Třecí plochy s právem EU
V odstavci 72 rozsudku C-313/01 ze dne 13. 11. 2003 ve věci Morgenbesser Soudní dvůr Evropské unie na základě článků 45 a 49 Smlouvy o fungování Evropské Unie (dále SFEU), zakotvujících principy svobody pohybu pracovníků a svobody usazování, vůči členským státům ve své podstatě vyslovil zákaz požadavku nostrifikace vzdělání získaného v jiném státě Evropské unie. Otázka zní, zda pokud není v souladu s právem EU požadavek nostrifikace vysokoškolského vzdělání, resp. diplomu získaného v jiném členském státě, není tím pádem souladný ani požadavek, aby dotyčný uchazeč absolvoval vzdělání právě v tom členském státě, v němž chce vykonávat praxi advokátního koncipienta. Jestliže není potřeba nostrifikovat takový diplom, aby bylo zjištěno, že vzdělání jím osvědčené se dostatečně podobá vzdělání domácímu, tím spíše nelze po dotyčném uchazeči vyžadovat, aby takové vzdělání absolvoval.[1] Bylo by opravdu poněkud nesmyslné, kdyby sice dotyčný člověk nepotřeboval nostrifikaci diplomu, ale zároveň by si musel doplnit domácí vzdělání.
V rozsudku C-345/08 ze dne 10. 12. 2009 ve věci Peśla ovšem SDEU naopak uvedl, že výše vyvozený závěr z věci Morgenbesser nevyplývá a že členské státy mají možnost vzdělání porovnat a dokonce žadatele podrobit zkoušce. To ovšem pro případ absolventa PEVŠ České republice zakazuje přinejmenším mezinárodní právo.
Z primárního práva EU ani z judikatury SDEU tedy podle mého v současnosti nemůžeme odvodit jednoznačný závěr. Sekundární právo tuto otázku dosud nereguluje.
Reakce českých soudů, pravomoc a příslušnost
Právo na zápis do seznamu advokátních koncipientů plyne z ustanovení § 55b odst. 1 z. a. Přestože je veřejným subjektivním právem žadatele o zápis vůči ČAK, pravomoc projednat žalobu, v níž je uplatněno, má podle většinového názoru soudní praxe soud v občanském soudním řízení. Nejvyšší správní soud totiž zaujal názor,[2] že se jedná o jinou věc ve smyslu ustanovení § 7 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (o. s. ř.), jež právě ve spojení s § 55b odst. 1 z. a. zakládá pravomoc soudu pro občanské soudní řízení. Mylnost tohoto názoru přesvědčivě rozebral Příkopa.[3] Dodal bych k němu, že jde v prvé řadě o spor o veřejné subjektivní právo. Již úvahu, zda uchazeč splnil podmínky ustanovení § 37 odst. 1 z. a., ČAK vede jako orgán profesní samosprávy, která je druhem veřejné správy. Uchazeč se vůči ČAK domáhá úkonu – registrace, který je z hlediska forem činnosti veřejné správy registračním úkonem, tedy výkonem veřejné správy. Jeho důsledkem je přiznání statusu advokátního koncipienta, který je bezpochyby veřejnoprávní. Např. proto, že koncipient je kárně odpovědný za porušení stavovských předpisů schválených ČAK a je tedy spravovanou osobou, adresátem veřejné správy (§ 32 odst. 1 a 2 z. a.). Pravomoc přezkoumat takovou úvahu a nařídit ČAK takový úkon proto může mít jedině správní soud. Judikatura však nabízí výše uvedený pohled. Věcně příslušným je podle § 9 odst. 1, odst. 2 per eliminationem o. s. ř. okresní soud, místně příslušným podle § 84 ve spojení s § 85 odst. 3 o. s. ř. Obvodní soud pro Prahu 1, v jehož obvodu ČAK sídlí. Jde o žalobu na plnění,[4] spočívající v zápisu žalobce do seznamu advokátních koncipientů, který by soud žalované nařídil.
V úvodu jsem řekl, že někteří absolventi PEVŠ se neúspěšně pokusili domoci nároku na zápis mezi koncipienty před soudem. Jedna z těchto žalob dospěla až k Nejvyššímu soudu, který v usnesení sp. zn. 30 Cdo 1475/2013 ze dne 23. 10. 2013 s odkazem na rozsudek sp. zn. 32 Cdo 583/2010 ze dne 25. 1. 2012 konstatoval, že ČAK má jako orgán veřejné správy na úseku advokacie pravomoc v každém jednotlivém případě zkoumat obsah a rozsah vzdělání uchazeče o zápis do seznamu advokátních koncipientů. Argument tímto rozhodnutím má ovšem nulovou váhu ze dvou důvodů:
- Nejvyšší soud v daném případě neaplikoval mezinárodní ani unijní právo.
- Jde pouze o usnesení o odmítnutí dovolání pro nepřípustnost, tedy procesní rozhodnutí, v němž se soud nezabývá meritem věci. Úkolem takového usnesení není sjednocování judikatury, což znamená, že by nemělo mít žádnou normativní sílu.[5]
Usnesením sp. zn. III. ÚS 2609/14 ze dne 12. 3. 2015 Ústavní soud odmítl ústavní stížnost jiné absolventky PEVŠ jako zjevně neopodstatněnou. Sporným momentem však nebyla hmotněprávní, nýbrž procesní rovina, protože stěžovatelka trvala na tom, že pravomoc k projednání a rozhodnutí věci mají správní soudy. Toto rozhodnutí tudíž k meritu věci ničím nepřispělo.
Sumář právní kvalifikace
Samotná sporná zákonná podmínka odporuje mezinárodnímu právu, Ústavě ČR a dost možná též právu EU. Vlastní postup ČAK odporuje vnitrostátním zákonům, včetně Ústavy, a mezinárodnímu právu. Podle mého názoru je sporná podmínka z. a. neaplikovatelná přinejmenším pro rozpor s mezinárodním právem. I kdyby aplikovatelná byla, nelze ji vykládat a aplikovat způsobem, jejž používá ČAK při odmítání žádostí. Výsledek je však v obou případech tentýž. Absolventi PEVŠ mají právní nárok na zápis do seznamu advokátních koncipientů a ČAK nemá možnost správního uvážení. Pokud je přesto používá, postupuje nezákonně a její odmítnutí je v podstatě nezákonnou nečinností.
V pořádku není ani fakt, že ČAK alespoň po některých absolventech PEVŠ vyžaduje nostrifikační osvědčení k jejich diplomu. § 37 odst. 1 písm. b) bod 2 první část věty z. a. přitom říká, že ke vzniku nároku na zápis do seznamu stačí, je-li žadatelem absolvované právní vzdělání v České republice uznáváno za rovnocenné vzdělání českému na základě mezinárodní smlouvy, kterou je Česká republika vázána. Takovou smlouvou je přirozeně Smlouva. Nostrifikaci diplomu lze požadovat pouze tehdy, jestliže zde taková mezinárodní smlouva není.
Požadavek rovnocennosti v širších souvislostech
Stěží na světě najdeme právní řád českému podobnější, než právě ten slovenský. Už vzhledem k samozřejmému faktu dlouhé společné státní historie. Jestliže ČAK odmítá za dostatečné uznat slovenské vzdělání, nedokáži si při nejlepší vůli představit, jaké jiné by mělo být uznáno. Naopak si myslím, že při dodržení obecného požadavku rozhodovat v podobných případech podobně by musely být napříště zamítnuty prakticky všechny ostatní žádosti. Česká i Slovenská republika patří k téže tradici kontinentální právní kultury, prošly toutéž zkušeností habsburského područí, světových válek a komunistické diktatury. Jsou členy týchž mezinárodních organizací, mezi nimiž první místo zaujímá Evropská unie. Oba státy byly dlouho jedním útvarem a rozdělily se teprve v roce 1993. Všechna tato fakta dodnes podstatně ovlivňují podobu jejich právních řádů a způsobují, že jsou si silně podobné, a to i vzhledem k tomu, že mezi Čechy a Slováky prakticky neexistuje jazyková bariéra. Dá se říci, že oba právní řády se nadále sbližují, protože průběžně vzniká mnoho předpisů Evropské unie, jež mají za cíl právě hromadně přizpůsobovat a sbližovat právní systémy členských států (nařízení a směrnice o lécích, potravinách, o justiční spolupráci mezi soudy atd. atd.). Obě země mají dodnes stejný (pod stejným číslem zveřejněný a do roku 1993 i obsahově zcela shodný) občanský soudní řád, živnostenský zákon či zákon o petičním právu. Donedávna to také byl stejný občanský či obchodní zákoník nebo stavební řád. Čeští a slovenští zákonodárci se při tvorbě zákonů velmi často vzájemně inspirují. Pracují podobně. Na českých právnických fakultách působí mnoho slovenských pedagogů, na slovenských nejeden český.
V důvodové zprávě k výše zmíněné novele z. a. se objevuje myšlenka, že by advokátní koncipienti, ať už vystudovali v kterékoli zemi, měli mít znalosti o českém právu a být tak schopni fundovaně radit klientům. K tomu však chci dodat ještě jedno. V dnešní době jsme svědky naprosté inflace právních předpisů. Zákonodárné sbory schvalují každý rok stovky nových zákonů, vyhlášek a nařízení, často už s myšlenkou, že je budou zanedlouho novelizovat. K tomu přistupuje obrovské množství unijní legislativy, kterou členské státy musí v určité době implementovat. Nemluvě o právu mezinárodním, o judikatuře nebo o neustálých novelách nejdůležitějších zákonů. V takových podmínkách se ani právník nemůže v právním řádu dokonale orientovat. To znamená, že encyklopedická znalost platného práva naprosto ztrácí na významu. Pro právníka je dnes mnohem důležitější, aby na jedné straně dobře zvládal teoretické základy práva (právní teorii, právní metodologii, profesní etiku) a na druhé straně měl praktické dovednosti, jak právo používat a jak je srozumitelně vysvětlit laikům. Důležitá je též práce s informačními systémy. Avšak znalost platného práva dnes již klíčovou kompetencí rozhodně není. Současně se odehrává jakási globalizace práva, kdy se právní řády jednotlivých států (a zejména členských států EU) neustále sbližují a připodobňují jeden druhému. Z těchto důvodů se obávám, že splnění požadavků ČAK na složení zkoušek z českého práva ani nemůže na začátku odstavce parafrázovanou myšlenku naplnit.
Závěr
Postup ČAK pokládám za protiprávní a silně neférový, s výraznými rysy svévole. Myslím si, že by svůj postoj měla důsledně a odpovědně přehodnotit tak, aby se dostal do souladu s právním řádem.
[1] NEJEDLÝ, Josef. Ani ustrojená, ani nahá: Česká advokátní komora jako chytrá horákyně? Právní rozhledy. 2009, roč. 17, č. 23, s. 855.
[2] Rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ads 98/2007 z 6. 3. 2008 a sp. zn. 1 As 75/2014 z 2. 7. 2014, odst. 24 a 25.
[3] Viz PŘÍKOPA, Vojtěch. Česká advokátní komora a který soud? Právní rozhledy. 2016, roč. 24, č. 12, s. 441.
[4] Usnesení Městského soudu v Praze, sp. zn. 38 Ca 233/2001 z 31. 10. 2001.
[5] Podobně viz Bobek, Michal, a kol. Judikatura a právní argumentace. 2. přepracované a aktualizované vydání. Praha: Auditorium, 2013, s. 117. Ústavní soud poté usnesením sp. zn. I. ÚS 110/14 ze 7. 3. 2014 odmítl ústavní stížnost absolventa jako zjevně neopodstatněnou. K meritu věci řekl prakticky jen to, že sporná zákonná podmínka sleduje ústavně legitimní cíl kvalitní advokátní služby.
Diskuze k článku ()