Úvod[1]
Dňa 1. decembra 2014 nadobudla účinnosť novela Ústavy Slovenskej republiky, a to ústavný zákon č. 306/2014 Z. z., ktorým bol zmenený a doplnený dovtedajší čl. 4 Ústavy Slovenskej republiky. Zmenou a doplnením čl. 4 bola ústavná úprava doplnená, či rozšírená o tzv. ústavnú ochranu vody, či o tzv. ústavný zákaz vývozu vody.
Podľa čl. 4 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky sa preprava vody odobratej z vodných útvarov nachádzajúcich sa na území Slovenskej republiky cez hranice Slovenskej republiky dopravnými prostriedkami alebo potrubím zakazuje.
Ústava Slovenskej republiky neobsahuje zákaz prepravy vody odobratej z vodných útvarov nachádzajúcich sa na území Slovenskej republiky cez hranice Slovenskej republiky, ktorý by bol absolútny. Tento zákaz sa vzťahuje na taký spôsob prepravy vody, ktorý spočíva v jej preprave dopravnými prostriedkami alebo potrubím. Ďalej Ústava Slovenskej republiky obsahuje spolu až tri výnimky z tohto zákazu, a to:
- preprava vody odobratej z vodných útvarov nachádzajúcich sa na území Slovenskej republiky na osobnú spotrebu,
- preprava vody odobratej z vodných útvarov nachádzajúcich sa na území Slovenskej republiky, ktorá ako pitná voda bola na území Slovenskej republiky balená do spotrebiteľských obalov a tiež ktorá ako prírodná minerálna voda bola na území Slovenskej republiky balená do spotrebiteľských obalov a nakoniec
- preprava vody odobratej z vodných útvarov nachádzajúcich sa na území Slovenskej republiky na poskytnutie humanitárnej pomoci a pomoci v núdzových stavoch.
Slovenská republika sa rozhodla tento, ako bude vidno z nasledujúceho textu bezprecedentný krok, urobiť preto, lebo voda je dôležitou surovinou strategického významu, nenahraditeľnou zložkou životného prostredia a všetkých živých ekosystémov, ale aj surovinou vstupujúcou do všetkých technologických procesov a limitujúcim faktorom trvalo udržateľného rozvoja regiónov a celej spoločnosti. Vzhľadom na jej citlivú dispozíciu k zraniteľnosti, ako aj z dôvodu nastupujúcej klimatickej zmeny a jej predpokladaným negatívnym dopadom na životné prostredie vrátane vôd, je nevyhnutné chrániť, udržiavať a zachovávať zdroje vody ako vzácnu a nenahraditeľnú surovinu. Takáto ústavná úprava tiež predstavuje prevenciu pred rizikom vzniku sucha.
Slovenská republiky ako zvrchovaný štát má legitímne právo chrániť a brániť si svoje dedičstvo vrátane prírodných nenahraditeľných zdrojov ako sú najmä vzduch, voda a pôda, ktoré sú základným predpokladom nie len zdravia a života ľudí ale aj rozvoja jednotlivých regiónov sveta. Nedostatok vody v určitých častiach sveta je v príčinou mnohých nepokojov a ozbrojených konfliktov ako aj rastúcej migrácie vo svete. Brániť si vodné zdroje všetkými dostupnými opatreniami je právom každého štátu a nie až v čase, keď krajina už zápasí s nedostatkom vody ale preventívne skôr, ako takéto problémy vôbec nastanú. Problémy s poklesom prietokov vodných tokov a hladín podzemných vôd možno reálne očakávať ako dôsledok zvyšovania teplôt v rámci klimatickej zmeny.
Vo svojom príspevku sa ale nechcem venovať len samotnému čl. 4 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a problematike ústavnej ochrany vody z vecnej stránky. Ústavnú ochranu vody by som chcel využiť ako kulisu na predstavenie úvah, ktorými som sa v minulosti zaoberal viac alebo menej oddelene a samostatne, ale znenie čl. 4 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a najmä úplne neopodstatnená reakcia Európskej komisie naň vytvárajú priestor pre previazanie a prepojenie týchto úvah. Chcel by som sa preto na pozadí ústavnej ochrany vody venovať v predloženom príspevku otázke
- predmetu ústavnej úpravy z hľadiska jeho vhodnosti a rozsahu,
- materiálnemu jadru ústavy a jeho rozsahu a vnútornej hierarchii ústavných noriem.[2]
Cieľom príspevku bude naznačenie konštrukcie využitia materiálneho jadra ústavy a z neho vyplývajúcej materiálnej hierarchie ústavných noriem ako obrany, či medze národného právneho poriadku pred aplikačnou prednosťou práva Európskej únie, ktorá rešpektuje tak lojalitu členského štátu Európskej únie ale aj jeho národnú ústavnú identitu. Jednotlivé parciálne úvahy vyúsťujú do tejto konštrukcie.
Ochrana vody ako predmet ústavnej úpravy
Prvá úvaha, ktorú spájam s ústavnou úpravou zákazu vývozu vody je jej vhodnosť z hľadiska predmetu ústavnej úpravy a jeho pravidelnosti.[3] Táto úvaha je inak povedané funkciou toho, či možno takú úpravu, ktorá sa týka ochrany vody alebo nakladania s vodou všeobecne pokladať za vhodný a správny predmet ústavnej úpravy, či je nevyhnutná regulácia nakladania s vodou v ústave a nie je postačujúce jej klasická regulácia zákonom.
Moderná ústava je chápaná ako základný zákon štátu tvorený systematicky usporiadaným súborom právnych noriem najvyššej právnej sily, ktorých dominantným účelom je vymedziť hodnotovú orientáciu štátu a spoločnosti a upraviť základné spoločenské vzťahy, predovšetkým zásady vzťahov medzi štátom a jednotlivcami, ako aj jeho vzťahy k iným štátom a medzinárodnému spoločenstvu, a tiež základy organizácie a fungovania verejnej moci, formu a územno-organizačnú štruktúru štátu, vrátane vzťahov medzi štátom ako celkom a jeho jednotlivými časťami. Ústava tvorí základ právneho poriadku moderného štátu a požíva osobitnú, a pritom najvyššiu právnu ochranu.
Ústava nemá stanovený taxatívne, resp. konečne rozsah predmetu ústavnej úpravy. Ak ale akceptujeme, a je to aj predpokladom mojich ďalších úvah, že predmetom ústavnej úpravy sú a mali by byť ústavné normy vymedzujúce hodnotovú orientáciu štátu, musíme pripustiť, že predmet ústavnej úpravy je dynamická kategória, a to preto, lebo okrem tradičných ústavných hodnôt, ktoré by sme v ústave očakávali, predstavujú práve ústavné hodnoty kategóriu, ktorá sa vyvíja a mení podľa toho, ako sa vyvíja a mení svet a spoločnosť okolo nás. Ústava na to reaguje a musí reagovať, ak má byť základným zákonom regulujúcim život spoločenstva aj skutočne nielen formálne.
Postupne dochádza k rozširovaniu tradičného predmetu ústavného práva,[4] a to o vecné oblasti, ktoré toto odvetvie práva pôvodne neregulovalo vôbec, alebo len okrajovo. Pri vymedzení obsahu ústavy možno začať na počiatku dejín moderných európskych ústavných dokumentov, a totiž pri francúzskej Deklarácii práv človeka a občana. Aby spoločnosť mala ústavu, aby spoločnosť mohla žiť v stave ovládanom ústavou, mala by jej ústava obsahovať garancie základných práv a slobôd a deľbu moci. To je prvé a základné vymedzenie obsahu ústavy. Je nepochybné, že predmet ústavnej úpravy postmoderného demokratického a materiálneho právneho štátu si už s týmto obsahom nevystačí a dnes je predmet ústavnej úpravy oveľa širší.
Takéto rozširovanie predmetu ústavného práva súvisí v podmienkach polylegálneho ústavného systému aj s rozširovaním či rozmnožovaním jeho formálnych prameňov – ústavných zákonov. V niektorých prípadoch je právna regulácia spoločenských vzťahov povýšená na ústavnú úroveň práve z hľadiska formálnej stránky – forma ústavného zákona sa poskytne takej právnej regulácii spoločenských vzťahov, ktorá by inak mohla byť predmetom obyčajného zákona, ale v záujme dosiahnutia jej stability sa zvolí forma ústavného zákona.
Týka sa to aj kategórie, ktorá si hľadá v ústavnom systéme a v ústavnom poriadku svoje nové miesto. Je to bezpečnosť. Bezpečnosť prestáva byť už len legitímnym korektorom výkonu a uplatňovania niektorých relatívnych základných práv a slobôd, ale sama sa dostáva do polohy novej ústavnej hodnoty.
Svet je dnes vystavený mnohým bezpečnostným rizikám a k týmto bezpečnostným rizikám patria ja tie, ktoré vyplývajú zo zlyhávajúcej snahy (niektorých) štátov sveta bojovať proti klimatickým zmenám. Aj toto je ohrozenie bezpečnosti tak, ako ju poznáme dnes. Nejde o také ohrozenie, ktoré by sme bezprostredne vnímali, ako napr. v prípade teroristického útoku, ale z dlhodobého hľadiska ide o najvážnejšie bezpečnostné riziko, ktorému je ľudstvo vystavené.
Uvedomujúc si túto skutočnosť môžeme iným, zhovievavým, pohľadom pozrieť aj na ústavnú ochranu vody, či na ústavné pravidlá nakladania s vodou. A tiež na potrubie v ústave.
V úvode príspevku som povedal, že úprava v Ústave Slovenskej republiky vo vzťahu k ochrane vody je bezprecedentná. Platí to aspoň v rámci ostatných 27 členských štátov Európskej únie. Možno povedať, že tak explicitnú ústavnú úpravu ochrany vody nemá žiaden iný členský štát Európskej únie.
Súčasne ale nie je možné povedať, že by ústavná úprava ochrany prírodných zdrojov bola úplne neznáma a nemohli by sme aj v rámci Európskej únie nájsť také členské štáty, ktoré vo svojich ústavách určitú pozornosť prírodným zdrojom venujú.
K štátom, ústavy ktorých obsahujú úpravu vyžadujúce šetrné využívanie prírodných zdrojov a ochranu prírodného bohatstva (nad rámec práva na priaznivé životné prostredie), kam nepochybne patrí aj voda, patrí napr. Česká republika, Estónsko, Francúzsko v ústavnom zákone z 1. marca 2005 nazývaného Environmentálna charta, Chorvátsko, Litva, Maďarsko, Rakúsko, Rumunsko, či Španielsko. Ani v jednom z týchto štátov však nemá ústavná úprava charakter výslovného zákazu prepravy vody cez štátne hranice, teda svojím obsahom nedosahuje tú intenzitu, ktorú má úprava v čl. 4 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky.
Štát má svojim obyvateľom úlohy a zodpovednosť. Ústava štátu ako jeho základný zákon nemôže byť bokom od reálnych potrieb štátu a spoločenstva. Štát musí zabezpečovať dostatočné množstvo kvalitnej vody pre obyvateľstvo, priemysel, poľnohospodárstvo a iné využitie, a to nie iba v súčasnosti ale aj pre budúce generácie záujme zabezpečenia ochrany životov a zdravia ľudí, národnej bezpečnosti a v záujme rozvoja spoločnosti. To znamená, že musí zabezpečiť jej trvalú udržateľnosť prostredníctvom opatrení na ochranu vodných zdrojov nachádzajúcich sa na území Slovenskej republiky, vrátane ich efektívneho využívania na uspokojovanie potrieb spoločnosti. Táto ochrana je o to naliehavejšia, že vodné zdroje sú veľmi zraniteľné a ovplyvniteľné takými javmi, ako sú povodne a dlhé obdobia sucha, ktoré sa stále častejšie a intenzívnejšie vyskytujú aj na našom území. Na Slovensku sa už tiež vyskytujú regióny alebo oblasti, kde dôsledkom dlhotrvajúceho sucha, resp. nedostatku zrážok poklesávajú hladiny podzemnej vody, čo má vplyv na plynulé zabezpečovanie zásobovania obyvateľov pitnou vodou a na zásobovanie iných činností. Na základe prognóz je možné očakávať, že tieto vplyvy budú v budúcnosti v dôsledku klimatickej zmeny omnoho intenzívnejšie. Z uvedených dôvodov je treba chrániť vodné zdroje aj pred ich drancovaním spôsobovaným nadmernými odbermi vody na účely, ktoré nie sú v súlade s jej efektívnym využívaním alebo nie sú v súlade s celospoločenskými záujmami. Z uvedených dôvodov v snahe predísť neúmerným zdravotným, bezpečnostným, morálnym a finančným následkom prípadného budúceho nedostatku vody sa navrhuje ustanovenie zakazujúce veľkoobjemovú prepravu vody za hranice štátu, a to prepravu realizovanú potrubím, cisternami, tankermi a inými prostriedkami slúžiacimi na prepravu vody. To všetko smeruje k ochrane obyvateľstva a jeho bezpečnosti.
Tá ústavná hodnota, ktorá je chránená v čl. 4 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky je bezpečnosť jej obyvateľov. Z toho pohľadu pokladám úpravu v čl. 4 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky za originálnu a zatiaľ, ale možno nie navždy, za jedinečnú a z toho dôvodu za možno prelomovú aj z pohľadu tradičného vymedzenia a chápania predmetu ústavnej úpravy.
Ochrana vody ako súčasť materiálneho jadra ústavy
Druhá téma, resp. oblasť skúmania, ktorú je z pohľadu konštitucionalizmu možné spojiť s ústavnou ochranou vody je jej vzťah k materiálnemu jadru ústavy, osobitne k materiálnemu jadru Ústavy Slovenskej republiky.[5]
Ústavná ochrana vody v ústavnom systéme Slovenskej republiky novou ústavnou kategóriou, ktorej história sa počíta len od decembra roku 2014. Nie je to teda niečo, čo by bolo v Ústave Slovenskej republiky prítomné od jej prijatia v roku 1992. Toto ale postavenie úpravy v čl. 4 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky neoslabuje, pretože Ústava Slovenskej republiky sa od roku 1992 vyvíjala a jej text formoval, a to vrátane úpravy v jej Základných ustanoveniach.
Konečná podoba ústavy je stále výsledkom mnohých faktorov, ktoré v závislosti od toho, kedy, ako dlho, za akých okolností, prečo a ako ústava vznikala, ale aj ako sa postupom času menila, sa nakoniec prejavujú v tom, či a aké hodnoty ústava zakotvuje a ako nastaví budúce smerovanie a vývoj spoločnosti a štátu, ktorého základný zákon predstavuje.
Tento ústavný vývoj sa môže týkať tiež ústavných noriem, v ktorých nachádzajú svoje vyjadrenie ústavné princípy a ústavné normy. Tým želaným spôsobom formovania ústavného systému by v každom prípade malo byť rozširovanie a prehlbovanie ústavných hodnôt, na ktorých je ústava postavená.
V ústavných normách – všeobecných ústavných princípoch nachádzajú svoje vyjadrenie hodnoty, na ktorých je ústava postavená, hodnoty, ktoré charakterizujú spoločnosť, ktorá si takúto ústavu dala, ktorá sa ňou riadi a ktorá ju v takejto podobe rešpektuje. Ústavné princípy, ktoré vyjadrujú ústavné hodnoty, predstavujú materiálne jadro ústavy, predstavujú jeho obsah.
Materiálne jadro ústavy ale nie je univerzálne a v rôznych ústavách má rôzny obsah a rôzny rozsah. Jednotlivé štáty a jednotlivé spoločnosti môžu vzhľadom na svoje rôznorodé historické, kultúrne, politické a spoločenské pomery pokladať rôzne princípy a hodnoty za tak fundamentálne, že na nich stojí ich existencia.[6]
Obsah materiálneho jadra ústavy je ale nepochybne relatívna a dynamická kategória, čo ale nie je fakt znižujúci jeho význam. Na chápanie a interpretovanie obsahu materiálneho jadra ústavy majú vplyv rôzne spoločenské, historické a politické udalosti. To, čo sa fundamentálne a základné pre spoločnosť a štát zdá dnes, môže byť chápané ako úplne bežné v budúcnosti a tým sa miera ochrany a citlivosti na takúto oblasť zmení. Súčasne ale stále bude existovať hranica (explicitná alebo implicitná), za ktorú ústavodarca, či už originálny alebo odvodený, nebude môcť ísť bez pocitu toho, že ústavu odstraňuje.
Ústava Slovenskej republiky síce neobsahuje explicitné materiálne jadro, ale na druhej strane to ani nie je ústava, ktorá by bola obsahovo bezhodnotová, resp. nehlásila by sa ku žiadnym hodnotám. Niektoré ústavné hodnoty sú v konštitúcii vyjadrené priamo, niektoré môžu mať nepísaný charakter a vyplývajú z podstaty a základnej hodnotovej orientácie ústavy. K základným hodnotám, ktoré uznávajú a z ktorých vychádzajú moderné demokratické ústavy, patria najmä také hodnoty, ako sú sloboda, rovnosť, ľudská dôstojnosť, solidarita, mravnosť, spravodlivosť, ľudské práva a základné slobody, demokracia, verejný poriadok, ale nepochybne aj bezpečnosť.
Žiadna moderná ústava, Ústavu Slovenskej republiky nevynímajúc, nie je hodnotovo neutrálna, naopak je založená na relatívne ucelenej sústave hodnôt, ktoré si štát váži, rešpektuje ich a prostredníctvom orgánov verejnej moci zabezpečuje ich ochranu. Tieto hodnoty majú objektívny charakter a sú vyjadrením spoločensky uznávaného všeobecného „dobra“ a majú spravidla nemateriálnu povahu. Na rozdiel od štandardných právnych noriem (pravidiel správania) štát objektívne hodnoty podľa záverov súčasnej právnej vedy nemôže tvoriť, ale len uznať a rešpektovať, resp. z nich vychádzať a prípadne zvýrazňovať význam určitých hodnôt na úkor, či vo vzťahu k iným hodnotám.[7]
Obsah materiálneho jadra Ústavy Slovenskej republiky tvoria predovšetkým, ale nielen, princípy republikánskeho, zvrchovaného, demokratického a právneho štátu. Tieto vytvárajú podľa čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky základnú charakteristiku, základnú identitu Slovenskej republiky ako štátu, jej vzniku a existencie a tiež základnú charakteristiku a identitu spoločenstva, ktoré na základe ústavy postavenej práve na týchto princípoch v Slovenskej republike a prostredníctvom Slovenskej republiky uskutočňuje svoj štátny, politický, národný a medzinárodný, osobitne európsky život.[8] Takéto vymedzenie materiálneho jadra ústavy by mohlo predznamenať, že ochrana vody by doň nepatrila. Ústavná ochrana vody ale nie je samoúčelná, slúži na ochranu života, zdravia a bezpečnosti obyvateľov štátu, slúži ako prevencia verejnej núdze tejto strategickej suroviny. Zabezpečenie bezpečnosti obyvateľov je úlohou zvrchovaného štátu. Bezpečnosť, resp. bezpečnostné riziko môže mať rôznu podobu a úloha štátu sa nevyčerpáva len zabezpečením bezpečnosti obyvateľov štátu pred ohrozením života a zdravia smrtiacou silou, je aj zabezpečenie bezpečnosti dodávok suroviny pre život nevyhnutnej.
Základným cieľom štátu a spoločenstva, ústavy, ktorú si toto spoločenstvo pre svoj štát dalo a práva, ktoré na jej základe následne štát tvorí, je dosahovanie a ochrana základných ústavných hodnôt, a to slobody, ľudskej dôstojnosti a základných práv a slobôd. Súčasne je s tým spojená trvalú úloha štátu ich chrániť a jeho pozitívny záväzok poskytnúť svojim obyvateľom bezpečnosť a ochranu.
Ústavodarca upravil ochranu vody v čl. 4, ktorý je súčasťou základných ustanovení Ústavy Slovenskej republiky. Ústava Slovenskej republiky je základným zákonom štátu. Preto sa právom od nej očakáva, že zakotví základné hodnoty demokratického štátu, jeho základné princípy a charakteristické znaky štátu, organizáciu verejnej moci, pravidlá jej činnosti a osobitne vzťah štátu a spoločnosti, resp. vzťah štátu a jednotlivca. To sa prejavuje aj v jej štruktúre, ktorá vyjadruje, resp. odráža dôležitosť jednotlivých spoločenských vzťahov v nej zakotvených pre chod a riadenie spoločnosti a štátu. Poslaním takéhoto štátu v duchu humanizmu má byť zabezpečenie dôstojnej životnej úrovne a ochrana práv a slobôd ľudí.
Ústava Slovenskej republiky tieto základné hodnoty demokratického štátu, jeho základné princípy a charakteristické črty štátu, organizáciu verejnej moci, pravidlá jej činnosti a osobitne vzťah štátu a spoločnosti, resp. vzťah štátu a jednotlivca, ak aj vzťah Slovenskej republiky k medzinárodnému právu zakotvuje už v prvej hlave.
Prvý oddiel zakotvuje práve vyššie podčiarknuté základné hodnoty, princípy a znaky demokratického štátu.[9] Ústavodarca pri úprave ochrany vody nadviazal na pôvodné znenie čl. 4, ktorý obsahuje výpočet tých vecí, ktoré sú vo výlučnom vlastníctve Slovenskej republiky. Táto úprava bola od počiatku súčasťou základných ustanovení Ústavy Slovenskej republiky, čím bola zvýraznená dôležitosť a význam tejto úpravy. Slovenská republika ňou deklaruje, že pri plnom rešpektovaní súkromného vlastníctva zostávajú niektoré veci v jej výlučnom vlastníctve, aby slúžili primárne na zabezpečenie verejných potrieb a verejných záujmov Slovenskej republiky. Voda už v pôvodnom znení čl. 4 Ústavy Slovenskej republiky či už ako vodné toky, ako podzemné vody, ale aj ako súčasť prírodných liečivých zdrojov zohrávala v podstate najdôležitejšiu úlohu, preto doplnenie čl. 4 Ústavy o nový odsek výslovne chrániaci vodu nie je až takým neprirodzeným zásahom do ústavy. Táto úprava je súčasťou základných ustanovení Ústavy Slovenskej republiky.
Normy, ktoré sú predmetom úpravy v základných ustanoveniach ústavy majú prirodzený charakter príslušnosti k materiálnemu jadru ústavy. Nemusí to tak byť automaticky, ale rozhodnutie ústavodarcu upraviť určité skutočnosti už v základných ustanoveniach ústavy musí mať svoj zmysel a význam. Postuluje ich tým pred ostatné.
Slovenská republika sa vo svojej ústave prihlásila k tomu, že chráni vodu ako ústavnú hodnotu. Je to úprava, ktorá je bezprecedentná, ale súčasne sa domnievam, že ide o úpravu, ktorá je správna s potrebná, pretože výzvy, pred ktorými stojí svet, mám na mysli výzvy spojené s klimatickými zmenami budú nútiť štát na ne skôr alebo neskôr reagovať.
Pokladám preto čl. 4 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a ústavnú ochranu vody za účasť materiálneho jadra ústavy. Chráni hodnotu, ktorá je nevyhnutná pre ľudský život, a to vodu.
Hierarchia ústavných noriem
Vyššie uvedené úvahy o tom, že ochrana vody v čl. 4 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky predstavuje súčasť materiálneho jadra slovenskej ústavy, pretože inak by táto úprava v ústave v podstate nemala zmysel, neboli samoúčelné. Tieto úvahy sú predpokladom pre poslednú skupinu otázok, ktoré je možné na základe ústavnej ochrany vody z hľadiska konštitucionalizmu identifikovať, a to vnútorná hierarchia ústavných noriem. Ani úvahy na túto tému nie sú ale samoúčelné.
Úprava v čl. 4 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky nezostala bez povšimnutia a nenechala chladnou Európsku komisiu. Európska komisia v decembri 2015 začala proti Slovenskej republike konanie podľa čl. 258 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, tzv. infringement. Dôvodom pre konanie Európskej komisie je skutočnosť, že podľa jej názoru zavedením zákazu vývozu vody do iných členských štátov prostredníctvom dopravných prostriedkov alebo potrubia, Slovenská republika nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z čl. 35 v spojení s čl. 36 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Na základe toho bola Slovenská republika povinná zaslať Európskej komisii odpoveď na jej formálne oznámenie s tým, že Európska komisia si vyhradzuje právo vydať v prípade nespokojnosti s postupom Slovenskej republiky odôvodnené stanovisko a následne aj podať proti Slovenskej republike žalobu na Súdny dvor Európskej únie.
Nie je mojím úmyslom venovať sa vecnej stránke veci a polemizovať s Európskou komisiou vo veci voľného trhu s vodou. Mojím úmyslom je venovať sa otázke možného konania Súdneho dvora Európskej únie proti národnej právnej úprave, ktorá má ústavný charakter. Na toto slúžilo aj vymedzenie ochrany vody ako súčasti materiálneho jadra ústavy.
Samotná Ústava Slovenskej republiky v čl. 7 ods. 2 upravuje zo svojho pohľadu svoj vzťah k európskemu právu tým, že právne záväzné akty Európskych spoločenstiev a Európskej únie majú prednosť pred zákonmi. Ústava Slovenskej republiky vyjadrila prednosť (len) pred zákonmi, nie pred ústavnými zákonmi, či dokonca pred sebou samou. Argument Slovenskej republiky v prípadnom konaní na Súdnom dvore Európskej únie o tom, že aplikačná prednosť európskeho práva sa podľa Ústavy Slovenskej republiky nevzťahuje na ústavnú úpravu ale s najväčšou pravdepodobnosťou nebude úspešný.
V rozhodnutí Internationale Handelsgesellschaft[10] ESD odmietol argumentáciu, ktorá sa odvolávala na národnú ústavnú úpravu a odmietol názor, že by sa právne akty neuplatňovali na území členského štátu z toho dôvodu, že by mali byť v rozpore s úpravou v národnej ústave vo vzťahu k základným právam a slobodám v nej zakotveným. Vo vzťahu k základným právam a slobodám Súdne dvor EÚ vyslovil, že tieto musí vo svojej rozhodovacej činnosti rešpektovať a zohľadňovať, pretože patria ku základným právnym zásadám (vtedajšieho) Spoločenstva, ale súčasne musia byť v súlade s cieľmi Spoločenstva.
Z novších rozhodnutí je možné spomenúť rozsudok Súdneho dvora EÚ vo veci Melloni[11]. V tomto rozhodnutí nadviazal na svoju dovtedajšiu judikatúru týkajúcu sa možnej imunity národnej ústavnej ochrany, ktorú zásadne popiera. V bodoch 58. a 59. k tomu vyslovil -
„58. Uvedený výklad článku 53 Charty by totiž narúšal zásadu prednosti práva Únie, pretože by umožňoval členskému štátu vytvárať prekážky uplatnenia aktov práva Únie, ktoré sú v úplnom súlade s Chartou, ak by nerešpektovali základné práva zaručené ústavou tohto štátu.
59. Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že podľa zásady prednosti práva Únie, ktorá predstavuje základný znak právneho poriadku Únie (pozri stanoviská 1/91 zo 14. decembra 1991, Zb. s. I6079, bod 21, a 1/09 z 8. marca 2011, Zb. s. I1137, bod 65), dovolávanie sa ustanovení vnútroštátneho práva, hoci aj ústavnej povahy, členským štátom nemôže ovplyvniť účinok práva Únie na území tohto štátu (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky zo 17. decembra 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Zb. s. 1125, bod 3, a z 8. septembra 2010, Winner Wetten, C409/06, Zb. s. I8015, bod 61).“
Na základe týchto rozhodnutí by sa dalo predpokladať, že prípadný argument Slovenskej republiky v konaní o súlade čl. 4 ods. 2 Ústavy SR s čl. 35 a 36 Zmluvy o fungovaní Európskej únie by nebol úspešný. Inak povedané by to tiež znamenalo, že účinok toho, že ochrana vody je upravená priamo v ústave tejto úprave neposkytuje žiadne osobitné, výnimočnejšie postavenie, minimálne nie z pohľadu európskeho práva, ako úprave na úrovni zákona.
Takýto postoj a názor Súdneho dvora EÚ pokladám za úplne absurdný, pretože nerešpektuje rozdiel medzi ústavodarnou mocou a zákonodarnou mocou a ústavodarnú moc v podstate nivelizuje, a to na základe konceptu prednosti európskeho práva, čo nie je z môjho pohľadu dôležitejšie alebo prioritnejšie ako zohľadňovanie rozdielu medzi aktmi ústavodarcu a aktmi zákonodarcu.
Domnievam sa ale, že Súdny dvor EÚ by musel zobrať do úvahy a vysporiadať sa s problematikou materiálneho jadra ústavy. Už preukázal, že s ústavou ako takou si ťažkú hlavu nerobí a nepredstavuje to pre neho žiaden iný akt vnútroštátneho práva, ktorému by mal venovať osobitný prístup a význam vo svojej rozhodovacej činnosti. Čo ak by ale členský štát uznal prednosť európskeho práva pred jeho ústavou, ale súčasne by namietal, že v ústave, resp. v jeho ústavnom práve existuje niečo ako materiálne jadro ústavy, ktoré má postavenie nadústavného práva, pretože je tvorené základnými hodnotami, na ktorých štát ako taký stojí?
Práve materiálne jadro ústavy totiž umožňuje vytvorenie konštrukcie vnútornej hierarchie ústavných noriem.
Materiálne jadro ústavy je výkladovou referenčnou základňou pre ostatné ústavné právo, a to na základe právnej sily vyššej ako to ústavné právo, ktoré nemá jadrový charakter. Vyjadrenie hodnotového poriadku v ústave, prijatie hodnotovo orientovanej ústavy (čo aj s implicitným materiálnym jadrom) nemôže byť podľa nášho názoru zo strany ústavodarcu bezúčelné. Oddelenie ústavnej úpravy jadrového charakteru a ostatnej ústavnej úpravy, ktorá by mala slúžiť hlavne na jej vykonanie, zo strany ústavodarcu musí sledovať určitý účel. Týmto účelom je podľa nás vytvorenie vnútornej hierarchie ústavných noriem, a to na ústavné normy jadrové, ktoré tvoria materiálne jadro ústavy a ostatné ústavné normy, ktoré slúžia na vykonávanie ústavných jadrových noriem, ak je ich vykonanie potrebné na ústavnej úrovni. Sú to ústavné normy vykonávacie.
Materiálne jadro ústavy a ústavné normy, ktoré ho tvoria získavajú voči ostatným ústavným normám dominantné postavenie v tom, že tieto vytvárajú referenčná základňu ústavy, s ktorou je možné porovnávať ostatné (hierarchicky podriadené) ústavné normy z hľadiska ich súladu s týmto materiálnym jadrom ústavy. Tým ja daná vnútorná hierarchia ústavných noriem, ktorá je spôsobilá zabezpečiť plnenie funkcií materiálneho jadra ústavy.[12]
Práve skutočnosť, či ústavná norma obsahuje nejaké hodnotové posolstvo alebo nie, je predpokladom toho, že je možné medzi ústavnými normami vytvoriť ich vnútornú materiálnu hierarchiu. Z nej potom vyplynie, že ústavná hodnota nemôže byť vyjadrená v periférnej ústavnej norme, ale práve skutočnosť, že ústavná norma vyjadruje nejakú hodnotu ju zaraďuje len a len do materiálneho jadra ústavy. Skutočnosť, či ústavná norma má alebo nemá jadrový charakter nemôže byť posudzovaná formálne – ústavná norma nie je jadrová len preto, že ju ústavodarca zaradil do formálne vyjadreného materiálneho jadra ústavy. Ústavná norma je jadrová predovšetkým svojim obsahom, ktorý ju medzi takéto normy kvalifikuje. Každá ústavná norma, ktorá obsahuje ústavné hodnoty, na ktorých je postavená ústava je preto súčasťou jej materiálneho jadra, a to minimálne implicitne. Ústavné hodnoty vo svojom súhrne vytvárajú materiálne jadro ústavy, ak ho niet, niet ani ústavných hodnôt. Ak by slovenská ústava nemala materiálne jadro, neobsahovala by žiadnu ústavnú hodnotu, bola by bezhodnotová. Akokoľvek prísne hodnotiac slovenskú ústavu, takéto konštatovanie by nezodpovedalo ani tomu najprísnejšiemu testu hodnotovosti, pretože aj pri tom najprísnejšom teste hodnotovosti ústavy by tam aj ten najprísnejší hodnotiteľ aspoň nejaký ten princíp, aspoň nejakú tú malú hodnotu iste našiel.
To súčasne umožňuje vytvoriť vnútornú materiálnu hierarchiu noriem slovenskej ústavy, resp. všeobecnejšie noriem slovenského ústavného práva. Aj keď formálne možno ústavu a ústavné zákony a ich jednotlivé normy horizontálne stotožniť s rovnakou právnou silou, po prekonaní tohto formálneho prístupu a pri pohľade na ústavné normy z ich obsahového hľadiska je zrejmá ich rozdielna sila. Vychádzam z názoru, že medzi normami ústavného práva existuje významný materiálny rozdiel ich právnej sily a v centre tohto hierarchického systému sú ústavné normy jadrové, ústavné normy, ktoré vytvárajú materiálne jadro ústavy. Materiálne jadro ústavy je výkladovou referenčnou základňou pre ostatné ústavné právo, a to na základe právnej sily vyššej ako to ústavné právo, ktoré nemá jadrový charakter.
Proti myšlienke o vnútornej hierarchii ústavných noriem a postaveniu noriem materiálneho jadra ústavy ako noriem vyššieho stupňa, ktoré predurčujú kvalitu noriem nižšieho stupňa, stojí názor, že ústava predstavuje jeden celok, jeden ucelený súbor ústavných noriem, z ktorých žiadna nemôže byť vytrhnutá z textu a interpretovaná samostatne a oddelene od ostatných ústavných noriem. Ústava predstavuje jednotu v rámci ktorej žiadne ústavné ustanovenie nemôže byť chápané ako izolovaná norma a interpretované samostatne, ale všetky jednotlivé ustanovenia sú podriadené princípom a základným rozhodnutiam ústavodarcu v súlade s ktorými musia byť interpretované. Každé ustanovenie ústavy je v podstate vo vzťahu ku všetkým ostatným ustanoveniam ústavy a len spolu vytvárajú jednotu ústavného textu. Všeobecne a spravidla stručne koncipované ústavné texty sú významovo spojené a opierajú sa o seba ako jednotlivé stavebné elementy celku, ktorý vytvára novú kvalitu, niekedy odlišnú od jeho jednotlivých súčastí. Z toho by sa dalo vyvodiť, že na úrovni ústavy nie je mysliteľné, či predstaviteľné, aby existovali normy vyššej ústavnej úrovne ako ostatné (nižšie) ústavné normy, ktoré by mohli byť s vyššími ústavnými normami navzájom pomeriavané.
Ja napriek vyššie uvedenému sa prikláňam k myšlienke existencie jadrových ústavných noriem, ktoré majú vyššiu materiálnu právnu sily ako ostatné ústavné normy, ktoré nestoja v jadre ústavy.
Pokladám práve túto konštrukciu za takú, na základe ktorej má národný ústavodarca postavenie oprávňujúce ho regulovať zvrchovane práve to, čo pokladá za najdôležitejšie pre štát a spoločenstvo, ktorého život ním dávanou ústavou reguluje. Toto právo pokladám za silnejšie ako záväzky vyplývajúce z aktuálneho členstva v rôznych medzinárodných organizáciách.
Záver
Základom vnútornej stability ústavy je jej schopnosť reagovať na spoločenskú situáciu predvídateľným a akceptovateľným spôsobom na základe svojho textu a jeho vnímania a chápania v spoločnosti. Pri relatívne krátkom texte ústavy a jeho podmienenosti dobou a okolnosťami vzniku, historickými prerekvizitami ústavodarného procesu a vyspelosťou spoločnosti, ktorej život ústava reguluje je mnohokrát nevyhnutné pre pochopenie ústavy prekročiť rámec napísaného ústavného textu a výkladom jednotlivých článkov ústavy dotvoriť ústavnoprávne riešenie a pôvodný zámer ústavodarcu upraviť základné spoločenské vzťahy v spoločnosti a štáte.
Bezpečnosť nadobúda vo svete a možno povedať, že v Európe nový význam a dôležitosť. Bezpečnosť má niekoľko rozmerov, resp. podôb. Je to iste na prvom mieste bezpečnosť života, zdravia a majetku, ochrana obyvateľstva pred teroristickými útokmi pri nemu. Bezpečnosť má ale aj podoby, ktoré nemusia byť takto na prvý pohľad viditeľné. Plynová kríza zo začiatku roku 2009 ukázala, ako veľmi je dôležitá aj energetická bezpečnosť a bezpečnosť dodávok energií a s tým súvisiaca bezpečnosť zásobovania obyvateľstva, škôl, nemocníc a hospodárstva energiami. A nakoniec, v nadväznosti na príspevok, je to aj bezpečnosť a ochrana obyvateľstva, jeho životov, zdravia a dôstojného života tým, že štát zabezpečí dostatok vody ako nenahraditeľnej a strategickej suroviny pre život človeka.
V predloženom príspevku som na základe bezpečnosti ako ústavnej hodnoty ponúkol možné argumenty Slovenskej republiky v spore s Európskou komisiou v otázke ústavnej úpravy ochrany vody. Vychádzam pritom z toho, že doplnenie ústavy o výslovnú úpravu ochrany vody ako krok, ktorý sa v takejto podobe s inej krajine ešte nestal, znamenal, že Slovenská republika tak neurobila bezdôvodne. Dôvodom bola práve skutočnosť, že pokladá ochranu svojich vodných zdrojom za zásadnú a kategorickú vec. Pokladám to za súčasť materiálneho jadra slovenskej ústavy, pretože inak by takáto zmena ústavy nemala zmysel a ochrane vody by postačovala aj úroveň zákona.
Práve vtiahnutie ochrany vody do materiálneho jadra ústavy, ktoré má v postavení noriem ústavného práva materiálne vyššiu právnu silu ako ústavné právo nejadrového charakteru, umožňuje prekonať právomoc Súdneho dvora EÚ konať aj o súlade národnej ústavnej úpravy s právom Európskej únie.
Text vznikl jako výstup konference Weyrovy dny právní teorie, která byla pořádána Právnickou fakultou Masarykovy univerzity, a byl publikován též v oficiálním sborníku příspěvků z této konference.
[1] Tento príspevok je výsledkom projektu VEGA 1/0407/15 „Výzvy moderného slovenského konštitucionalizmu v národnom a európskom pohľade“.
[2] Každá z týchto otázok predstavuje samostatnú a rozsiahlu tému ústavného práva hodnú samostatnej monografie, čoho som si vedomý. Každej z uvedených tém sa príspevok venuje v rozsahu nevyhnutnom pre dosiahnutie jeho cieľa a pre bližšie rozpracovanie týchto tém v rámci mojej doterajšej publikačnej činnosti odkazujem na nasledujúce poznámky a literatúru v nich uvedenú.
[3] K mojim doterajším úvahám o rozsahu predmetu ústavnej úpravy pozri najmä – BALOG, Boris. Rozpočtová zodpovednosť ako predmet ústavnej úpravy. In: Quo vadis, střední Evropo?: metamorfózy práva III: sborník příspěvků ze stejnojmenné mezinárodní konference pořádané 27.–29. 6. 2012 ve Znojmě. Praha: Ústav státu a práva AV ČR, 2012, s. 76–91. ISBN 978-8087439-0-6.
[4] K predmetu ústavného práva pozri napr. SVÁK, Ján, CIBULKA, Ľubor, KLÍMA, Karel. Ústavné právo Slovenskej republiky. Všeobecná časť. 2. vydanie. Bratislava: Bratislavská vysoká škola práva, 2008, s. 145. ISBN 978-80-89363-3-53.
[5] Komplexne k tejto téme - BALOG, B. Materiálne jadro Ústavy Slovenskej republiky. 1. vydanie, Eurokódex, Bratislava, 2014. 203 s., ISBN 978-80-81550-3-24.
[6] K doterajšiemu výskumu konceptu materiálneho jadra ústavy v českom prostredí odkazujem na práce - MOLEK, Pavel. Materiální ohnisko ústavy: věčný limit evropské integrace? Brno: Masarykova univerzita, 2014, 285 s. ISBN 978-80-210-7435-4; PREUSS, Ondřej. Klauzule věčnosti: je možné odstranit liberální demokracii? Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2015. ISBN 978-80-7380-556-2; TOMOSZEK, Maxim. Podstatné náležitosti demokratického právního státu. Leges 2016, 192 s., ISBN 978-80-75021-16-8.
[7] BALOG, Boris. Materiálne jadro Ústavy Slovenskej republiky. In: Ústava Slovenskej republiky - 20 rokov v národnom a európskom pohľade: zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie k 20. výročiu prijatia Ústavy Slovenskej republiky. Bratislava: Lonfinger, 2012, s. 227–241. ISBN 978-80-97104-6-10.
[8] BALOG, B. Materiálne jadro Ústavy Slovenskej republiky. 1. vydanie, Eurokódex, Bratislava, 2014, s. 67.
[9] ČIČ, Milan a kol. Komentár k Ústave Slovenskej republiky. Bratislava: Eurokódex, 2012, s. 19. ISBN 978-80 89447-9-30.
[10] Rozhodnutie ESD zo 17. decembra 1970 č. 11-70 vo veci Internationale Handelsgesellschaft mbH v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel.
[11] Rozsudok Súdneho dvora EÚ z 26. februára 2013 vo veci C-399/11.
[12] SVÁK, Ján, BALOG, Boris. Fragmentácia ústavy. In: Zmena práva. Bratislava: SAP, 2013, s. 96–113. ISBN 978-80 80950-8-42.
Diskuze k článku ()