Úvod
Základním požadavkem demokratického právního státu je požadavek na tvorbu dobrého práva a na jednotný právní řád. Tyto požadavky lze naplnit několika způsoby. Jedním z nich je užití nových nástrojů, které jsou zahrnovány do legislativního procesu tvorby právních předpisů. Uvedené nástroje přináší analýzu současného stavu a navrhují nová řešení odstraňující nedostatky vyskytující se v současném stavu. Tím vytváří předpoklad pro kvalitnější právní předpis.
Nedílnou součástí legislativního procesu v České republice se stal nástroj, který hodnotí dopady právní regulace na chování adresátů právních norem. Na to navázal v roce 2013 další nástroj, který přináší hodnocení korupčního prostředí a rizik v důsledku zavedení nové právní úpravy. V současné době je připravováno zavedení nového nástroje, který bude hodnotit vliv nové právní úpravy na rovnost mužů a žen. Posledním nástrojem, o kterém se zmíním, a není součástí legislativního procesu v podmínkách České republiky, je nástroj hodnotící vliv nové právní úpravy na soutěžní prostředí.
Užití těchto nástrojů přichází obvykle před zahájením přípravy tvorby nového právního předpisu nebo před jeho novelou. Zvláště u nástroje hodnotícího dopady právní regulace je podstatné, aby hodnocení bylo provedeno před zahájením legislativních prací. Prostřednictvím analýz z těchto nástrojů je možné vyvarovat se některým budoucím rizikům, které by mohla nová právní úprava způsobit.
Tento příspěvek podrobně rozebírá zmiňované nástroje, analyzuje jejich užití a zároveň upozorňuje na jejich nedostatky při jejich aplikaci v praxi.
Nástroj hodnocení dopadu regulace – RIA
Proces hodnocení dopadu regulace tzv. Regulatory Impact Assessment dále jen „RIA“ je souhrnná proporcionální analýza vytvořená prostřednictvím soustavy metod vedoucí k zhodnocení pozitivních a negativních dopadů nové právní úpravy na chování adresátů. Cílem RIA je srozumitelně popsat důvody pro zavedení nové právní úpravy a zhodnotit alternativy, jakým způsobem se nová právní úprava stane nebo nestane součástí právního řádu. Při posuzování RIA se v podmínkách České republiky postupuje podle tzv. Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace schválených vládou.[1]
Analýza RIA se vypracovává před zahájením legislativních prací u nové právní úpravy, kde předkladatelem bude vláda. Zpravidla se vyhotovuje před sestavením Plánu legislativních prací na příslušný rok, aby na základě výsledku analýzy se mohla budoucí právní úprava (ať již nový právní předpis nebo jeho novela) zanést do tohoto plánu. RIA obsahuje základní identifikační údaje o navrhované právní úpravě,[2] popis existujícího stavu a definici problému, identifikaci dotčených subjektů, cíl návrhu právního předpisu, zhodnocení rizika, varianty řešení, vyhodnocení nákladů a přínosů varianty, návrh výsledného řešení a odůvodnění varianty přípravy legislativního návrhu. Závěrečné hodnocení RIA je budoucím podkladem pro obecnou část důvodové zprávy k právnímu předpisu. Údaje získané z analýzy RIA slouží jako podklad pro politické rozhodnutí o budoucí právní úpravě. RIA má ukázat, jakým způsobem bude taková úprava efektivně fungovat, a zda výsledkem změny bude legislativní řešení.
V legislativní praxi vyvolává RIA jisté obtíže, proto se stává, že její vyhotovení je obcházeno předkládáním legislativních návrhů prostřednictvím poslaneckých iniciativ, na které se zpracování RIA nevztahuje. A v případě, že RIA musí být vyhotovena, míjí se účinkem a je vnímána jako administrativní „zlo“, které se většinou vytváří současně s právní úpravou, tedy až v průběhu legislativního procesu a její úroveň je nedostatečná.[3] Důkazem toho je skutečnost, že vyhotovitel v analýze často při definici problému odkazuje na úkol vytvořit novou právní úpravu na základě plánu legislativních prací, aniž by definoval a analyzoval problém vyskytující se v právní úpravě na základě skutkového a právního stavu. Problém právní úpravy musí být dostatečně definován a náležitě popsán věcným způsobem. Vyhotovitel uvede pouze, že je nutno odstranit nedostatky z praxe, ujednotit právní úpravu, sladit úpravu s jiným předpisem, apod. Za tímto účelem předkladatelé málo využívají statistická data, hodnotící zprávy, informace z konferencí, zpráv odborníků, vysokoškolských pedagogů. Často lze využívat různé zdroje a prameny na úrovni EU, tzv. Zelené knihy apod.[4]
Obecné zásady pro hodnocení dopadu regulace výslovně požadují věnovat zvláštní pozornost zamezení vytváření nové nadbytečné regulace. Smyslem je najít alternativní řešení k cestě legislativní změny právní úpravy. K tomu autor dodává, že nová právní úprava by neměla být učiněna, jestliže se vyskytne ojedinělý poruchový případ. Je nutné zvážit jiné regulativy než regulaci prostřednictvím normativního právního aktu. Je nutné pečlivě odůvodnit, zda definovaný problém vycházející ze společenských potřeb bude zapotřebí řešit úpravou legislativy. V tomto ohledu je vhodné porovnat vztah cíle regulace ke zvolené technice regulace, která nemá být nad rámec nutného. Proto se bere v úvahu cíl a nejvhodnější způsob jeho dosažení. S tím souvisí právě otázka, zda neexistuje jiná varianta řešení. Je důležité hledat nejprve varianty řešení, přičemž legislativní řešení regulace problému může být třeba až poslední z možností. Existují jiné regulativy, např. morálka, náboženství apod. J. Kysela poukazuje na aparát výkonné moci, který je schopen zvažovat důkladně i jiné alternativy, jelikož má širší instrumentárium, než má moc zákonodárná, a může tak právní vztahy usměrnit prostřednictvím správní praxe. Zvažováno má být, podle J. Kysely, v této situaci také možné „nicnedělání“.[5] Lze uzavřít, že místo vlády práva (rule of law) nastupuje vládnutí právem (rule by law), aniž by byly doceněny další možnosti ovlivňování společenských procesů nebo chování jednotlivců.[6] V této souvislosti U. Karpen doporučuje, aby zákonodárce odolal pokušení zasáhnout a ponechal prostor soudní praxi nebo samotné aktivitě občanů, jelikož regulace zákonem je vždy zásahem do osobní svobody.[7]
Z pohledu autora je hlavním nedostatkem analýzy RIA nedostatečné vymezení variant řešení způsobu regulace a zhodnocení nákladů a přínosů u každé varianty. Varianty řešení by se měly vztahovat na jednotlivé instituty v nové právní úpravě nebo na skupiny institutů a nikoliv komplexně na celou právní úpravu. V praxi vyhotovitel ve velkém množství případů hodnotí varianty řešení ve vztahu k celé navržené právní úpravě, což má větší smysl i logiku. Zpracovávat a hodnotit varianty k jednotlivým institutům je časově a administrativně náročné. Zpravidla jsou navrhovány pouze dvě varianty. Nulová varianta je zachování současného stavu a další variantou je novela předpisu nebo nový právní předpis. Předkladatel by měl navrhnout co nejvíce variant. Vždy stojí za zvážení, zda je například nutná rozsáhlá novela nebo by účinně zafungoval nový právní předpis. V některých případech může být zvažováno, zda vložení nové právní úpravy (dosud v našem právní řádě neupravené) není vhodné upravit v nějakém stávajícím právním předpise, apod. Varianty musí zohlednit obsah věcného řešení, způsob implementace a vynucování.
Na vytyčené varianty navazuje identifikace a vyčíslení nákladů a přínosů u každé varianty. Při vyhodnocení nákladů a výnosů se provádí kvalitativní a kvantitativní analýzy. Metodika[8] požaduje, aby předkladatel vždy vyjádřil náklady peněžně nebo alespoň číselně. To může být pro tvůrce analýzy problém. U některé připravované právní úpravy se může skutečně jevit problémem vyčíslit takové údaje. Někdy takové údaje nemá tvůrce ani k dispozici a za tímto účelem musí vytvořit rozsáhlou analýzu nebo složitým způsobem si data opatřit. Někdy uvedené údaje nemusí odpovídat realitě, a jelikož jsou obligatorně vyžadovány, musí je předkladatel opatřit. D. Trnka uvádí, že je vhodné se vyjadřovat v peněžních jednotkách a poukazuje na to, že existuje mnoho technik, jak získat takové peněžní údaje a zmiňuje např. techniku „kolik byste byli ochotni zaplatit, kdyby…“ a dále uvádí, že „přínosem RIA není přesnost kalkulací, ale právě to, že nutí úředníky odpovědné za přípravu regulace zabývat se, jaký vliv bude tato regulace mít vliv v reálném světě, a vejít v kontakt s lidmi vně státní správy“.[9]
S tímto argumentem nelze souhlasit. Pokud by přesnost kalkulací neodpovídala realitě, mohou úředníci realitu zkreslovat. Vyvstává tedy otázka, zda je nutné uvedené náklady vyčíslit, jestliže by postačila úvaha úředníka o vlivu regulace v reálném světě. Na to navazuje další fakt, že pokud předkladatel již na začátku uvažuje, že učiní novelu právního předpisu u nové právní úpravy, má tendence tuto skutečnost promítnout i do zpracování analýzy tak, aby uvedený záměr byl výsledkem vyhodnocení jako nejlepší varianta řešení.
RIA se vytváří pouze ex ante, a tedy podle metodiky, před legislativním řešením (v legislativní praxi až v průběhu legislativního procesu). Nastává otázka, zda je vhodné rovněž hodnocení ex post? Nebylo by vhodné přezkoumat také efektivitu učiněného legislativního opatření, které odstranilo původně definovaný problém? Vyhodnotit reálné náklady a výnosy, které skutečně vznikly a porovnat je s analýzou vytvořenou ex ante.[10] Takový postup se jeví především jako nezbytný při zavedení právních úprav, které jsou reformní povahy a mají stěžejní vliv na chod společnosti a výkon práv a povinností subjektů.[11] J. Vedral poukazuje, že není správné přesouvat zhodnocení následků právní regulace na moc soudní, která je již tak přetížená[12] a navíc odkázaná na nahodilost podání návrhu k soudu na zrušení návrhu právního předpisu.[13] Hodnocení ex post by mělo probíhat ve stejném duchu jako ex ante. To znamená provést a zhodnotit analýzu nákladů a zjistit, zda právní úprava vytvořená z analýzy RIA splňuje svůj účel a smysl, tedy zda vydefinované problémy odstranily nedostatky a bylo to ekonomicky výhodné natolik, že učiněné opatření převýšilo výnosy nad náklady a nedochází k nadměrné zátěži adresátů vyplývající z nové právní úpravy.
Nástroj hodnocení korupčních rizik – CIA
Povinnou náležitostí důvodových zpráv u vládních návrhů právních předpisů je, vedle závěrečné zprávy z analýzy hodnocení dopadů regulace RIA, nástroj na zhodnocení korupčních rizik, který byl začleněn do legislativních pravidel vlády v roce 2013 na základě strategie vlády v boji proti korupci.[14] Hodnocení korupčních rizik tzv. Corruption Impact Assesment dále jen „CIA“ je preventivním nástrojem, jehož cílem je zvýšení efektivity boje s korupcí. Zaměřuje se na omezení nebo odstranění korupčního potenciálu u navrhovaných právních předpisů. Výsledkem je analýza přinášející rozbor korupčních rizik ukazující možná korupční úskalí navrhovaného právního předpisu. Zhodnocení CIA ukáže, zda navrhovaný předpis nevyvolává nebezpečí zvýšení korupce, neusnadňuje korupční jednání, nebo neznesnadňuje odhalení korupčního jednání.[15] To znamená, že CIA analyzuje všechny aspekty navrhované právní úpravy, které mohou způsobit korupční jednání.
CIA se zpracovává u vládních legislativních materiálů na základě metodiky, která blíže upravuje postup zhodnocení korupčních rizik podle Legislativních pravidel vlády a vydaná Radou vlády pro koordinaci boje s korupcí.[16] V analýze CIA se v úvodní části zkoumá, zda budoucí právní předpis neúměrně nerozšiřuje kompetence orgánů veřejné správy, zda orgány veřejné správy jsou schopné kontrolovat a vynucovat nová opatření, dále se věnuje vymezení orgánů rozhodovat o právech a povinnostech, tzn. zda lze určit konkrétní osobu odpovědnou za jednotlivé rozhodnutí, zda je nastaveno fungování opravných prostředků a fungování kontrolních mechanismů, zejména odpovědnost konkrétního úředníka za dané rozhodnutí. V analýze musí být stanoven počet subjektů nebo stupňů, které v rámci orgánu o dané věci rozhodují, existence nebo neexistence možnosti identifikovat podklady na základě nich je možné rozhodovat podle navrženého předpisu. Právní předpis se rovněž zhodnotí z pohledu transparentnosti a otevřenosti dat, zejména jeho vliv na dostupnosti informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, na dostupnost zveřejňování údajů o problematice vyplývající z návrhu předpisu, možnosti zveřejňování informací způsobem umožňující dálkový přístup apod.
Práva a povinnosti upravené ve velké většině právních norem nesou korupční rizika a z důvodu administrativní zátěže při tvorbě předpisu není vhodné, aby každý právní předpis podléhal hodnocení CIA v plném rozsahu. CIA by měla být důsledně využívána především u tvorby zákonů a méně již u prováděcích předpisů zajišťujících technický charakter provedení zákona. Řešením je nejprve předem určit v plánu legislativních prací na příslušný kalendářní rok, u jakých připravovaných předpisů se CIA provede. Následně by bylo vhodné prostřednictvím několika základních otázek v tzv. kontrolním listě zjistit, zda u navrhovaného právního předpisu existuje faktor rizika korupce. V případě, že z kontrolního listu s otázkami vyplyne alespoň jeden faktor identifikující riziko korupce, bylo by nutné provést důsledně analýzu CIA. Podobným způsobem se postupuje u posledního popsaného nástroje analyzující dopady na hospodářskou soutěž (viz níže).
CIA zpracovávaná v rámci legislativního procesu v České republice podle autora nesplňuje uvedený záměr. Současná analýze spíše popisuje situaci kontrolních mechanismů a procesních prostředků, tedy teoreticky se popíše průběh procesu, uvede možnost opravných prostředků, možnost dohledatelnosti osob odpovědných za rozhodnutí, možnost přístupu k informacím apod. Analýza CIA by měla spíše analyzovat v právním předpise příležitosti korupce páchané subjekty v souvislosti se správním řízením, s častým a rozsáhlým správním uvážením nebo zkoumání výjimek ze splnění povinností, získávání povolení k určité činnosti apod. Konkrétně je nutné vyhledat bariéry, přes které by bylo možné projít prostřednictvím korupce, zejména jde o bariéry přístupu k veřejným statkům a k veřejným výdajům, u výskytu šedé ekonomiky, možnosti čerpání dotací nebo finančních prostředků podle pravidel veřejné podpory. Důležité je zkoumat, jakým způsobem stanovené rigidní povinnosti zatíží adresáty norem, kteří se budou snažit uvedenou povinnost obejít a zda takovým způsobem obcházení nebude korupční jednání. V takovém případě je nutné zajistit, aby navržený předpis umožnil spuštění nějakého kontrolního mechanismu nebo zajistil transparentní výkon práv a povinností. Jestliže dojde k výskytu možnosti vzniku korupce, je nutné nalézt řešení, které eliminuje či sníží korupční riziko. Smyslem je navrhnout takové mechanismy, které odstraní, omezí nebo předchází korupčním rizikům. Právě analýza CIA by měla výše uvedené obsahovat a měla by být prováděna jako část RIA.
Nástroj hodnocení dopadů regulace na rovnost mužů a žen – GIA
Hodnocení dopadů na rovnost mužů a žen, tzv. Gender impact assessment, dále jen „GIA“, se v legislativním procesu objevuje od roku 2010 při hodnocení dopadů navrhované právní úpravy, kdy toto hodnocení se provádí stručně v rámci obecné části důvodové zprávy.[17] Změnou v Legislativních pravidlech vlády v roce 2012[18] bylo hodnocení nahrazeno zhodnocením současného stavu a dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace. Mezi GIA a zákazem diskriminace existuje rozdíl, proto je v současné době zpracovávána nová metodika, prostřednictvím které se bude provádět opět hodnocení dopadů na rovnost mužů a žen a nikoliv jen dopady na zákaz diskriminace. Dopady na rovnost žen a mužů mohou být mnohem širší než pouze ve vztahu k diskriminaci. I při rozdílných dopadech na ženy a muže, kdy jedno z pohlaví může být znevýhodněno, nemusí docházet k diskriminaci (např. nastavení určitých standardů v dopravě může znevýhodňovat rodiče s kočárky, tedy převážně matky, byť se nejedná o diskriminaci dle právního řádu ČR).[19]
Budoucí metodika by měla obsahovat návod k vypracování analýzy, přičemž zhodnocení vysvětlí příčiny případných rozdílů, očekávaných dopadů nebo očekávaného vývoje, s využitím statistických a jiných údajů členěných na muže a ženy, jsou-li tyto údaje k dispozici.
Nástroj hodnocení dopadů regulace na hospodářskou soutěž – CAT
V roce 2009 přijala Rada OECD doporučení, aby vlády členských zemí posoudily veřejné politiky, které nepřiměřeně omezují hospodářskou soutěž a vytvořili institucionální mechanismy pro provádění těchto opatření.[20] Jedním z těchto opatření je metodika pro identifikaci zbytečných regulačních omezení ve vztahu hospodářské soutěži tzv. The Competition Assessment Toolkit, dále jen „CAT“. Metodika CAT se používá nejen jako politický nástroj celkového hodnocení pro ekonomiku jako celek nebo pro specifická odvětví za účelem rozvoje a přezkumu veřejných politik státu, ale rovněž v souvislosti s legislativním procesem při posuzování dopadů regulace u připravovaných právních předpisů nebo jejich novel.
V legislativním procesu přípravy právního předpisu není v současné době CAT v České republice využíván, ačkoli jeho aplikace se jeví jako nezbytná. Určitý náznak užití tohoto nástroje lze vypozorovat u implementace práva EU, prováděné na základě metodických pokynů schválených usnesením vlády.[21] V těchto pokynech je uvedena stěžejní zásada týkající se odstranění rozporů s pravidly hospodářské soutěže. Při implementaci práva EU se odstraňují rozpory s pravidly vnitřního trhu, zejména diskriminace v souvislosti s volným pohybem osob, zboží, služeb a kapitálu a rozpory s pravidly hospodářské soutěže.[22] Gestor připravující novou právní úpravu je povinen zohlednit uvedenou zásadu v legislativním procesu.
Příkladem využití CAT v legislativním procesu v podmínkách ČR by mohla být například novela zákona o spotřebních daních[23], která stanovuje distributorovi pohonných hmot povinnost složit kauci. Prostřednictvím této navrhované právní regulace může docházet k narušení soutěžního prostředí tím, že složení kauce může představovat určitou bariéru vstupu na trh. Takové zavedení může mít dopad na spotřebitele.
Tento nástroj má široký dosah na fungování ekonomiky, jelikož zjišťuje existenci bariér na trhu a s tím související fungování podnikatelského prostředí, růstu produktivity, zaměstnanosti a podpory investic. Zdravá konkurence je klíčovým faktorem pro růst produktivity a technologického pokroku. Vládní politika a právní regulace může oslabit konkurenci a vstup dalších soutěžitelů na trh. Omezení vstupu na trh představuje bariéru, která ztíží, nebo znemožní fungování např. menším podnikatelům na trhu a je principiálně pro hospodářskou soutěž negativní. Zavedení bariér vstupu na trh obecně může ve svém důsledku vést až k oligopolizaci trhu. Takový trh je poté náchylnější k utajeným jednáním (koluzím), což může mít negativní dopad jak na spotřebitele, tak na vývoj celého odvětví. Trh s menším počtem soutěžitelů navíc může být méně alokačně i výrobně efektivní.[24]
CAT je nástrojem, který má zjistit, zda nedochází vlivem regulace k omezení hospodářské soutěže a zároveň napomáhá najít alternativní způsob, jak dosáhnout stejného cíle s minimálním narušením hospodářské soutěže. CAT by měl být využíván při hodnocení dopadů regulace k hospodářské soutěži. Analýza by měla být prováděna u těch právních předpisů, kde dochází k bránění hospodářské soutěže zejména určováním cen, kvalitou, omezením reklamy, zvýhodněním některého soutěžitele apod.
Metoda CAT vychází z odpovědí souboru čtyř stěžejních otázek na kontrolním seznamu tzv. Competition Checklist, které ukáží, zda navrhovaná právní úprava má potenciál narušit hospodářskou soutěž. První okruh otázek se zaměřuje na to, zda navrhovaná právní úprava omezuje počet nebo rozsah dodavatelů. K tomu dochází v případech, kdy jsou udělována výlučná práva nebo omezení schopnosti dodavatele k poskytnutí zboží nebo služby, vytváření licencí nebo povolení jako zákonného požadavku provádění specifické činnosti, nebo u výrazného zvýšení nákladů na vstupy nebo výstupy dodavatele. Druhý okruh se týká omezení schopnosti dodavatelů konkurovat zejména zákonným nastavením ceny daného zboží nebo služby, nebo stanovením normy pro kvalitu výrobků, které poskytují výhodu některým dodavatelům nad ostatními apod. Třetí sada otázek se zabývá možným snížením motivace dodavatelů soutěžit způsobem, že budou povinni zveřejňovat své výstupy, ceny, náklady apod. Poslední typ otázek se zaměřuje na omezování spotřebitelů, zejména v rozhodování od koho zboží nebo službu koupí, snížením mobility spotřebitelů, zvýšením nákladů v důsledku změny dodavatele.[25]
V Mexiku musí každý sekundární právní předpis přezkoumat mexický soutěžní úřad s potenciálními dopady na soutěž. V Koreji je soutěžní úřad zodpovědný za kontrolu vybraných nových předpisů. Maďarský soutěžní úřad je přímo povinen předložit své připomínky k novým právním předpisům. V jiných zemích je povinná alespoň konzultace se soutěžním úřadem u těch právních předpisů, které by mohly zakládat významný potenciál narušení soutěže.[26]
U většiny předpisů posouzení CAT nebude potřeba, ale v některých případech mohou indikátory otázek naznačit, aby byla provedena důslednější analýza. Pokud se ukáže, že Competition Checklist zodpoví kladně alespoň na jednu sadu otázek na konkrétní ustanovení navrhované právní úpravy. Toto ustanovení podléhá bližší analýze, která se snaží nalézt alternativu snižující riziko protisoutěžního omezení. Jestliže se to nepodaří, je nutné vymezit oba veřejné zájmy, kde na jedné straně bude zájem na fungující soutěži a na druhé straně prosazovaný veřejný zájem uvedený v navrhovaném ustanovení (např. zamezení daňového úniku) a oba veřejné zájmy porovnat a učinit kalkulaci nákladů a výnosů. To by mělo ukázat, zda přijetí navrhovaného opatření je výhodnější než zamezení volného vstupu na trh a fungující hospodářské soutěži. Ve Velké Británii je CAT povinnou součástí zprávy RIA od roku 2002 a Evropská komise jej využívá od roku 2005.
V případě uvedeném shora, týkající se zavedení kaucí na pohonné hmoty, platí, jestliže je dané pravidlo objektivně zdůvodnitelné jiným veřejným zájmem, například zamezením daňovým únikům, je na místě odborná kalkulace, jež by dostatečně ilustrovala vybalancování zájmu na volném vstupu na trh (zájem na fungující soutěži) a zájmu na předcházení škodám, například daňovým únikům. Neboť obecně platí, že pravidla uplatněná na trhu, jdoucí proti hospodářské soutěži, musejí být: a) jediným možným způsobem jak chránit jiný veřejný zájem, a b) musí být uplatněna pouze v míře nutné k zajištění onoho jiného veřejného zájmu, nikoli v míře vyšší.[27]
Závěrem této kapitoly je vhodné dodat, že zavedení tohoto nástroje do legislativního procesu se jeví jako nezbytností za účelem ochrany hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení a zároveň na ochranu spotřebitele.[28]
Závěr
Uvedené nástroje RIA a CIA slouží pro přípravu vládních legislativních materiálů. V budoucnu nejspíš přibude i další nástroj GIA. Tyto nástroje nepokrývají zcela veškerou tvorbu legislativy, jelikož absentují u zákonodárné iniciativy, a to konkrétně u poslaneckých návrhů. V některých případech dochází k tomu, že navržený legislativní materiál předložený vládou je v Poslanecké sněmovně přetvořen natolik, že význam RIA a CIA ztrácí smysl. Uvedené nástroje nesmí legislativní proces zatěžovat a narážet na legitimní požadavky hospodárnosti a efektivity státní správy a na zvyšování byrokratické zátěže. Prováděné analýzy prostřednictvím nástrojů nesmějí být vnímány jako administrativně složité a odborně náročné natolik, aby očekávaný výsledek neodpovídal vynaloženému administrativnímu úsilí tvorby analýzy. Aby se nástroje CIA, GIA a CAT se staly nedílnou součástí legislativního procesu v České republice, je otázkou dlouholetého procesu, osvěty, vzdělávání apod. Je otázkou, zda legislativní proces těmito nástroji nadále zatěžovat a zda není vhodné najít jiné alternativy nebo proces vytváření těchto analýz zjednodušit. Například u CIA by bylo řešením zavést zákon o lobbingu. Jiné řešení poskytuje nástroj CAT - zodpovězení čtyř základních otázek a v případě negativní odpovědi alespoň u jedné z otázek je možné provést hlubší analýzu. Právě nástroj CAT absentuje v legislativním procesu v podmínkách ČR a bylo by vhodné, aby tento důležitý nástroj byl náležitě využíván. Závěrem lze dodat, že uvedené nástroje mají své opodstatnění a přináší užitek k dobré tvorbě práva a naplnění principu demokratického právního státu.
Text vznikl jako výstup konference Weyrův den právní teorie, která byla pořádána Právnickou fakultou Masarykovy univerzity v Brně, a byl publikován též v oficiálním sborníku příspěvků z této konference.
[1] Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace schválené usnesením vlády č. 922 ze dne 14. 12. 2011.
[2] Především obsahuje název předpisu, identifikaci předkladatele, předpokládaný termín předložení vládě, příp. označení implementačních právních předpisů apod.
[3] Například v roce 2013 Komise RIA při Úřadu vlády doporučila k dopracování 74 % závěrečných zpráv RIA.
[4] Srov. Výroční zpráva Komise RIA za rok 2003 [online]. [cit. 24-06-2015]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/ria/aktualne/Vyrocni-zprava-Komise-RIA-za-rok-2013.pdf
[5] KYSELA, Jan. Výkonná moc. In GERLOCH, Aleš et al. Teorie a praxe tvorby práva. Praha: ASPI, 2008, s. 43.
[6] KYSELA, Jan a WINTR, Jan. Rozsah a dynamika právní regulace. In: VEDRAL, Josef. et al. Legislativní proces (teorie a praxe). Vyd. Praha: Ministerstvo vnitra, 2011, s. 51.
[7] Citováno z KYSELA, Jan, op. cit. 2008, s. 44.
[8] Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace.
[9] TRNKA, Daniel. Zlepšování regulace v České republice. In GERLOCH, Aleš, KYSELA, Jan. (eds.). Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie. Praha: ASPI, 2007, s. 106.
[10] GROSPIČ, Jiří. Regulatorní a legislativní problémy ve světle hodnocení OECD a Evropské asociace pro legislativu. Časopis Právník. 2005, č. 9, s. 953.
[11] Například nový občanský zákoník.
[12] HOLLÄNDER, Pavel. Kolaps „soudcovského státu“: běží odpočítávání? In: HLOUŠEK, Vít, ŠIMÍČEK, Vojtěch (eds.). Dělba soudní moci v České republice. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 16.
[13] VEDRAL, Josef. K příčinám nynějšího stavu právního řádu a k možnostem vlády při jeho (re)formování. In GERLOCH, Aleš, KYSELA, Jan (eds.). Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie. Praha: ASPI, 2007, s.96.
[14] Srov. čl. 9 odst. 2 písm. i) Legislativních pravidel vlády.
[15] Blíže Návrh metodiky hodnocení korupčních rizik vypracovaný Radou vlády pro koordinace boje s korupcí vypracovaný na základě usnesení vlády ze dne 29. 2. 2012, č. 128.
[16] Původní záměr bylo na základě usnesení vlády ze dne 29. 2. 2012, č. 128 začlenění metodiky hodnocení přímo do legislativního procesu. Usnesením vlády ze dne 14. 11. 2012, č. 820 byl tento úkol zrušen a zároveň byla novelizována Legislativní pravidla vlády o doplnění povinné náležitosti důvodové zprávy – zhodnocení korupčních rizik.
[17] Usnesení vlády č. 36 ze dne 11. 1. 2010.
[18] Usnesení vlády č. 820 ze dne 14. 11. 2012.
[19] Připravovaný materiál: Podnět Rady vlády pro rovné příležitosti žen a mužů ke sjednocení způsobu hodnocení dopadů na rovnost žen a mužů v Jednacím řádu vlády, Legislativních pravidlech vlády, Obecných zásadách pro hodnocení dopadů regulace (RIA) a ke sběru statistických dat členěných dle pohlaví. Úřad vlády ČR - Ministr a předseda Legislativní rady vlády. Elektronická knihovna vlády. Neveřejná část.
[20] Rozhodnutí Rady OECD ze dne 22. 10. 2009, C (2009)130. Recommendation of the Council on Competition Assessment.
[21] Metodické pokyny schválené usnesením vlády dne 12. 10. 2005, č. 1304 (dále jen „Metodický pokyn“).
[22] Čl. 19 Metodických pokynů.
[23] Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony v oblasti pohonných hmot a biopaliv projednaný vládou dne 25.2.2015, č.j. OVA 99/15. Konkrétně novela zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů ustanovení § 6i, které zní: „Distributor pohonných hmot je povinen poskytnout kauci ve výši 20 000 000 Kč.“
[24] Stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novele zákona o spotřebních daních.
[25] Srov. Competition assessment toolkit – Guidance [online]. OECD [18. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.oecd.org/daf/competition/45544507.pdf
[26] Tamtéž.
[27] Připomínka Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže uplatněná v rámci mezirezortního připomínkového řízení k novele zákona o spotřebních daních.
[28] Srov. ust. § 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Diskuze k článku ()