Úvod
Zápis do seznamu koncipientů komora podmínila složením celkem šesti zkoušek z jednotlivých oborů českého práva na PF UK v rámci tzv. mimořádného studia, přičemž za každou ze zkoušek budoucí student musel zaplatit 5.000 Kč. Velmi rezervovaný přístup komory k absolventům této školy je ostatně již dlouho znám.[1] Někteří z nich se jej neúspěšně pokusili překonat v soudní při. V jednotlivých kapitolách svého článku analyzuji souladnost postoje České advokátní komory s vnitrostátním, mezinárodním a unijním právem a docházím k závěru, že je protiprávní. Hovořím pouze o konkrétním případu Paneurópskej vysokej školy, protože jen do něj jsem zasvěcen. Přesto se domnívám, že níže rozvedené postřehy lze do jisté míry zobecnit. Čtenář nechť posoudí sám.
Rozpor s vnitrostátním právním řádem
Paneurópska vysoká škola (dále PEVŠ) je soukromou vysokou školou ve smyslu § 47 odst. 1 slovenského zákona č. 131/2002 Z. z., o vysokých školách ve znění pozdějších předpisů,[2] která usnesením vlády Slovenské republiky č. 725/2004 ze dne 14. 7. 2004 získala státní souhlas k působení jako Bratislavská vysoká škola práva. Usnesením č. 411/2010 slovenská vláda schválila změnu názvu školy na Paneurópskou vysokou školu. V souladu s ustanoveními § 2 odst. 4, 5 a 9 slovenského zákona má PEVŠ právo uskutečňovat vysokoškolské vzdělání v jednotlivých studijních programech a udělovat příslušné akademické tituly. Vzdělání tedy poskytuje v souladu se slovenským právním řádem.
PEVŠ je tedy slovenskou vysokou školou se sídlem v Bratislavě,[3] která však má pobočky v Praze, Brně a Ostravě.[4] Problém by mohl nastat s faktem, že pro české pobočky nemá český státní souhlas podle § 39 odst. 1, ani akreditaci podle § 78 a násl. zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách ve znění pozdějších předpisů (dále z. v. š.). Podle prvního citovaného ustanovení právnická osoba, která má sídlo, svou ústřední správu nebo hlavní místo své podnikatelské činnosti na území některého členského státu Evropské unie, nebo která byla zřízena nebo založena podle práva některého členského státu Evropské unie, je oprávněna[5] působit jako soukromá vysoká škola, pokud jí ministerstvo udělilo státní souhlas. Obecně se domnívám, že by bylo nespravedlivé, aby absolvent PEVŠ přišel o možnost stát se advokátním koncipientem v České republice jen proto, že jeho alma mater nedodržela zdejší veřejné právo. Tato otázka si zaslouží další diskusi. Ve mnou předestřeném případě ovšem argumentace ČAK směřovala k obsahu vzdělání, nikoli k právu jej vůbec poskytovat. Proto se dále zabývám pouze tímto problémem a téma státního souhlasu a akreditace přenechávám jiným.[6]
Podle § 37 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů (dále z. a.) Česká advokátní komora zapíše do seznamu advokátních koncipientů každého, kdo mimo jiné získal vysokoškolské vzdělání v oboru právo studiem na vysoké škole v zahraničí, pokud je takové vzdělání v České republice uznáváno za rovnocenné vzdělání uvedenému v bodě 1 na základě mezinárodní smlouvy, kterou je Česká republika vázána, anebo pokud takové vzdělání bylo uznáno podle zvláštního právního předpisu, a současně takové vzdělání odpovídá obsahem a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat v oboru právo na vysoké škole v České republice. Česká advokátní komora (dále ČAK) svůj odmítavý postoj zdůvodnila tím, že žadatel nesplnil kurzívou zvýrazněnou zákonnou podmínku, neboť prý studoval slovenské právo ve studijním programu, který se příliš liší od studijních programů českých veřejných vysokých škol, pročež jeho vzdělání obsahem a rozsahem neodpovídá obecnému vzdělání, kterého by se mu dostalo v České republice. Tato podmínka se v z. a. objevila s novelou č. 219/2009 Sb. účinnou od 1. 9. 2009. Její interpretace ovšem není zdaleka tak jednoduchá, jak by se mohlo zdát.
Ustanovení zde v prvé řadě hovoří o obecném (právním) vzdělání. Tento výraz můžeme podle mého chápat ve dvou významech. Buďto tak, že lze porovnávat jen obecnou část právního vzdělání poskytovaného zahraniční a tuzemskou vysokou školou. Žádný právní předpis ani mezinárodní dokument samozřejmě nedefinuje pojem obecného právního vzdělání. Podle mého názoru však bude takové vzdělání ve všech zemích kontinentální právní kultury obsahovat podobné předměty, jako jsou právní teorie, právní metodologie, římské právo, evropské právní dějiny, právní filosofie, profesní etika nebo např. právní informační systémy. Náplň těchto obecných předmětů se přitom logicky v jednotlivých zemích nebude nijak propastně lišit. Obecným právním vzděláním by tak byly pouze obecné předměty, rozhodně ne jednotlivé obory platného práva. PEVŠ má některé z obecných předmětů ve studijním programu. Nebo můžeme spornou podmínku vyložit tak, že se obě vzdělání mají porovnávat obecně, podle obecných kritérií. Daný orgán by tedy měl zkoumat, jestli obě školy poskytují všeobecné právní vzdělání (tedy zda jsou opravdu zaměřeny na výchovu právníků, nikoli např. sociálních pracovníků nebo kriminalistů), jestli studium trvá přibližně stejně dlouho, jestli studenti musí na konci studia složit státní zkoušku nebo obhájit závěrečnou písemnou práci. Tento výklad by více odpovídal níže zmíněným mezinárodním smlouvám, které hovoří o rovnocennosti obou vzdělání, tedy jakési obecné podobnosti, srovnatelnosti. Všechna tato kritéria PEVŠ splňuje. Podle mého přesvědčení nemůžeme podmínku vykládat tak, že obě vzdělání musí být vlastně obsahově stejná, zaměřená na obory českého platného práva. Takový výklad nedává smysl, protože právní vzdělávání v té které zemi je samozřejmě obvykle národně specifické.
Interpretace prosazovaná ze strany ČAK má i další slabiny. Z. a. totiž vyžaduje, aby zahraniční vzdělání tomu tuzemskému odpovídalo obsahem a rozsahem. Zcela totéž však podle § 89 odst. 3 a § 90 odst. 2, odst. 5 z. v. š. zkoumá veřejná vysoká škola nebo Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále MŠMT), které rozhodují o nostrifikaci zahraničního vysokoškolského diplomu. Zde je třeba říci, že nostrifikace podle stejných kritérií zůstává i po novele z. v. š. č. 137/2016 Sb., účinné od 1. 9. 2016. Ta uložila evropským zahraničním vysokým školám či jejich pobočkám, které chtějí na území ČR poskytovat zahraniční vysokoškolské vzdělání podle domovského právního řádu, v § 93b, § 93c, § 93d a § 93e informační, ohlašovací povinnost vůči MŠMT. PEVŠ je tedy evropskou zahraniční vysokou školou (poněvadž má sídlo na Slovensku), která podle § 93a odst. 1 a 2 z. v. š. může na území ČR poskytovat zahraniční vysokoškolské vzdělávání v zahraničním vysokoškolském studijním programu až poté, kdy se u MŠMT přihlásila k plnění zmíněných informačních povinností.
Z hlediska interpretační a aplikační maximy jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu jako celku se obtížně hledá důvod, proč by dva různé orgány měly zkoumat naprosto totéž. Nostrifikační proces přitom není čímsi jen formálním (málo důkladným); rozhodnutí o žádosti o nostrifikaci je správním rozhodnutím plně přezkoumatelným ve správním soudnictví.[7] Základem možnosti pracovat jako advokátní koncipient je patřičné právní vzdělání. Je-li jednou takové vzdělání v České republice uznáno (nostrifikováno), proč by se měly podmínky uznání zkoumat znova? Na tomto místě si kladu otázku, zda není třeba sporné zákonné podmínce rozumět spíše tak, že se vztahuje pouze na žadatele, kteří mají právní vzdělání ze země, jejíž právní řád i výuka práva se výrazně liší od českých reálií a kde si tedy ČAK z obhajitelných důvodů může uchovat možnost vlastní diskrece. Diskrece nezávislé na režimu nostrifikace, kterou provedl jiný orgán. V tomto duchu totiž hovoří důvodová zpráva k novele z. a. č. 219/2009 Sb. v bodě 51, odstavci 3. Úmysl zkoumat např. právní vzdělání alžírského žadatele pokládám za obhajitelný, pochopitelný. Zákonodárcův normotvorný záměr podle mého názoru mohl směřovat právě tímto směrem. Může však ČAK tuto diskreci použít ve vztahu ke vzdělání získanému na PEVŠ, tedy na Slovensku, coby členském státě EU, jehož právní řád se českému snad nejvíce podobá? Je třeba říci, že pokud by ČAK měla v budoucnu postupovat v tomtéž duchu, pak by to znamenalo, že sporná část ustanovení § 37 z. a. nemůže být nikdy naplněna. Nenachází-li ČAK prostor pro uznání slovenského vzdělání, stěží jej může najít pro jakékoli jiné. To by znamenalo, že sporná zákonná podmínka je absolutně nesplnitelná. A to je v příkrém rozporu s interpretačním předpokladem racionálního zákonodárce, nezbytném v každém právním státě (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR).[8]
Rozpor s mezinárodními smlouvami
Postup ČAK odporuje Úmluvě o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání v evropském regionu (60/2000 Sb. m. s., dále Úmluvě) a Smlouvě mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání vydávaných v České republice a ve Slovenské republice (23/2015 Sb. m. s., dále Smlouvě), jejichž signatářkou naše země je.
Úmluva se vztahuje i na hodnocení akademické kvalifikace pro účely přístupu k povolání, protože pojem uznání definuje jako oficiální potvrzení hodnoty akademické kvalifikace získané v zahraničí příslušným orgánem za účelem přístupu ke vzdělávacím a/nebo pracovním aktivitám. Podle čl. III/3 odst. 5 Úmluvy je orgán Strany (signatářského státu), který provádí hodnocení zahraniční akademické kvalifikace, povinen prokázat, že žádost (o uznání) nesplňuje příslušné požadavky. Podle čl. VI/1 do té míry, že rozhodnutí o uznání je založeno na znalostech a dovednostech osvědčených vysokoškolskou kvalifikací, každá Strana uzná vysokoškolské kvalifikace přiznané v jiné Straně, ledaže by mohl být prokázán podstatný rozdíl mezi kvalifikací, o jejíž uznání je žádáno, a odpovídající kvalifikací ve Straně, ve které je o uznání žádáno.
Také Smlouva se vztahuje i na hodnocení zahraničního vzdělání pro účely přístupu k povolání, protože podle svého čl. 1 upravuje rovnocennost dokladů o vzdělání pro účely přístupu ke vzdělávání a pro další účely s výjimkou přístupu k regulovaným povoláním. Na rozdíl od povolání advokáta není povolání advokátního koncipienta regulovaným povoláním.[9] Výjimka z věcné působnosti Smlouvy pro přístup k regulovaným povoláním by nedávala rozumný smysl, jestliže by Smlouva vůbec nemohla dopadat na přístup k (žádným) povoláním. Lidé se navíc obvykle vzdělávají právě proto, aby získali dobrou práci. Účely přístupu ke vzdělání a přístupu k povolání spolu tedy úzce souvisí a Smlouva je nerozlišuje. Jak je navíc patrno z její preambule, Smlouva ideově vychází z Úmluvy, která účel přístupu k povolání také zahrnuje. Podle čl. 5 Smlouvy se vysokoškolské diplomy a dodatky k diplomu nebo vysvědčení o státní zkoušce vydané po ukončení studia v magisterském studijním programu na vysoké škole v České republice a diplomy, dodatky k diplomu a vysvědčení o státní zkoušce vydané po ukončení magisterského, inženýrského a doktorského studia na vysoké škole ve Slovenské republice uznávají za rovnocenné. Podle čl. 10 se doklady o vzdělání podle čl. 3 až 7 této Smlouvy vydané ve státě jedné smluvní strany pro účely podle této Smlouvy na území státu druhé smluvní strany uznávají za rovnocenné bez dalšího úředního postupu.
Všechna citovaná ustanovení jsou samovykonatelná, tedy se jich lze dovolat před soudem i správním orgánem jako běžné vnitrostátní právní normy. Samovykonatelnost je totiž pravidlem, a protože z žádné ze smluv nevyplývá úmysl signatářských států jí tuto vlastnost odepřít, je jejich obsah samovykonatelný.[10] Tato ustanovení jsou navíc formulována dostatečně konkrétně, aby z nich bylo možné vyvodit konkrétní právní pravidlo chování. V žádném případě nejde o pouhé obecné principy bez hypotézy. Je tudíž nepochybné, že obě tyto smlouvy jsou závazné i pro ČAK. A to tím spíše, že je správním orgánem a zákonem zřízenou právnickou osobou veřejného práva (§ 40 odst. 1 z. a.).
Postup ČAK je zde nezákonný ve dvou směrech. Zaprvé při odmítnutí zápisu do seznamu koncipientů neprokázala žádné podstatné rozdíly mezi kvalifikací z PEVŠ a kvalifikacemi z českých právnických fakult (čl. III/3 odst. 5 ve spojení s čl. VI/1 Úmluvy). Svým přístupem k diplomu z PEVŠ a zohledněním skutečností, které posuzovala, také porušila čl. 5 a 10 Smlouvy. Zadruhé neměla spornou podmínku vůbec aplikovat a dané skutečnosti posuzovat, poněvadž tato část daného ustanovení z. a. odporuje přinejmenším čl. 5 a 10 Smlouvy a v souladu s čl. 10 Ústavy České republiky proto vůbec není aplikovatelná. Jestliže totiž mezinárodní smlouva stanovuje, že zahraniční vysokoškolská kvalifikace osvědčená diplomem je rovnocenná kvalifikacím českým, není možné tyto kvalifikace porovnávat. Úmluva nadto představuje pouze nutný minimální standard (viz její čl. II/3). ČAK neplní ani tento standard. Obě mezinárodní smlouvy vlastně signatářským státům ukládají, aby při srovnávání akademických kvalifikací a diplomů byly liberální. ČAK si počíná v duchu přesně opačném.
Na jejím webu najdeme tvrzení, že Smlouva i Úmluva rozeznávají tři účely uznávání zahraničního vzdělání: používání získaného akademického titulu v přijímajícím státu, možnost dalšího studia v přijímajícím státu a možnost profesního uplatnění v přijímajícím státu. A zatímco uznání pro první dva účely je prakticky samozřejmé, ve třetím případě má signatářský stát vždy možnost postupovat podle vlastních, vnitrostátních předpisů.[11] Tak to ovšem není. Smlouva rozlišuje jiné tři účely uznání vzdělání: 1. Pokračování ve studiu (čl. 11 odst. 1), 2. Výkon regulovaného povolání a odborné činnosti (čl. 1 a čl. 11 odst. 2), 3. Účely podle této Smlouvy (čl. 1 a čl. 10). Uznávání pro první dva účely se děje podle vnitrostátních právních předpisů a nachází se zcela mimo věcnou působnost Smlouvy. Uznávání pro třetí účel se děje pouze podle Smlouvy, tedy bez dalšího úředního postupu, jak říká čl. 10. Není tedy možné, aby vnitrostátní právní předpisy zaváděly jakákoli zákonná omezení pro uznání zahraničního vzdělání, které se děje v mezích věcné působnosti Smlouvy (pro třetí účel). Takové uznání se odehrává bez jakéhokoli dalšího úředního postupu; konkrétně přímo ex lege na základě čl. 10 Smlouvy. Názorně je to vidět na případu regulovaných povolání. Na ta se Smlouva nevztahuje, a právě proto přenechává proces uznání zahraničního vzdělání za účelem výkonu takového povolání vnitrostátní legislativě. Používání získaného akademického titulu v přijímajícím státě není samostatným účelem, jak tvrdí představitelé ČAK. Právní možnost takový titul používat totiž logicky plyne z faktu uznání zahraničního diplomu. Jestliže je zahraniční diplom uznán jako rovnocenný českému, je přeci za rovnocenné uznáno i dané vzdělání, protože úlohou diplomu je právě prokázat fakt, že tohoto vzdělání student dosáhl. Uznáním diplomu je uznán též akademický titul, protože ten student získává právě úspěšným ukončením studia.[12] A úlohou diplomu je též prokázat fakt získání akademického titulu. Diplom je tedy osvědčením – důkazem o něčem, co již nastalo. Uznání diplomu v sobě logicky a nevyhnutelně zahrnuje uznání vzdělání a akademického titulu jakožto diplomem osvědčených základních dvou skutečností. Z toho je zřejmé, že čl. 8 Smlouvy má spíše deklaratorní funkci. Práce advokátního koncipienta dále není odbornou činností podle čl. 11 odst. 2 Smlouvy. Jak už bylo řečeno, Smlouva se vztahuje na jiná než regulovaná povolání. Smlouva na žádném jiném místě o odborné činnosti nehovoří. Žádný související právní předpis ani dokument tento pojem nedefinuje. Ten je přitom příliš široký, protože i studium je přeci odbornou činností. Tento výraz proto podle mého názoru souvisí spíše s výrazem regulované povolání. Jde tedy o (regulovanou odbornou) činnost, kde je na základě veřejného zájmu žádoucí, aby si stát mohl vytvořit vlastní legislativu. To ovšem není případ advokátního koncipienta, na kterého se tedy nevztahuje ani tato část Smlouvy.
Ani Úmluva nerozlišuje ony ze strany ČAK proklamované účely. Rozlišuje pouze uznávání kvalifikací pro přístup k vysokoškolskému studiu (např. maturity, viz část IV), uznávání částí vysokoškolského studia (několik zkoušek vykonaných v jiném signatářském státě, část V) a uznávání vysokoškolských kvalifikací, které vysokoškolské studium završují (část VI). Kvalifikace je ústředním pojmem Úmluvy definovaným jako „jakýkoliv titul, diplom nebo jiné osvědčení vydané příslušným orgánem osvědčující úspěšné ukončení vysokoškolského programu.“ Kvalifikací je zde tudíž diplom i titul. Je tedy zřejmé, že argumentace ČAK je chybná.
[1] Viz např. KINDL, Jiří. Nostrifikovaný diplom ze slovenského práva k advokátní koncipientuře nestačí. jinepravo.blogspot.cz [online]. Publikováno 29. 11. 2013 [cit. 30. 8. 2016].
[2] Viz <http://www.zakonypreludi.sk/zz/2002-131>. Citováno 30. 8. 2016.
[3] Viz <http://www.paneurouni.com/sk/kontakty> . Citováno 23. 9. 2016.
[4] Viz <http://www.paneurouni.cz/cz/fakulty/fakulta-prava/kontakty/kontakty/praha/>. Citováno 23. 9. 2016.
[5] Na území ČR – pozn. aut.
[6] Viz např. SEHNÁLEK, David. Působení zahraničních škol v České republice aneb „studujte práva v Praze, Brně.“ Právník. 2015, roč. 154, č. 8, s. 625-636.
[7] Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 129/2012 z 27. 9. 2012.
[8] MELZER, Filip. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 86, 87.
[9] Rozsudek SD EU, věc C-313/01. Dále též seznam regulovaných povolání vedený MŠMT zde: <http://uok.msmt.cz/uok/ru_list.php>. Citováno 30. 8. 2016.
[10] KÜHN, Zdeněk. Samovykonatelnost, přímá účinnost a některé teoretické otázky aplikace mezinárodních smluv ve vnitrostátním právu. Právník. 2004, roč. 143, č. 5, s. 481 – 482.
[11] Dostupné z: <http://www.cak.cz/scripts/detail.php?id=7108>. Citováno 30. 8. 2016.
[12] Tedy složením poslední předepsané zkoušky, nikoli až udělením diplomu (§ 55 odst. 1 a 2 z. v. š.).
Diskuze k článku ()