Právní nástroje ochrany biodiverzity v zemědělsky obhospodařované krajině - 2. část

V první části článku jsme se věnovali koncepčním a ekonomickým nástrojům ochrany biodiverzity.

Administrativní nástroje

„Administrativní nástroje představují vymezenou skupinu administrativně právních nástrojů, zajišťující ochranu životního prostředí zpravidla prostřednictvím rozhodovací činnosti příslušných správních orgánů.“[1] Takovými nástroji jsou stanovena určitá závazná pravidla chování, jejichž plnění je patřičně kontrolováno a v případě nedodržování sankcionováno.[2] Článek se zaměřuje na takové administrativněprávní nástroje, které mohou mít pozitivní vliv na ochranu biodiverzity v zemědělské krajině. V rámci dosavadních výzkumů převládá názor, že „nejúčinnějším a většinou i nejlevnějším způsobem, jak v krajině udržet životaschopné populace původní biodiverzity“[3] je péče o biotypy, proto je v rámci obecné územní ochrany pozornost zaměřena na územní systémy ekologické stability a významné krajinné prvky, kterými je dosahováno péče o ekologické systémy a krajinné celky, jakož i péče o vzhled a přístupnost krajiny. Tyto nástroje však nejsou jedinou možností, jak biodiverzitu v zemědělské krajině chránit. Souběžně lze pohlížet na způsoby druhové ochrany, přičemž bude nastíněna problematika zvláštní druhové ochrany, a to právě v kontextu zemědělské krajiny. Nakonec budou posouzeny vybrané individuální správní akty, konkrétně souhlas k zásahu do významného krajinného prvku a souhlas k zásahu do soustavy Natura 2000.

Územní systém ekologické stability

Cílem územního systému ekologické stability (dále jen „ÚSES“), jehož právní úprava je zakotvena v § 3 odst. 1 písm. a) ZOPK, je stanovení prostorových podmínek k udržení rovnováhy v krajině, resp. k zajištění ekologické stability.  Orgán ochrany přírody tak v území stanovuje síť složenou z biokoridorů, biocenter a interakčních prvků, které mají za úkol spojovat místa s vysokou mírou biodiverzity, a tak pozitivně ovlivňovat i části více zasažené lidskou činností. Jednotlivé části ÚSES bychom tak mohli nazvat „ostrůvky biodiverzity“ v monokulturních lánech naší zemědělské krajiny.

Ochranu biodiverzity v rámci ÚSES je zajištěna několika způsoby – v § 4 odst. 1 ZOPK zákon stanovuje vlastníkům a uživatelům pozemků, na kterých se ÚSES nachází, povinnost tento systém chránit a zčásti také povinnost vlastníků podílet se na jeho tvorbě spolu s obcí a státem. Dále jej také zákonodárce označuje za veřejným zájem, což je základní podmínkou pro možné omezení vlastnického práva pro účely tvorby ÚSES.[4] Nejpříznivějším způsobem je dohoda s vlastníkem dotčeného pozemku, pokud je však pro vytvoření systému ekologické stability potřeba změny v užívání pozemku a vlastník s touto změnou nesouhlasí, nabídne mu za něj stát výměnou některý ze svých pozemků v adekvátní výměře a kvalitě jako pozemek původní a pokud možno na území obce, ve které se nachází větší část původního pozemku.[5]

Zásadním problém v právní úpravě ÚSES je však absentující úprava faktické ochrany ploch, na kterých se tento systém nachází. Neexistuje právní norma, který by zakazovala rušení nebo dokonce zničení daného ekosystému, jehož cílem je zejména pozitivní ovlivnit okolní krajinu, která je ekologicky méně stabilní. V důsledku toho neexistuje také žádný přestupek, který by potom nežádoucí jednání v rozporu s ochranou ÚSES sankcionoval. Tím se praktický význam jinak dobře vymyšlené ekologické sítě k ochraně biodiverzity snižuje.[6]

Významný krajinný prvek

Stejně jako v případě institutu předcházejícího i významný krajinný prvek (nezaměňovat s ekologickým významným prvkem, dle zákona o zemědělství) má své právní zakotvení v zákoně o ochraně přírody a krajiny. Konkrétně se jedná o „ekologicky, geomorfologicky nebo esteticky hodnotnou část krajiny utvářející její typický vzhled nebo přispívající k udržení její stability.“[7] V případě některých částí přírody, např. lesů, vodních toků či rybníků, je tato ochrana přiznávána ex lege, s ohledem na živočichy obývající zemědělskou krajinu je však podstatné, že i ku příkladu remízky, meze či trvalé travní porosty mohou být za významné krajinné prvky označeny na základě rozhodnutí o registraci vydaným příslušným orgánem ochrany přírody.[8] Významné krajinné prvky, bez ohledu na způsob, jakým byl statut získán, jsou z pohledu práva chráněny před poškozováním a ničením. Pro vlastníky, nájemce či správce pozemků, kde se významný krajinný prvek nachází, to znamená především skutečnost, že „k zásahům, které by mohly vést k poškození nebo zničení významného krajinného prvku nebo ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce, si musí opatřit závazné stanovisko orgánu ochrany přírody. Podrobnosti ochrany významných krajinných prvků stanoví ministerstvo životního prostředí obecně závazným právním předpisem.“[9]

Přestože by však významné krajinné prvky mohly být účinným nástrojem, trpí absencí avizovaného prováděcího předpisu.[10] Ačkoli existuje řada výkladů legislativního odboru ministerstva životního prostředí a odborných příspěvků na dané téma, prováděcí předpis nelze těmito dokumenty suplovat. Mnozí odborníci dále upozorňují na chybějící legislativní a metodickou podporu výkonu státní správy, což v praxi činí velké obtíže.[11] Lze jen doufat, že tyto problémy budou nějakým způsobem překonány, přínosnost tohoto nástroje totiž nespočívá jen v ochraně (ne vždy cenné) části krajiny, především ale zajišťuje kompromis mezi zachováním aktuálního stavu biotopů a hospodařením na (zemědělském či nezemědělském) pozemku za předpokladu minimální ekonomické újmy pro vlastníky a další osoby.[12] 

Souhlas k zásahu 

Vedle možnosti ukládání povinností prostřednictvím obecně závazných předpisů jsou v této oblasti velmi důležitým administrativním nástrojem také individuální správní akty, v tomto případě souhlasy dotčených orgánů, vydávané formou závazného stanoviska. Závazné stanovisko může být z procesního hlediska ve dvou postavení – jako finální (konečné) rozhodnutí nebo jako podklad pro toto rozhodnutí. V případě zásahu do významného krajinného prvku se jedná převážně o podkladový charakter závazného stanoviska v dikci § 149 zákona č. 500/2004 Sb. správního řádu. Toto stanovisko je nezbytným podkladem pro navazující konečné rozhodnutí a jako takové je proto svým obsahem závazné pro orgán příslušný k vedení navazujícího rozhodnutí.[13]

Souhlas orgánu ochrany přírody je v případě ochrany biodiverzity (nejen) v zemědělské krajině vyžadován zejména k zásahům do již k výše zmíněných významných krajinných prvků a soustavy Natura 2000. Souhlas je požadován ke všem činnostem, které by v chráněných částech přírody mohly vést k jejich poškození či zničení, přičemž nejčastěji se jedná o činnosti jako umisťování staveb, pozemkové úpravy, změna kultury pozemku, těžba nerostů apod.[14] Posouzení, zda se jedná o škodlivý zásah či nikoli, spočívá ve správním uvážení příslušného dotčeného orgánu. Pokud si dotčený orgán nechá vypracovat k zamýšlené činnosti znalecký posudek, není jeho závěrem o škodlivosti zásahu vázán. Otázka, zda je či není daná činnost v řešeném případě škodlivá, je totiž otázkou právní a spočívá tak zcela ve správním uvážení příslušného orgánu ochrany přírody.[15]

Význam těchto individuálních správních aktů, které vydává příslušný orgán ochrany přírody, je pro ochranu biodiverzity velký, jelikož umožňuje individuální posouzení potenciálně ohrožujících činností, které mohou nežádoucím způsobem zasáhnout či poškodit zákonem chráněnou část přírody. Právě významné krajinné prvky a části Natura 2000 jsou ústředními ostrůvky ochrany biodiverzity v zemědělsky obhospodařované krajině.

Zvláště chránění živočichové

Neexistuje oprávněný důvod k myšlence, že mezi živočichy v zemědělsky obhospodařované krajině nebudou také druhy tzv. zvláště chráněné. Naopak, příklady lze uvést ve všech stupních ochrany, tj. mezi živočichy ohroženými (čáp bílý), silně ohroženými (křeček polní) i kriticky ohroženými (výreček malý).[16] Takové zákon o ochraně přírody a krajiny chrání ve všech vývojových stádiích, kdy ochrana zahrnuje také sídla (ať už přirozená či umělá) a biotopy. Demonstrativně pak vymezuje škodlivá jednání – ta uvádí v § 50 odst. 2. Sekundárně pak k ochraně zvláště chráněných živočichů přispívají přijaté záchranné programy (sysel obecný, sýček obecný, užovka stromová), kde další (drop velký, raroh velký) jsou momentálně připravovány.[17] Nelze však opomenout další podpůrné dokumenty, například Metodickou příručku pro praktickou ochranu ptáků v zemědělské krajině vydanou Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR.

Výše zmíněná ochrana však má své limity. § 50 odst. 3 ZOPK uvádí výjimky ze škodlivých jednání z odstavce předcházejícího, například pokud je zásah do přirozeného vývoje prokazatelně nezbytný v důsledku běžného obhospodařování nemovitostí, z důvodů hygienických nebo ochrany leteckého provozu. Obdobně jsou výjimky vymezeny § 56 stejného zákona, kde je zřejmě nejdiskutovanější částí odst. 2 písm. c), jež uvádí, že „výjimku ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů lze povolit v zájmu veřejného zdraví nebo veřejné bezpečnosti nebo z jiných naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru a důvodů s příznivými důsledky nesporného významu pro životní prostředí.“ Toto ustanovení je totiž častým argumentem zemědělců v žádosti o povolení užívání chemicky nebezpečných látek pro hubení škůdců (Stutox II). Úřady jsou však v takových případech v udělování výjimek spíše zdrženlivé. 

Dle mnoha autorů je nastavení zvláštní druhové ochrany zjevně nedostatečné, kde zásadní problém spatřují především v seznamu zvláště chráněných živočichů, který se od roku 1992 téměř nezměnil. [18]  Lze tak konstatovat, že se v něm někteří živočichové vyskytují nadbytečně, jiné reálně ohrožené druhy seznam naopak postrádá. Kritizován je rovněž samotný systém kategorizace zvláště chráněných živočichů do tří kategorií, kdy se podle odborníků kategorie silně a kriticky ohrožených druhů překrývá natolik, že neplní svou roli. Agentura ochrany přírody a krajiny proto v nedávné době připravila návrh aktualizace seznamu zvláště chráněných živočichů včetně současného vytvoření nového pojetí kategorizace. Ta má cílit především na skupiny živočichů (ne toliko na jednotlivce) za současného zachování a ochrany jejich biotypů.[19] Odborníci však dodávají, že projednání změn v celém rozsahu bude velice obtížné.[20]

Závěr

Článek představil tři druhy právních nástrojů, kterými lze usilovat o ochranu biodiverzity v zemědělské krajině. Nástroje koncepční jsou především nástroji rámcovými. Je proto nutné je považovat za podklad pro pozitivní vývoj životního prostředí, ze kterého konkrétní postupy cílící na ochranu biodiverzity teprve vycházejí. Vedle stojí nástroje ekonomické, které jsou založeny především na principu dobrovolnosti – nabízí zemědělcům volnost v rozhodování, zdali se (v rámci pozitivní ekonomické stimulace) budou určitým žádoucím způsobem chovat a obdrží finanční prospěch, nebo se svou nečinností o tuto výhodu připraví, případně zdali se budou (v rámci ekonomické stimulace negativní) dopouštět škodlivého jednání, které je zpoplatněno, nebo přejdou na šetrnější, nezpoplatněné, postupy. V kontrastu k předcházejícím síla nástrojů administrativních spočívá v autoritativně stanovených právních normách, tj. příkazech, zákazech či povoleních, jejichž dodržování je vynutitelné. Z tohoto důvodu jsou mezi zmiňovanými nástroji nejvyužívanější.

Hlavním problémem koncepčních nástrojů je bohužel fakt, že v některých případech jsou spíše proklamačním nástrojem, neboť uvedené cíle (případně opatření) jsou natolik široké a obecné, že na základě takto stanovených předpokladů nemůže být zhodnoceno jejich dodržování. Problém dále prohlubuje fakt, že většina koncepčních nástrojů zcela postrádá prvek kontroly, natož pak sankce, které by měly být při nenaplnění cílů či opatření uloženy. Na druhou stranu, ekonomické nástroje ukazují, že zejména dotace jako hlavní prostředek pozitivní ekonomické stimulace můžou mít poměrně silný vliv na chování zemědělců. Otázkou však zůstává, jak výrazná musí tato stimulace být, aby donutila zemědělce k opuštění zaběhlého způsobu pěstování monokultur na rozsáhlých plochách, který je pro ně výhodný, ale z pohledu podpory biodiverzity zcela nežádoucí. Naopak velmi žádoucí je podpora tvorby nových prvků v zemědělské krajině, například v podobě dotací na výsadbu stromů a keřů. Realizaci takových záměrů může dopomoci také fakt, že pokud si vlastník následně krajinný prvek zaregistruje mezi ekologicky zemědělské prvky, může na svou zemědělskou půdu zažádat o daňové zvýhodnění v poměru k rozloze krajinných prvků na zemědělské půdě přiléhající k danému prvku. V případě administrativních nástrojů je pak nezbytné, aby byly v právních předpisech jednotlivé právní instituty sloužící k ochraně biodiverzity precizovány, respektive aby právní úprava obsahovala vše potřebné k jejich efektivnímu využívání ve prospěch ochrany biodiverzity, díky čemuž by instituty mohly v celé své šíři plnit určenou funkci a nebyly pouze prázdným textem zákona bez dopadu na jednání zemědělců či dalších osob.

Obecně je však nutné mít na paměti, že nejen při ochraně biodiverzity jsou tyto právní nástroje nejúčinnější při vzájemné součinnosti, kdy se navzájem vhodně doplňují. V pospolitosti tak existuje široký prostor, ve kterém má sice zemědělec v některých otázkách určené chování na základě příkazů a zákazů dle nástrojů administrativních, je mu však zároveň poskytnuta široká paleta možností na základě mírnější stimulace nástroji ekonomickými, které jej mají k ochraně biodiverzity motivovat, ale ne vysloveně nutit. Je však nutné najít správnou hranici, kdy je ještě ekonomické působení vhodné a kdy už je nutné použití právě nástrojů administrativním. Příkladem může být výše zmíněné omezení plochy pro monokulturní pěstování plodin, jehož zanesení do sféry administrativních nástrojů nemuselo být špatnou praxí. Nejpatrnější je však provázanost ekonomických, potažmo administrativních nástrojů s nástroji koncepčními. Ty jsou sice z uváděných skupin nejobecnější, jsou si však vědomy existujících právních institutů (např. ekonomických DZES a administrativních VKP, ÚSES, EVL, PO), jejich předností a slabin. Tyto skutečnosti jsou využívány při vytváření nových koncepcí, programů, politik, případně zcela nových institutů nebo opatření neboli nových ekonomických či administrativních nástrojů.

Úbytek druhové rozmanitosti, ať už v důsledku lidské činnosti či přirozených procesů, je v České republice i ve světě zcela nepochybný. „V Evropě dnes hrozí vyhynutí téměř čtvrtině volně žijících druhů, většina ekosystémů je poškozena.“[21] Efektivní nastavení zkoumaných právních nástrojů je tak jediným možným řešením, jak biodiverzitu, a to nejen v zemědělské krajině, chránit. Je však třeba konstatovat, že společnost si je vědoma tohoto problému a snaží se jej prostřednictvím zkoumaných nástrojů eliminovat či alespoň stabilizovat. Ze závěrů nicméně jasně vyplývá, že především v oblasti nástrojů ekonomických a administrativních je pro zlepšení stále velký prostor.