NSÚ možnost v situaci, že se stejným případem zabývá i jiný NSÚ, své řízení přerušit nebo zastavit (Nařízení 1/2003, čl. 13).
[15] Protokol č. 7 Úmluvy, čl. 4 odst. 1: "Nikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný čin [an offence], za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem podle zákona a trestního řádu tohoto státu."
[16] Rozsudek ESLP Oliveira, stížnost č. 25711/94.
[17] Rozsudek ESLP Gradinger, stížnost č. 15963/90.
[18] Rozsudek ESLP Zolotukhin, stížnost č. 14939/03.
[19] Rozsudek ESLP Zolotukhin, stížnost č. 14939/03, body 82 a 84. Překlad dle KMEC, J. - KOSAŘ, D. - KRATOCHVÍL, J. - BOBEK, M. Evropská úmluva o lidských právech. C. H. Beck, 2012, s. 1419.
Diskuze k článku ()