Aktuální problémy právní úpravy cestovního ruchu Zdroj: Vladimíra Přikrylová, SAY Action

Aktuální problémy právní úpravy cestovního ruchu

I přes to, že je mou hlavní specializací právní postavení národnostních menšin, k němuž jsem napsal řadu monografií, chci se dnes věnovat otázce právní úpravy cestovního ruchu. Jde o institut nevyhraněný, který v českých či slovenských poměrech nemá v právní vědě skoro žádnou tradici.

JUDr. PhDr. René Petráš Ph.D.

JUDr. PhDr. René Petráš, Ph.D.

vědecký pracovník, Právnická fakulta UK v Praze

JUDr. PhDr. René Petráš, Ph.D.

vědecký pracovník, Právnická fakulta UK v Praze

Asi nejvýrazněji se této problematice věnuje německá právní věda. To souvisí i se skutečností, že mnohé prvky, které máme dnes i v České republice, vycházejí z evropských směrnic a ty zase často výrazně navazují na německou právní úpravu. Dokonce i klíčový zákon č. 159/1999 Sb., o kterém budu mluvit, byl ovlivněn některými německými odborníky, např. profesorem Hansem Eckertem.

Vymezení odvětví a dosavadní odborná literatura

Právo cestovního ruchu není vyhraněnou oblastí, jednotliví autoři si přidávají různé otázky, dokonce je problémem, jak celou oblast nazývat. Například já jsem pro svou knihu, která vyšla v roce 2013, použil název Právo a cestovní ruch, na Slovensku používají v názvu nedávno vydané knihy obrat Právo cestovného ruchu, v Německu se používá nejčastěji označení Reiserecht - Cestovní právo. V současné době se dokončuje velmi rozsáhlá zásadní publikace, jejímiž autorkami jsou dr. Havlíčková (advokátka z praxe) a dr. Králová (Ministerstvo pro místní rozvoj), které ji nazvaly Cestovní právo. Již samotný název práva cestovního ruchu  je  tedy nejasný a nejasné je rovněž, co bychom tam mohli řadit. Za nesporné můžeme označit, že jsou určité evropské směrnice chránící spotřebitele v oblasti cestovního ruchu, které se týkají především zájezdů ale i timesharingu.

Samotný pojem zájezd vychází ze směrnice 90/314/EHS  na tu potom navazuje v České republice zejména zákon č. 159/1999 Sb., o některých podmínkách podnikání a o výkonu některých činností v oblasti cestovního ruchu. S ním jsou často spojena některá ustanovení občanského zákoníku č. 89/2012 Sb., především smlouva o zájezdu (v občanském zákoníku č. 40/1964 Sb. to byla cestovní smlouva). Jde o právní institut u nás poměrně nový, zavedený právě zákonem č. 159/1999 Sb. Cestovní ruch ale zabíhá skutečně do lecčehos, asi nejzajímavějším problémem je mnoholetá příprava speciálního zákona o podpoře rozvoje cestovního ruchu. Na Slovensku podobný předpis přijali již v roce 2010, u nás je realita taková, že teprve před několika měsíci prohlásilo Ministerstvo pro místní rozvoj, že o něj již nemá zájem, přestože s ním mnohé prvky státní politiky tak trochu počítají.

Vedle toho k cestovnímu ruchu lze přiřadit ledacos, třeba právní úpravu dopravy, některé otázky ochrany přírody a krajiny nebo třeba problematiku památkové péče. Tolik tedy k vymezení odvětví práva cestovního ruchu, které jednotliví autoři pojímají dost odlišně. Je také docela složité jej nějakým způsobem systematizovat, protože otázky související s cestovním ruchem zabíhají doslova do všeho možného i nemožného. Například výše zmíněná slovenská publikace Právo cestovného ruchu zdůrazňuje pracovně právní aspekty, což je ale dáno spíše tím, že skupina autorů je zaměřena hlavně na pracovní právo, jsou to odborníci z trnavské právnické fakulty. Publikací ale v současné době kupodivu, přes mnohé zásadní nedořešené právní problémy, začíná přibývat. Když jsem v roce 2013 psal svou knihu, tak téměř nebylo na co navazovat. Před půl rokem vyšla kniha na Slovensku, další rozsáhlejší kniha vychází v České republice, řadu menších publikací vydalo Nakladatelství Havlíček Brain Team. Tématu se rovněž začínají věnovat konference, v podstatě první speciální konference k právní úpravě cestovního ruchu se konala na Právnické fakultě UK 10. února tohoto roku, další konference se pak bude konat asi na konci září. Jednalo se tam např. o otázkách pojištění cestovních kanceláří, což je téměř obávaný evergreen sporů o právní úpravu.

Právní úprava zájezdů

Samotná právní úprava není rozsáhlá, ale sporů je téměř neomezeně, navíc problémy se zásadním způsobem propojují. Je tedy otázkou, čím začít při výkladu. Pokud začneme evropskou právní úpravou, ze které vše vychází, je klíčová směrnice č. 90/314/EHS o zájezdech (přesněji: o souborných službách pro cesty, pobyty a zájezdy). Tato směrnice byla chápána od samého počátku jako pouhé provizorium a je to jen částečná harmonizace celé problematiky. Dokonce tento zvláštní stav vedl k problémům, které má Česká republika dodnes, protože už od roku 1990 se slibuje, že směrnice bude nahrazena. Když se podíváme do důvodové zprávy k zákonu č. 159/1999 Sb., říká se v ní téměř doslova, že nemusí být implementace směrnice příliš důkladná. Tedy, že si vše může Česká republika řešit po svém, protože do vstupu do Evropské unie je ještě několik let, a do té doby bude směrnice nová. Jenže Česká republika je v Evropské unii již přes deset let a původní směrnici tady máme dodnes. Je to opravdu hodně zvláštní, ale v podstatě už řadu let se vždy slibuje, že to bude třeba příští jaro, nebo příští leden, příští únor. Nedávno jsem od odborníka, který ji spolupřipravuje, slyšel termín červen, ale podle poslední zprávy z Ministerstva pro místní rozvoj to červen rozhodně nebude.

Pořád se tedy čeká na novou evropskou směrnici, problém je v tom, že směrnice bude mnohem rozsáhlejší a přinese některé koncepčně nové prvky. Takže dokud není směrnice, je těžké odhadnout, jak se právní úprava cestovního ruchu bude vyvíjet. Tady bych to srovnal s timesharingem, i  u něj byla původní směrnice z roku 1994 víceméně experimentální, pouze s částečnou harmonizací právní úpravy, ale v praxi se potom ukázaly její slabiny, takže byla v roce 2008 nahrazena směrnicí č. 122. U timesharingu už se to podařilo vyřešit, místo původní směrnice je směrnice nová, kdežto u zájezdů k tomu zatím nedošlo. Na novou směrnici tak čekáme už opravdu požehnaně let.

To ale není problém zdaleka jediný. O čem se v České republice nejvíc diskutuje, je otázka pojištění cestovních kanceláří. Když přihlédneme k rozhodnutím Soudního dvora Evropské unie, měla by to být celkem jasná otázka, máme několik rozsudků a je tu jednoznačná snaha, aby byl zákazník chráněn. Má právo na zabezpečení dopravy do České republiky, pokud je cestovní kancelář nebo obecně pořadatel zájezdu neschopen to zajistit, a také právo na úplné vrácení  zaplacené ceny zájezdu. Některé pojišťovny ale mají jiné názory. Většina soudů rozhoduje tak, že se řídí striktně evropskými rozsudky, ale jsou tu i rozhodnutí opačná. Ústavní soud například rozhodl poněkud nejednoznačně s tím, že by otázku snad měl řešit Nejvyšší soud. V tomto případě, i když to může překvapit, protože rozsudků Soudního dvora EU je k problematice dostatek, nic definitivně vyřešeno není.

Jde především o to, že Česká republika má poněkud zvláštní právní úpravu. Téměř ve všech ostatních členských státech Evropské unie jsou i jiné záruky práv klientů. Ale Česká republika, spolu s Rumunskem nebo Bulharskem, zná pouze povinné pojištění cestovních kanceláří. Pokud cestovní kancelář nezíská pojištění, nemůže fungovat. Mohlo by se to chápat jako zajímavá ukázka toho, jak praxe dopadne v rozporu se záměry tvůrců zákona. Původní představa byla totiž taková, že pojišťovny budou velice obezřetné a pojištění dojednají jen několika cestovním kancelářím, takže bude množství cestovních kanceláří minimální. Ale pojišťovny jsou ochotny pojistit leckterou podivnou cestovní kancelář a  vcelku je jich přinejmenším desetinásobek ve srovnání s tím,  jaké byly původní předpoklady. Praxe se tak posunula jiným směrem a jak známo, cestovní kanceláře se hroutí docela často a dochází ke sporům, jestli pojišťovny vrátí zákazníkům všechny zaplacené finanční prostředky, anebo jestli mohou přihlédnout k určitému podpojištění, kterého se dopustily cestovní kanceláře. Složitý problém, který dodnes není jednoznačně rozřešen, a není to problém jediný.

Smlouva o zájezdu a ztráta radosti z dovolené

Pokud jde o smlouvu o zájezdu, která navazuje na smlouvu cestovní z občanského zákoníku č. 40/1964 Sb., i zde je problémů poměrně dost. Zajímavé spory by mohly vyplynout například z otázky informační povinnosti pořadatelů zájezdů. Konstrukce je možná trochu zvláštní, protože informační povinnost před uzavřením smlouvy je v zákoně č. 159/1999 Sb., informační povinnost po uzavření smlouvy je v občanském zákoníku 89/2012 Sb. ve smlouvě o zájezdu. Definice informační povinnosti  v českých právních předpisech je na rozdíl od evropské směrnice velice široká, mluví se o např. o povinnosti cestovní kanceláře zájemce úplně informovat o všech skutečnostech, které jsou jí známy a mohly by ovlivnit uzavření smlouvy. Takováto formálně mimořádně široká povinnost cestovní kanceláře klienta prokazatelně o všem informovat by při striktním výkladu vedla k hrozivému rozsahu např. katalogů a je otázka, jestli by je vůbec někdo četl.

Dalším aktuálním problémem je tzv. ztráta radosti z dovolené. Ta vychází jak z původní směrnice, tak zejména z rozsudku Soudního dvora EU ve věci Leitner, s čímž se potom docela obtížně musely vyrovnávat právní řády jednotlivých členských států Evropské unie. Původní snaha, aby byl tento pojem začleněn do občanského zákoníku, nevyšla, máme pouze obrat újma za narušení dovolené, což ovšem samozřejmě na charakteru tohoto trochu zvláštního právního institutu nic nemění. Klíčovou otázkou je, jak vše v praxi vypočítat, při jakých vadách zájezdu má zákazník právo na vrácení finančních prostředků a v jaké výši. Teď se diskutuje např. o použití tzv. frankfurtské tabulky.

Připravované právní předpisy

Dosud byly uvedeny zejména problémy, které se týkají zákona č. 159/1999 Sb. a smlouvy o zájezdu, ale i u dalších otázek práva cestovního ruchu je problémů bezpočet. Jak už jsem zmínil, léta se připravoval speciální zákon o podpoře rozvoje cestovního ruchu, který vycházel z rakouských a švýcarských vzorů. Základní problém zákona byl především v tom, že otázka cestovního ruchu je v samostatné působnosti, takže možnosti státu nějakým způsobem to regulovat jsou v podstatě minimální. Proto byla snaha přijmout speciální zákon, který by například bránil neefektivnímu používání finančních prostředků na propagaci, protože v dnešní době to, bohužel, vypadá tak, že si to každá obec, každý kraj dělá po svém a rozdíly jsou někdy až absurdně velké.

Z otázek souvisejících s cestovním ruchem bych uvedl alespoň památkovou péči. To, že zákon z roku 1987 je mimořádně zastaralý, se ví mnoho let. Také už tady byly snahy zákon č. 20/1987 Sb. nahradit. Teď se tedy připravuje nový zákon o památkových fondech, ostatně na stránkách Ministerstva kultury jsou poměrně důkladné informace včetně paragrafových znění jednotlivých návrhů nebo také zápisy z jednání. Když jsem se kdysi zčásti podílel na přípravě zákona o podpoře rozvoje cestovního ruchu, tak jsem se přímo ptal osoby odpovědné na ministerstvu za tyto otázky, zda se nějakým způsobem sladí potřeby cestovního ruchu s památkovým zákonem. Byl jsem neoficiálně informován o existenci dohody, že nový zákon o památkové péči přihlédne nejen k zájmům stavařů, nebo k požadavkům organizací, jako je třeba Klub za starou Prahu, ale že bude přihlížet i k potřebám turistiky. To koneckonců odpovídá tomu, co si přeje většina obyvatel, nejde o zájmy nějakých konkrétních investorů, ale o možnost památky navštěvovat, a také aby byly v přijatelném stavu. Současná situace je ale taková, že návrh zákona o památkové péči s ničím takovým nepočítá.

Závěrem

I přes celkový velmi omezený rozsah právní úpravy cestovního ruchu, když se podíváme například na zákon č. 159/1999 Sb., jehož jádrem je pouhých 11 paragrafů, je problémů rozhodně dost. Probíhající legislativní změny často vyvolávají odpor, obecným terčem vtipů například je, že do zákona o některých podmínkách podnikání v oblasti cestovního ruchu byla vložena horská služba, takže si to vynutilo i změnu názvu zákona (dnes je to zákon o některých podmínkách podnikání a o výkonu některých činností v oblasti cestovního ruchu). Jiným takovým velmi často kritizovaným problémem je třeba otázka právního řešení průvodců v cestovním ruchu, protože k dosti velkému překvapení odborníků cestovního ruchu byl průvodce v cestovním ruchu převeden z živnosti vázané na živnost volnou, což zejména ve státě, jako je Česká republika, která se orientuje na kulturní cestovní ruch, je stav téměř šokující. Tato situace vede k minimální kvalitě průvodců, která má i v zahraničí velmi negativní ohlas.

Celková situace je neveselá, vyvstávají problémy vnitrostátní (nový občanský zákoník s nímž dosud nejsou přílišné zkušenosti), ale i evropské, neboť dokud tady nebude nová evropská směrnice o  zájezdech, která se neustále slibuje, půjde celou oblast jen těžko stabilizovat. Odborníci cestovního ruchu, což naprostou většinou nejsou právníci, celkem oprávněně hovoří o tom, že jedním z největších problémů cestovního ruchu je chaos v legislativě. Jsou tedy dost kritičtí a mají k tomu oprávněný důvod.


Kongres Právní prostor 2015

Ve dnech 21. a 22. dubna 2015 se v Seči u Chrudimi konal již 5. ročník odborného kongresu Právní prostor. Záštitu nad letošním ročníkem převzali Ministerstvo spravedlnosti ČR, Ministerstvo vnitra ČR, Soudcovská unie ČR a Svaz průmyslu a dopravy ČR

Více informací o kongresu naleznete na http://www.kongrespravniprostor.cz/    

kongres cestovní ruch právní prostor 2015

Líbil se vám náš článek? Ohodnoťte ho, prosím.

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze

Nejčtenější články