Význačným prvkem vládní strategie je využívání soudních prostředků k zastavení procesu odtržení. Za poslední roky rozhodoval Ústavní soud v katalánské otázce několikrát[1], téměř vždy v neprospěch zastánců nezávislosti. Tento článek si klade za cíl nastínit současné právní a politické aspekty katalánského separatismu, které vyvstaly s výsledkem autonomistických voleb. Z politologického i právního hlediska je zajímavé sledovat poslední vývoj katalánských politických stran a jejich strategie k prosazení nezávislosti, která se čím dál více vzdaluje od toho, co chápeme pod pojmem právní stát. A i když je právní rámec, ve kterém se zastánci nezávislosti pohybují, velmi rigidní, stěží lze akceptovat jeho nerespektování. Článek nejprve nastíní hlavní směry vývoje politické situace v Katalánsku v kontextu autonomistických voleb 2015 a právní otázky, které vyvstaly se zahájením procesu vzniku tzv. katalánské republiky.
Autonomistické volby 2015
Rok 2015 byl ve Španělsku rokem volebním, proběhly obecní, autonomistické i celostátní volby. Politická situace v Katalánsku je poměrně složitá a je jen zjednodušením stanovit hlavní dělící linii na otázce nezávislosti. Nezávislost je v současnosti obhajována třemi politickými formacemi – pravicovou Convergència, jež byla do nedávna hlavní autonomistická strana, která stála u zrodu Katalánska jako autonomního společenství. Právě u této strany došlo k zásadnímu názorovému obratu od autonomie k nezávislosti. V důsledku tohoto nekompromisního postoje se od ní odtrhla křesťanskodemokratická Unió, se kterou tvořila federaci. Dlouholetým přívržencem nezávislosti je naopak levicová Esquerra Republicana Catalana (ERC), která v poslední době zaznamenává vzestup voličských preferencí, a radikálně levicová Candidatura D‘Unitat Popular (CUP). Proti nezávislosti vystupují odnože celostátních stran, tedy Lidová strana a Socialistická strana Katalánska, a katalánská strana Ciutatans, která v současnosti zaujímá postavení lídra opozice v katalánském parlamentu. Mezi těmito dvěma tábory stojí levicové formace, sjednocené pod hlavičkou Cataluña Sí que es Pot a spojené s celostátní Podemos, vyjadřující se pro konání referenda o nezávislosti Katalánska.
Pro zastánce nezávislosti mají hlavní význam autonomistické volby, kdy se volí parlament a následně sestavuje vláda autonomního společenství. Autonomistická úroveň funguje jako parlamentní systém, tudíž z řad zvolených stran se vytváří vláda v čele s prezidentem. Katalánský, potažmo španělský politický systém, je zvyklý na jednostranické vlády se silným postavením předsedy vlády. Tato úroveň ovšem nedává zákonné nástroje, kterými nezávislost či referendum[2] o ní prosadit. Strategie zastánců nezávislosti je tudíž politická s tendencí obejít ta pravidla, která politický záměr brzdí či přímo znemožňují. Autonomistické volby byly proto zastánci nezávislosti pojaty jako plebiscit o odtržení Katalánska. Měly posloužit jako zdroj přímé demokratické legitimity od občanů k realizaci tohoto záměru. Pravicová Covergència a levicová Esquerra Republicana, jejichž program se protíná pouze v otázce nezávislosti, vytvořily volební koalici Junts pel Sí (Spolu za ano). Odpůrci nezávislosti se snažili proti plebiscitnímu charakteru voleb vystupovat a zdůrazňovat, že téma nezávislosti zastiňuje jiné vážné (sociální a ekonomické) problémy Katalánska. Ač diskutovaný, plebiscitní charakter voleb převážil, neboť skutečně tím jediným tématem byla nezávislost. Výsledek voleb ovšem nebyl jednoznačný. V procentech odevzdaných hlasů strany prosazující nezávislost získaly jen 47,7 %, zatímco strany odmítající nezávislost či prosazující jen referendum 51,7 % hlasů.[3] V přepočtu hlasů na mandáty ovšem separatistické strany získaly absolutní většinu v katalánském parlamentu, což je důsledek disproporčních účinků volebního systému a nadreprezentování méně obydlených provincií oproti ústřední Barceloně a okolí. Zatímco v těchto provinciích zastánci nezávislosti převažují (v provincii Girona získalo Junts pel Sí 56 % a Tarragona 55,2 %), naopak zaostávají právě v Barceloně (Junts pel Sí získalo jen 36 % hlasů)[4].
Zahájení procesu osamostatnění a jeho právní aspekty
Patová situace se odrazila i v sestavování vlády, které trvalo až do ledna 2016, kdy až na třetí pokus získal kandidát Junts pel Sí podporu CUP. Politické strany podporující nezávislost ovšem výsledek voleb interpretovaly jako dostatečný mandát od občanů k zahájení procesu osamostatnění, neboť dohromady mají absolutní většinu. Toto přesvědčení se formulovalo do deklarace o zahájení procesu vytvoření nezávislého katalánského státu ve formě republiky, kterou přijal katalánský parlament 9. listopadu 2015. Dle ní by se parlament nyní měl soustředit na vypracování nové ústavy a vláda by měla přijmout všechny nutné kroky k vyhlášení samostatnosti.[5]
Tato deklarace však plně ukazuje problémy, kterým zastánci nezávislosti čelí, když pomineme samotnou debatu o tom, zda je jejich mandát dostatečný. Zásadním problémem je, že cesta k nezávislosti v mezích španělské ústavy a zákonů se ukazuje být přinejmenším velmi obtížná a předpokládala by jednání mezi zainteresovanými aktéry, tedy představiteli centrální a katalánské vlády, k čemuž delší dobu nedochází. Optikou centrální vlády je celý proces osamostatňování nezákonný a může se opřít i o rozhodnutí Ústavního soudu. Se zákonností se ovšem zastánci nezávislosti vypořádali po svém, když vyhlásili, že nadále odmítají respektovat španělské zákony a instituce, zejména Ústavní soud, a budou dodržovat pouze normy přijaté katalánským parlamentem (bod šest a osm deklarace). Média trefně hovořila o katalánské „neposlušnosti“, protože separatisté se postavili mimo existující právní rámec.[6]
Vyvstala tak zásadní otázka, jak jednat s aktéry, kteří zákon jednoduše nehodlají respektovat. Situace by se dala přirovnat k šachové hře, ve které je důležitá právě strategie. Strategie zastánců nezávislosti byla vyjádřena výše a její materializací je zmíněná deklarace o zahájení procesu vytvoření katalánské republiky. Strategie centrální vlády má oporu v zákonu, proto vláda zkoumá prakticky každý krok představitelů katalánské samosprávy, a pokud existuje možnost ho napadnout soudně, tak to učiní. Stalo se tak i s výše zmíněnou deklarací, která byla předložena pro svoji protiústavnost Ústavnímu soudu. Kromě zrušení deklarace žádala vláda i odvolání představitelů katalánské samosprávy, mezi jinými předsedkyně parlamentu a odstupujícího předsedy vlády.[7] Plénum Ústavního soudu v souladu se svými dřívějšími rozhodnutími deklaraci zrušilo, ovšem ÚS neodvolal představitele katalánských samosprávných orgánů z funkcí, pouze jim vyslal varování, že nerespektování rozhodnutí ÚS či jiné podobné kroky mohou vést k jejich trestnímu stíhání[8].
V případě, že by situace přece jen vyústila v jednostranné vyhlášení nezávislosti, disponuje centrální vláda dalšími právními nástroji, kterými by tomu mohla zabránit, ale které z politického hlediska s sebou nesou nemalé náklady, neboť by zřejmě katalánský separatismus jen podpořily. Zejména je tu čl. 155 španělské ústavy[9], který řeší situaci, kdy by „autonomní společenství neplnilo povinnosti, které jí ústava a další zákony předepisují, a jednalo tak, že by vážně ohrožovalo obecný zájem Španělska“. Jak uvádí komentář, čl. 155 se vztahuje na extrémní a výjimečné situace[10], kterým však úsilí o nezávislost ze strany katalánských samosprávných orgánů, a ne jen konkrétních politických stran či jednotlivců, určitě je. Juan Vicente Calafell Ferrá[11] popisuje celý proces naplnění tohoto článku, který počítá s pojistkami proti svévoli centrální vlády. Za prvé by musely být vyčerpány vnitřní korekční mechanismy. Vláda by se tedy musela nejprve obrátit na prezidenta autonomního společenství a požádat ho, aby zjednal nápravu. Pokud by k tomu nedošlo, musela by být opatření centrální vlády proti konkrétnímu autonomnímu společenství schválena absolutní většinou Senátu.
Jaká opatření by se mohla aplikovat španělská ústava neuvádí, ale musela by se řídit principem potřeby a proporčnosti. O jejich charakteru se vede diskuze, neboť zatím nedošlo v období demokratického Španělska k potřebě tento článek uplatnit. Odborníci se ale shodují, že by nemohlo dojít ke zrušení autonomního společenství jako takového, protože autonomie je ústavně zaručena. Je ovšem možné, že by mohlo dojít k rozpuštění orgánů autonomního společenství či ne toliko extrémnímu převzetí některých kompetencí autonomního společenství ze strany vlády.[12] Možností je ekonomický nebo finanční nátlak, který ale, jak uvádí Calafell Ferrá, nemá oporu v ústavě[13]. Určitá zvláštní opatření finančního charakteru již byla v případě Katalánska přijata, když po vyhlášení deklarace o zahájení vzniku katalánské republiky španělská vláda zpřísnila čerpání části vládních prostředků pro Katalánsko a zavedla jejich zvláštní kontrolu tak, aby žádné státní prostředky nefinancovaly proces odtržení.[14] Jako další možné opatření zmiňuje Calafell Ferrá, že by vláda dávala zvláštní pokyny orgánům autonomního společenství, tedy převzala v určitých oblastech jejich řízení, či instruovala ostatní autonomní společenství v nátlaku na „neposlušné“ autonomní společenství.[15] Proti opatřením přijatým dle čl. 155 ústavy by se autonomní společenství mohlo bránit před Ústavním soudem. Pokud by však k aplikování tohoto článku skutečně došlo, nezdá za současné situace pravděpodobné, že by se představitelé katalánské Generalitat bránili právě u Ústavního soudu, když ho deklarovali nerespektovat.
Krajním řešením je také vyhlášení výjimečného stavu dle čl. 116 ústavy, který předpokládá, že by došlo k „povstání či násilnému aktu proti suverenitě nebo nezávislosti Španělska, jeho teritoriální integritě nebo ústavnímu pořádku a který by nebylo možné vyřešit jinými prostředky“[16]. Vyhlašuje ho Kongres na základě vládního podnětu a předpokládá využití armády. Ovšem i když toto může být ústavně konformním řešením, mohlo by to mít negativní dopady vzhledem k historii vojenských zásahů do politiky, nehledě na mezinárodní obraz země ve světě.
Závěr
Zatím nelze říci, v co nakonec katalánské úsilí vyústí. Stále je tu možnost, že dojde k vyjednávání mezi centrální vládou a katalánskou Generalitat. Momentálně je ale zřejmé, že se představitelé Katalánska jednostranně vyvazují ze španělského právního a institucionálního rámce, což vyvolává pochyby o legalitě celého procesu osamostatnění a celkově o přístupu separatistů k právnímu státu. Pokud by separatisté dotáhli své úsilí do konce a jednostranně vyhlásili nezávislost, bude na posouzení mezinárodního společenství, zda je legalita zásadní hodnotou v procesu vzniku nového státu. Na druhé straně vládnímu přístupu lze z politického hlediska vyčíst rigiditu, která možná radikály jen posílila, ale stěží ji lze obvinit z nerespektování práva a pravidel hry. Naopak zákonnost vládního postupu je jeho hlavní kvalitou, který ovšem nemusí vést k žádanému politickému výsledku.
Závěrem lze ještě zmínit, že podobnou situaci Španělsko v případě Katalánska již zažilo, když v r. 1934, v období II. španělské republiky, došlo k vyhlášení Katalánské republiky, na což vláda zareagovala zrušením katalánské autonomie. V té době Ústavní soud rozhodl ve prospěch Katalánska a nezákonnosti postupu centrální vlády, ale to už bylo Španělsko pomalu na cestě k občanské válce.
[1] Zásadní rozhodnutí týkající se katalánské suverenity jsou STC 42/2014, STC 31/2015, STC 32/2015, STC 138/2015, STC 259/2015.
[2] Blíže k otázce referenda MĚŠŤÁNKOVÁ, Petra. Vyhlášení referenda ve Španělsku s ohledem na katalánskou otázku. Všehrd. Časopis českých právníků. 3. května 2014. ISSN 1801-3678.
[3] Elecciones Catalanas 2015 [on-line]. El País, nedatováno [cit. 8. ledna 2016]. Dostupné na: http://resultados.elpais.com/elecciones/cataluna.html
[4] Podrobné výsledky viz Eleccions al Parlament de Catalunya 2015 [on-line]. Generalitat de Catalunya, nedatováno [cit. 8. ledna 2016]. Dostupné na: http://resultats.parlament2015.cat/09AU/DAU09999XX_L1.htm
[5] El Parlament declara l'inici del procés de creació de l'estat català independent en forma de república [on-line]. Parlament de Catalunya, 9. listopadu 2015 [cit. 12. ledna 2016]. Dostupné na: http://www.parlament.cat/web/actualitat/noticies/index.html?p_format=D&p_id=176474300.
[6] Qué significa la "desobediencia" de Cataluña en su búsqueda de independencia de España [on-line]. BBC, 10. listopadu 2015 [cit. 12. ledna 2016]. Dostupné na: http://www.bbc.com/mundo/noticias/2015/11/151110_cataluna_espana_independencia_polemica_escenarios_aw
[7] Ministerio de Justicia, Abogacía General del Estado [on-line]. El recurso ante el Constitucional contra la secesión. Gobierno de España, 11. listopadu 2015 [cit. 15. ledna 2016]. Dostupné na: http://www.lamoncloa.gob.es/presidente/actividades/Documents/2015/111115Recurso%20TC.pdf
[8] Tribunal Constitucional. El TC admite a trámite el recurso del Gobierno contra la Declaración 1/XI del Parlamento de Cataluña [on-line]. NOTA INFORMATIVA Nº 87/2015, 11. listopadu 2015[cit. 15. ledna 2016]. Dostupné na: http://www.tribunalconstitucional.es/es/salaPrensa/Documents/NP_2015_087/NOTA%20INFORMATIVA%20NUMERO%2087-2015.pdf; Konečné rozhodnutí ÚS viz STC STC 259/2015 z 2. prosince 2015.
[9] Španělská ústava se v koncipování tohoto článku inspirovala v německé ústavě.
[10] BACIGALUPO SAGESSE, Mariano. Sinopsis artículo 155 [on-line]. Congreso de Diputados, 2003 [cit. 19. ledna 2016]. Dostupné na: http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=155&tipo=2
[11] Podrobně k aktivaci čl. 155 a mechanismu vynucení CALAFELL FERRÁ 2000.
[12] Tamtéž, s. 130-132.
[13] Tamtéž, s. 132.
[14] DEL RIEGO, Carmen. Montoro impone controles adicionales a Catalunya para evitar que el dinero del FLA se destine a la independencia [on-line]. La Vanguardia, 20. listopadu 2015 [cit. 19. ledna 2016]. Dostupné na: http://www.lavanguardia.com/politica/20151120/30284143048/montoro-medidas-control-catalunya-fla-independencia.html
[15] CALAFELL FERRÁ 2000, s. 133.
[16] PASCUA MATEO, Fabio. Sinopsis artículo 116 [on-line]. Congreso de Diputados, 2003 [cit. 19. ledna 2016]. Dostupné na: http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=116&tipo=2 (aktualizace GALINDO ELOLA-OLASO, Fernando 2011).
Diskuze k článku ()